环境正义视野下的机场噪声污染纠纷研究——以东部L机场为例

李 璇,刘礼鹏

(河海大学 公共管理学院，南京 211100)

1 引 言

我国官方数据显示，2003年中国内地旅客运输量8 759.2万人次；2009年旅客运输量48 606.3万人次。而伴随着航空运输业的快速发展，我国民航局对内地机场未来十年发展提出新的目标，预计到2020年全国民用机场总数将达到244个，旅客运输量将达到7.2亿人次；扩建和改造大中型机场，以大中型机场为核心，建设综合交通枢纽，发展临空经济。航空运输业的发展不仅给人们的出行带来了极大的便利，也带动了相关产业及周边经济的发展。但是同时，航空运输业发展也给周边的居民带来了噪音的困扰，由飞机引起的噪声对周边居民的日常生活带来了严重影响，由此也引发了一系列由噪声带来的纠纷。据调查，全国出现过机场周边居民集体上访的机场占15%～20%，这不仅给社会的和谐稳定带来不利因素，也给当地政府和环保部门带来很大压力。

机场噪声污染问题是一个涉及到环境正义的问题，“环境正义指所有群体具有公平地分摊环境成本与环境效益的基本权利”[1]。机场的建设与发展，惠及了人们的生活，也给地方经济乃至国家的经济带来很多益处，而对于生活在机场周边的居民来说，他们虽然有可能也受到了来自机场的好处，比如出行更方便、增加就业机会等，但一定程度上他们也需要承受一定的环境成本，即来自机场噪声的干扰，他们拥有安静生活环境的权利受到影响，而这一行为即是非正义的。因此，如何处理机场发展与周边居民生活质量的平衡问题，在地区经济发展的同时又能保障居民拥有一个安宁生活环境的权利成为摆在各个地方政府面前的难题。

2 案例简介

L机场位于东部某省的N市，是国家主要干线机场、华东地区的主要运货场，位列全国千万级大型机场行列，是国家大型枢纽机场、中国航空货物中心和快件集散中心，国家区域交通枢纽。自2014年T2航站楼与第二跑道建成通航以来，机场周边就有村民向政府反应机场噪声问题，尤其HD村，与其他村庄，HD村离机场最近，距离约500m，该村庄有67户，200余人，有约20个青壮年在机场工作。自2014年7月份起，村民开始就机场噪声问题同政府及机场反映，由于村庄距离政府部门路程较远，村民们更多的选择频繁向较近的污染源—机场反映情况。据悉，到目前为止村民们已经向机场反映情况多达四五十次。

3 机场噪声污染的特点

机场噪声是指机场在运行过程中产生的，超过国家规定的安全环境声音标准，对周边居民的生产生活造成一定干扰的现象。机场噪声污染的特点主要有噪声声级高、影响范围广、不稳定性等。

3.1 噪声声级高

飞机噪声源于发动机的运行以及机体与空气摩擦产生的声响，总体而言，飞机机型越大其产生的噪声也越大，而发动机的类型不同其产生的噪声大小也不同，如“涡轮螺旋桨发动机其噪声比涡轮风扇(喷气式)发动机的噪声大，而涡轮喷气式发动机其噪声比涡轮风扇(喷气式)发动机大”[2]。在与村民的访谈中，村民们也强调了噪声的“大”对他们生活的影响。如某村民说道，“声音大时对面讲话都听不见，打电话受影响，看电视受影响，还有就是睡觉也受影响。”

3.2 影响范围广

机场噪声影响的不是机场周边的一户居民，而是机场周围的全部居民，且离机场越近影响强度越大。飞机起飞与降落时都会产生噪音，噪音在空气中传向四面八方，这就决定了噪声的影响范围广泛，而且带有空间立体扩散的特点，有研究表明其波及范围可达到10km2。如广州新白云机场建成之后由于周边居民的不断反映，受噪声影响需要搬迁安置的范围就包括3个镇、8个行政村、12 422人，除此之外，还包括不在拆迁范围之内但需要进行降噪处理的居民房、学校、医院等。

3.3 不稳定性

飞机的起飞、降落在时间上不是一次性或即时性的，而是连续的和反复的。据查，L机场一天内飞机起降时间从早晨八点持续深夜两点，约200架次起降。而村民们反映噪声影响时间段为晚上休息时间段，因此按晚上七点到凌晨两点计算，其中共有约60趟飞机起降，即平均7min有一班飞机起降，村民每隔7min受一次噪声影响。

此外，噪声污染与一般的化工厂产生的污染不同，它不会产生对动植物有害的物质，也不会对居民身体上产生什么明显的器质性伤害，因此周边居民很难有证据对机场噪声问题提出控告；噪声污染也与核电站不同，它不会像核电站那样引起居民的恐慌，核电站由于其危害的严重性一般在建设初期就会遭到周边居民的反对，而机场由于不会产生有害物质甚至因为它的便利性在初始阶段还会受到当地居民的欢迎。

4 机场噪声污染中的非正义

“环境正义在一般意义是指所有人不论其世代国别、民族种族、性别年龄、地区及贫富差异等，均享有利用自然资源的权利，均享有安全健康的环境权利，均承担保护环境的责任与义务。”[3]环境正义作为一种环境领域内的价值判断具有3种评价标准，即分配正义、制度正义以及承认正义。

4.1 噪声污染权责上的分配不公与非正义

机场噪声污染与其他形式的环境问题有所不同，由开发自然资源导致的环境问题是在对自然资源的不当开发或违规开发导致的非正义现象，由化工厂而导致的环境污染是因为没有按相关规章制度进行排污处理而直接排污导致的非正义现象，而机场噪声污染则是在发展公共交通的情况下对周边居民产生的非正义现象。由于机场具有一定的公益性，因此在很多情况下会被人们弱化因其产生的非正义性。

与化工厂、矿产业等会产生对人体有害的有毒物质会对居民的身体、周边的动植物及环境产生破坏不同的是，噪声作为一种对人体本身及动植物而言并不会产生什么有害的毒物，但是对长期生活在噪声的居民来说其害处也是显而易见的，研究表明，室内持续噪声超过30dB时，人的正常睡眠就会受到干扰；而持续生活在70dB以上的噪声环境中会给人的身体健康及精神健康带来影响，比如会影响人的听力、神经和心理等，此外还会对孩子的健康成长带来不利影响。

这种分配的不公表现为部分人群得到了期盼的利润与收益，而另一部分人失去安静舒适的生活环境。作为生活在底层的普通居民，由于噪声影响的特点，他们缺乏充足证据来证明深受噪声危害，因此这一问题无法在短时间内解决，而村民只能选择上访以及不断向机场反映。

4.2 机场噪声制度中的非正义

法律法规作为保障社会秩序的重要一部分对于公民健康发展具有重要的作用，是公民保障自身合法权益的武器，也是惩治危害公民权益行为的工具。环境政策以及相关法律法规作为我国法律制度体系的一部分在保障公民享有合法环境权益方面也发挥重要作用，然而对于机场噪声管理的依据是1988年出台的《机场周围飞机噪声环境标准》(GB 9660—1988)，见下表。

表 机场周围飞机噪声环境标准Tab. Environment standard for noise around airport (dB)

由于出台时间较早，而在我国经济去的飞速发展的同时我国的航空业也取得了很大的进步，之前制定的噪声环境标准在很大程度上已经不符合现实情况。例如，对于机场噪声区域的划分，当前我国机场周围飞机噪声标准实际执行情况为，对于枢纽机场、干线机场，一般要求大于85dB区域的居民点和大于80dB区域的学校、医院予以搬迁；对于支线、小型机场，要求大于80dB的村庄、学校、医院予以搬迁。75dB以上的居民点和70dB以上的学校、医院等敏感建筑采取相应的降噪措施，这与之前文本中的规定是有很大的区别的。此外，因为传统的《机场周围环境噪声标准》的适用区仅划为两类，没有相应配套的法规来规范不同LWECPN值下的土地使用方法，形式上的简单造成了操作管理上的不便，执行中争议时有发生。是否允许LWECPN75dB以上的区域有噪声敏感建筑物存在，什么条件下必须搬迁，建筑防护是否可行等等，很多管理要求都不明确，造成各地执行标准尺度不一，机场周围的建筑拆与不拆之间存在很大的弹性。由于相关法律法规的模糊性，导致在有些情况下机场或政府会自己决定“标准线”的大小，对一些该拆迁的村庄不进行拆迁，使村民受到噪声的影响。除了相关法规的模糊性之外，还存在相关法规的僵硬性，比如在部分需要进行降噪处理的村庄中，存在部分老旧房屋，此时进行降噪处理并不能起到很好的降噪效果，在这种情况下对村庄进行搬迁是最好的选择，倘若一味地遵循法规办事，可能引发村民与机场的矛盾。

作为保障公民正常环境权益的政策以及法律法规的滞后是公民在先天上处于一种弱势的地位，环境权益事关公民的生存以及进一步的发展，环境制度的滞后和缺失是在制度上的非正义，使公民缺少有效捍卫自身获得安全舒适的环境权益的武器。

4.3 噪声污染问题中的承认非正义

环境污染事件中往往存在污染者追求自身利益而忽视被污染者权益，“甚至丑化在无序而过度经济竞争中的弱者和失利者”[4]的现象，这就构成了噪声污染问题中的承认非正义。

作为从噪声的污染源，机场更多的接受政府的支持与指导，往往对于弱者即受噪声影响的村民们应有的社会价值和基本权益缺乏关注。在机场噪声污染纠纷中村民梵音问题得不到很好解决的原因有以下两种：一是虽然噪声会对人的身体健康造成损害，比如可造成人的听力下降、血压升高等，但条件是在强噪声下，比如在85dB以上的环境中，且需要长期生活才会出现一些症状，而对于生活在噪声不是很强，但对生活有一定干扰的村民而言，他们提不出有力的证据来证明自身深受噪声困扰；二是机场作为一种具有一定公益性的产业，在给人们的出行带来很大的便利的同时还给可以存进当地经济的发展，而机场一般是在政府的指导下进行建设的，因此政府一定程度上希望机场的正常运行不要受到过大的干扰，在此种情况下，当村民进行问题反映是当地政府往往存在“保大不保小”的想法，保障机场权益而一定程度上忽视群众呼声。尽管机场噪声污染并不像化工厂及矿产业那样会产生有毒物质从而对人们的身体健康及生活环境产生实质性的污染，但是长期生活在高强度的噪声也确实对村民们的生产生活产生了很大的困扰，在长期反映得不到有效解决的情况下，最终引发村民们也采取了越级上访的行为。

“承认非正义是环境正义中较为隐蔽的形态，强者往往将此视为理所当然，弱者往往意识不到这种最根本的不平等不公平。”[3]倘若环境污染中底层大众的社会歧视与排除不被剔除，他们的环境权益就不能从根本上得到公平对待。

5 结论及对策

环境正义主要可以分为分配正义、制度正义与承认正义，而环境非正义则主要表现在分配的不正义、制度的不正义及承认的不正义。在机场噪声污染的非正义现象中，机场与政府起初对于受噪声影响但却可处理可不处理的村庄缺乏关注，而当事态扩大之后，机场却必须进行处理，这不仅产生高昂的发展成本，制约我国经济的发展，同时在此过程中加剧了社会各方的矛盾，影响了社会稳定，因此是我国现代化进程中亟待解决的问题。要保障处于噪声污染中的公众的环境正义，有这样几点需要注意。

首先，完善相关的法律法规。由于当前相关法律法规的滞后性，我国必须加快对于噪声污染的相关立法工作，在立法中应当注意倾听群众声音，确保法律法规切合社会实际，能够切实保障群众利益。

其次，加强相关法律法规的执行监督工作。在实际工作中相关部门应该严格按照法律法规要求，针对确实受到机场噪声影响的群众进行合理的安排，以避免它们处于一种不利的环境中，确保在机场正常运行的同时他们也可以获得良好的生活环境。

最后，要建立强效的沟通机制。由于机场噪声对于群众生活的影响具有一的隐蔽性，群众是否确实受到噪声影响在某种情况下很难确认，因此，必须加强政府、机场和附近群众的联系，以便群众的问题可以更快的传递给机场和政府部门，这样可以有效缩短处理群众反映问题的时间，避免事态扩大化，也便于更快的解决群众所反映的问题，使他们可以恢复到正常的生活状态中。

参考文献：

[1] 王小文.美国环境正义探析[J].南京林业大学学报,2007,7(2):23-28.

[2] 汤大友,王军玲,等.机场噪声污染防治对策研究[M].北京:中国电力出版社,2016:121-126.

[3] 朱 力,龙永红.中国环境正义问题的凸显与调控[J].南京大学学报，2012,(4):48-54.

[4] 郇庆治.终结”无边界的发展”: 环境正义视角[J].绿叶,2009,(10):114-121.