防控地方债风险：建立债务公开与审计制度

话题嘉宾

林江：中山大学岭南学院经济系教授、博士生导师，中山大学自贸区综合研究院副院长、中山大学港澳珠三角研究中心副主任，教育部高校财政学类专业教学指导委员会委员，海峡两岸关系研究中心兼职研究员等，主要研究财税理论与政策等

邓晓兰：西安交通大学经济与金融学院财政学科带头人，教授、博士生导师，陕西省政府“三秦”人才津贴获得者，主要科研方向为财税政策与制度、公共债务管理张平：天津财经大学经济学院财政与公共管理系教授、博士生导师，系副主任，美国斯坦福大学访问学者，天津市“131”创新型人才，天津市中青年骨干创新人才，天津市高等学校创新团队负责人，研究方向为地方政府债务管理李升：中央财经大学财政税务学院财政管理系主任，中财-鹏元地方财政投融资研究所副所长，副教授，硕士生导师，主要研究方向为财税理论与政策

主持人

王光俊：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

为加强地方政府债务管理，有效防范化解地方债风险，近日，财政部印发《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》,就推进地方政府债务领域信息公开作出了要求。而此前在两会期间，审计署审计长胡泽君曾表示，将密切关注地方政府债务等领域的隐患，积极发挥审计在防范化解重大风险攻坚战中的作用。

事实上，党的十八大以来，我国积极构建规范的地方政府债务管理体系。自2014年国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，建立法律制度框架，赋予地方政府依法适度举债权限起，限额管理、预算管理、风险预警、应急处置、日常监督等一系列政策措施相继出台，逐步形成覆盖地方政府债务管理各个环节的“闭环”体系。与此同时，对于各类违法违规举债担保问题，发现一起，查处一起，问责一起，严肃处理和通报，并清理整改，加力防控债务风险。

然而，尽管“开前门、堵后门”工作的制度基础已经较为完备，但由于显性债务受限额约束，部分地方政府通过融资平台公司、PPP、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规或变相举债问题仍然突出，隐性债务规模不断增大，风险隐患逐步累积。2017年底，财政部发布《关于坚决制止地方政府违法违规举债、遏制隐性债务增量情况的报告》，指出财政部将会同各地区、各有关部门坚决遏制隐性债务增量；积极稳妥化解存量隐性债务；开好地方政府规范举债融资的“前门”；稳步推动融资平台公司市场化转型；健全监督问责机制，加强重点督查和审计；建立健全长效管理机制，全面推进地方政府债务公开。

地方政府债务由于举债规模较大、举债主体多样、隐蔽性强等特点，日益成为各级政府风险防控的重点。当前，尽管地方政府举债机制已初步成形，债务规模也得到严格控制，但诸如违法违规提供担保、变相举债等隐性负债没有得到有效的监管和披露等问题仍然存在。您认为地方政府债务公开和审计在防范化解债务风险中扮演着什么角色？我国地方政府债务公开和审计现状如何？怎样构建实施地方政府债务公开和审计制度？本期监督沙龙聚焦地方政府债务的公开与审计，围绕相关话题展开探讨。

透视地方债信息公开和审计现状

主持人：根据背景材料，目前我国地方政府债务“开前门、堵后门”工作的制度基础已经较为完备，但由于显性债务受限额约束，部分地方政府通过融资平台公司、PPP、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规或变相举债问题仍然突出，隐性债务规模不断增大。您认为我国地方政府债务融资存在哪些问题？问题产生的根源是什么？

林江：我认为我国地方政府债务融资存在着不少问题，尽管中央政府三令五申不让地方政府随意举债，但是地方政府受到经济增长的压力以及地方财政捉襟见肘的制约，只有通过变相举债才能获得一定规模和速度的经济增长并且取得资金在辖区内进行项目投资。可见，地方政府债务融资存在的问题，包括部分地方政府通过融资平台公司、PPP、政府投资基金等违规或者变相举债屡禁不止，原因可能不是财政部的政策力度不够大，而是在现行体制下，地方政府没有找到合适的地方税的主体税种，以弥补因包括营改增在内的改革所导致的地方主体税种的缺失所带来的财政收入的缺口，故不惜以身犯险。另外，什么叫做地方债务的高风险水平？是不是就凭债务总额/GDP计算出一个比例，这个比例高了就是债务风险高了？如果某个地方的经济发展前景良好，偿债能力强，其举债比例高些，是否也不可接受？是否应该全国各省区都遵循一个统一的债务总额/GDP的比率？由于这些问题都不是明确的，也导致了地方政府在违规举债的时候抱有侥幸心理。

邓晓兰：目前，中央对地方债务融资开启了“开前门、堵后门”、疏堵结合的管理制度，但由于“堵”的力度大于“疏”，地方政府债券的发行规模存在严格约束，而地方债务限额管理规定的新增限额分配公式是否合理尚需检验。地方政府举债一是为了弥补财政缺口，二是因为新型城镇化和工业化快速推进需要增加政府投资。由于地方政府内源资金规模不足以支撑实际投资需求，不得不依赖投融资平台、PPP模式、政府投资基金和政府购买服务等外源融资渠道获取资金。而政府承担的投资大都是公益性项目，其收益无法吸引足够的私人资本，因此产生了诸如项目最低收益担保的激励。因而在项目实际操作中隐性担保普遍存在，造成地方隐性债务问题依然存在和风险累积。地方政府债务融资问题产生的根源可以归纳为：一是央地财权和事权划分不合理，分税制改革造成地方政府财力不断缩减，“营改增”后地方第一大税种营业税退出历史舞台，地方税体系亟待重新建立；二是地方官员长期的政绩观扭曲，晋升激励引致地方政府主动负债，筹集建设资金拉动地区经济增长，以寻求在残酷的“晋升锦标赛”中胜出；三是经济下行压力和房价调控背景下地方财政收入缩水，“土地财政”长期被视为地方政府“第二财政”，土地出让金收入过去一直是地方政府财政收入的重要来源，但随着我国全面深化改革不断推进，“土地财政”由于其不可持续性和潜在风险正逐步遭到摒弃。

张平：2015年新预算法和地方政府性债务管理新政实施以来，地方政府债务融资显性化、透明化有了制度保障，进步意义明显。与此同时，在经济“新常态”和中央加强地方政府债务管理的背景下，政府和社会资本合作（PPP）模式以其在缓解政府融资缺口、化解地方政府债务方面的优势得到迅猛发展，但PPP模式并不必然保证国家债务风险的自动释放，运用不当反而会增加新的政府隐性债务。PPP热潮的背后是部分不规范管理项目有异化为新的地方政府违规举债工具的趋势。究其原因，一是地方党政领导干部政绩观不正确，有的地方不顾财力制约过度举债谋“政绩”，超出财力可能铺摊子，无序举债搞建设；二是缺乏PPP的专门监管机构或者即使有这样的监管机构也由于机构设置不顺、职责权限不清等问题导致实际监管效果不佳；三是政府没有发挥好监督职能，如准入期缺乏对竞争秩序的监督、建设期缺乏对资金使用的监督、运营期缺乏对服务质量的监督等，造成部分PPP项目不但没有达到预期目的，反而变成了政府隐性债务和违规融资的“黑洞”。

李升：随着我国地方财政投融资制度的演变和发展，地方政府的融资制度不断创新、不断改革，但也存在着现实问题，一是地方融资平台依然发挥着政府性融资的作用；二是受多方因素的综合影响，各种形式的或有负债屡禁不止；三是政府和社会资本合作模式大力推广，但落地难、民营资本参与度不高等问题广泛存在。这些问题的根源在于地方投融资体制机制不健全、不完善。地方政府在追求经济发展的同时，产生了强大的、超过地方政府承受范围的基础设施投融资需求，但是面对庞大的投资需求，规范的融资渠道难以有效满足，此时地方政府就将注意力转移到了融资平台、PPP、政府投资基金等渠道和方式上，并且由于相关融资方式存在监管难题，导致演化出各种类型的隐性债务，并将可能积聚为债务风险。主持人：早在2016年6月，时任财政部长楼继伟和审计署审计长刘家义在向全国人大常委会报告时，就对地方政府债务公开与审计工作作了一定阐述。楼继伟表示，“所有政府债务都要分类纳入预算，定期向社会公开债务限额、举借、使用、偿还等情况，主动接受本级人大和社会监督”。刘家义在报告审计情况时，建议通过严格问责促进消化债务存量、严控增量，“密切关注‘明股暗债’、兜底回购、固化收益等可能增加政府债务的潜在风险点”。一年多过去了，当前我国地方政府债务公开和审计工作开展情况如何？您认为地方政府债务公开和审计在防范化解债务风险中扮演着什么角色？

林江：在过去的一年多时间里，我国不少地方政府在债务公开和审计工作上做了大量工作，例如广州市人大预算委员会，就负责审议市政府提交的债务审计报告，同时，市财政局也需要定期向市人大预算委员会报告广州市政府性债务的进展情况，包括债务的构成、总量、期限、偿债来源等等。因此，总体而言，地方政府的债务公开和审计工作还是进展顺利的。然而，我认为地方政府债务公开以及审计在防范化解债务风险的过程中只是迈出了重要的一步，但并不是说，债务公开了，审计工作也有进展了，债务风险的化解就万事大吉了。以广州市的政府性债务公开为例，在我看来，这些公开也只是向人大预算委员会公开，一般民众还是不了解的，而即使民众都知道了债务结构、规模，也不一定有感觉，因为债务问题是专业性比较强的问题，一般市民会认为与他们日常生活无关。另外，即使公众当中有专业人士提出质疑，也不一定会引起共鸣，因此，公众监督是否能够通过人大预算委员会的渠道对政府的债务管理产生一定的影响是存在一定不确定性的；况且，地方的债务审计报告也向人大预算委员会公开了，可是审计报告不一定向社会公众公开，也弱化了公众监督的影响力。可见，地方政府债务公开和审计在防范化解债务风险中应该扮演更重要的角色，但前提是要解决向谁公开，如何公开，以及公开了以后怎么办等问题。

邓晓兰：我国地方政府债务公开和审计工作开展情况取得了长足的进步：地方政府债券按照一般债券和专项债券纳入全口径预算管理中，经本级人大按照实际情况确定债务限额，严格控制债券发行规模，并且债券形式、发行额度、债券期限、票面利率、利息支付形式等债券要件通过网络平台和传媒渠道，以发行公告方式向全社会公开，接受全社会的监督，而全国性的审计工作也于2011年、2013年上半年和下半年开展了三次。但是，地方政府债务公开和审计工作开展情况仍存在一定问题。在债务公开方面：一是信息公开不充分，目前公开的债务信息对债券用途、使用绩效、偿债资金来源等实质性问题基本不涉及；二是信息公开渠道不畅通，债务公开形式多为专题报道，缺乏长期追踪，在互联网信息时代下信息传播的优势无法体现；三是信息公开标准不统一，绝大多数省份公开了地方政府性债务总规模、债券利息、利息给付方式等信息，少部分省份仅公布债务总规模，其他债务信息并不完全公开，个别省政府对地方政府性债务具体信息鲜有涉及。在审计工作开展方面：地方政府审计工作采用事后审计而不是跟踪审计，停留在债务资金使用环节，地方债务审计力度不够，无法形成审计常态化，难以全面推行举债资金的绩效审计办法。

地方政府性债务审计治理机制相当于人体的“免疫系统”，地方政府债务公开和审计监控着宏观经济运行情况，时刻保卫着国家财政金融安全，债务公开和审计工作对于帮助中央及时发现和修复地方债务风险隐患，防范化解债务风险的作用重大，决定着我国抵御和防范债务危机能力的大小。因此，我国需要完善地方债务公开制度，构建地方政府债务审计治理基本路径，建立健全地方政府性债务审计治理机制，进一步推进信息充分共享。

张平：2013年12月审计署发布的第32号公告 《全国政府性债务审计结果》是迄今为止无论从债务规模，还是债务结构、偿债风险等方面都公开和审计得较为全面和详实的一次。自那之后，随着新预算法的实施和地方政府债务管理新政的出台，地方政府债务结构上发生了明显的变化。债务规模数据虽屡有公开，但债务结构变化尚未有新的数据。我国目前亟待进行新一轮地方政府债务规模、结构和偿债风险的审计。

我国作为单一制国家，须采取中央集中监督管理的债券发行管理体制，才能防止地方单独决策的道德风险，保证地方政府债券的发行规模适度，从而有利于国家进行宏观经济调控，保证良好的金融秩序。地方政府承担着地方经济建设的职责，是举债融资的直接需求主体，因此要通过中央集中监管与地方自律管理相结合去构建我国的地方政府债券管理体制。中央政府审批是基于地方政府债券统筹管理的需要，但这并不意味着中央政府对地方政府债券偿还的“兜底”。短期来看，要按照《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的要求，明确中央政府对地方政府债券发行的审批权，这是实现地方政府债券规范管理和保持适度规模的前提和基础。在我国，地方政府是中央政府的派出机构，财政、税收方面的独立性弱。如果对地方政府债券发行方面不进行统一管理，会对现有行政管理体制造成冲击。目前，我国还处于经济转轨期，相关决策机制和市场约束机制不够健全，若由地方政府来建立预算硬约束机制，则地方政府易产生无限扩大支出的偏好和冲动。同时，由于我国存在区域发展不均衡现象，中央统一管理能够通盘考虑全国范围内地方债的发行规模、地区布局和批次、进度等，实现区域间综合平衡。

李升：近年来，监管层进一步加大了对地方债务的监管。财政部联合其他部委先后推出“50 号文”、“62 号文”、“87号文”、“89号文”等，对地方政府债务融资的监管力度不断升级。这些针对地方债务的管理文件，全方位地覆盖了当前地方政府举债融资出现的种种乱象，对地方违法违规融资行为进行了封堵，对债务公开和债务审计提出了管理要求，以提高债务风险的管理水平和管理能力。

地方债务公开和审计，在防范化解债务风险方面，具有极其重要的作用，其目的在于通过债务公开及其审计，扩大政府债务信息公开广度和深度，有利于形成地方债务良性监督，强化政府债务管理；加强审计制度和审计力量在债务监督中的作用，控制债务规模，把控债务管理过程中的风险环节，更为有效地防控地方政府债务风险。

借力信息公开和审计制度，防范化解地方债风险

主持人：今年两会期间，全国人大代表袁建良向大会提交了《关于加强地方政府隐性债务摸底审计的建议》，提出加强地方政府隐性债务摸底审计和后续披露、监测等工作，将隐性债务纳入阳光化、法制化轨道。您对此作何评价？您认为要将隐性债务阳光化、法制化，需采取哪些措施？

邓晓兰：地方政府隐性债务，主要指2014年以前融资平台公司的贷款和城投债，据2013年审计署发布的审计公告，地方政府通过融资平台公司举借的直接债务和或有债务规模为6.97万亿元，占地方债务总规模的38.96%，是我国地方债务不可忽略的重要组成部分，但在研究地方债务风险问题时往往由于信息不对称而忽视了这部分风险，难以全面掌握政府性债务真实情况。目前我国隐性债务规模庞大，存在严重风险隐患，但是披露和监管工作却并不完善，由于利益冲突和体制因素，隐性债务使用存在透明度低、专业性差和行政干预等问题，随着时间推移，隐性债务将逐步显性化，势必给我国经济运行稳定带来严峻挑战和严重冲击，造成我国政府性债务可持续性不断降低，财政风险极易传导至金融体系不利金融稳定。因此加强对地方隐性债务摸底审计工作有助于地方全面掌握债务规模，积极发挥事前审计效果，推动隐性债务监管机制的建立，深入开展风险排雷工作，及时防范隐性债务风险。

隐性债务阳光化、法制化需要确保审计工作“免疫系统”职能有效发挥，隐性债务难以监管的原因源于利益冲突和体制因素：一是我国地方审计机关受国家审计署和地方政府共同领导，地方审计机关在审计地方债务的时候很难保持独立性，大大降低了地方审计机关的监督作用；二是官员和地方政府存在隐匿和瞒报动机。因此，隐性债务阳光化和法制化首要工作是健全地方审计制度，推动建立审计人员轮岗制度，防范审计机关与地方政府合谋，提高审计机关的独立性。其次是加快健全政府预算会计制度，落实以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度，以完整反映政府债务情况，将地方政府隐性债务规模向全社会披露。再次是完善中央对地方官员的晋升激励机制，通过划分债务偿还责任和公共事权的责任范围，明确各个主体的风险责任，消除地方隐匿和瞒报隐性债务规模的动机。最后是建立地方债务规模披露的奖惩机制，统一地方债务规模披露标准，将隐性债务作为其中一项重要指标予以披露，对披露情况完整的地方政府给予适当财政返还奖励，同时将债务规模连同披露制度作为一项官员政绩标准，推动地方债务规模的主动披露。

林江：该建议有一定的意义和重要性。特别是该建议提到了政府隐性债务的问题，及时通过摸底审计和后续披露、监测，有助于让隐性债务不再隐性化，并将相关的债务风险控制在一定的范围内。然而，尽管我们对隐性债务已经有了一定的认识，财政部也有了相关的定义，但是地方政府在统计隐性债务的口径上依然存在一些不确定性。尽管审计部门可以在一定程度上弥补一些口径不一致方面的缺陷，但是这是否能够让公众对隐性债务的规模、结构有着全面和准确的了解，仍是一个非常专业的问题，甚至连地方政府的主管官员都不一定能够清晰把握，遑论公众人士。因此，该建议说要把隐性债务纳入阳光化、法制化的轨道，是非常正确的，但是在阳光下的是否属于隐性债务的全部？谁去作出判断？另外，隐性债务如何法制化？是要立一个地方债务法吗？还是在预算法的框架下规范地方债务问题？目前预算法尽管已经实施了三年，可是实施细则还没有出台，如何让地方债务在预算法的框架下受到规范呢？这些都是值得深入探讨的问题。

张平：完善债务管理透明度是增强地方政府财政抗风险能力的根本所在。我国的地方政府债务存在管理制度上的漏洞，预算透明度不高、地方政府财政透明度不高，政府信息公开工作不到位，这些都是地方政府隐性风险增加的隐患。因此，我们一方面要加强地方政府债务会计管理工作，完善债务信息会计报告制度。另一方面应尽快出台专门针对地方政府隐性债务信息披露的法律法规。具体措施：一是规范地方政府债券的交易，及时全面披露重大事项，并做好重大事项披露后的持续性信息披露；二是制定地方政府信息披露事务管理制度，明确信息披露标准、流程、部门职责、内幕信息保密制度、信息披露档案管理等多方面的内容；三是对违反信息披露义务要求的部门和人员进行相应处罚，做到有法可依、有法必依。

只有地方政府财政管理更加透明，才能避免信息不对称导致的隐性风险的发生，使债务管理暴露在阳光下，进入公众视野，从而有效维护债权人的权益，增强地方财政抗击系统性风险的能力。

李升：隐性债务，因其具有隐性的特征，而存在较大的风险隐患，应将隐性债务阳光化、法制化。首先，实行分类管理、分类施策的原则。如针对PPP项目，需要从全生命周期角度，对隐性债务进行全盘把握。其次，加强预算管理，完善隐性债务风险的应对措施，实现预算制度与隐性债务管理的对接。再次，通过隐性债务公开化，阳光化，努力实现隐性债务信息的显性化，提高监管信息的对称性。如针对PPP项目，应合理界定全生命周期内政府和社会资本的风险边界，并实行债务风险的公开制度，提高债务风险的技术监控水平。最后，在合理界定风险的基础上，加强隐性债务管理的法制化，并尽可能将风险管理纳入法制化框架，提高风险管理能力。

主持人：2017年底，财政部《关于坚决制止地方政府违法违规举债、遏制隐性债务增量情况的报告》指出，下一步财政部将会同各地区、各有关部门从六个方面坚决刹住无序举债之风：一是坚决遏制隐性债务增量；二是积极稳妥化解存量隐性债务；三是开好地方政府规范举债融资的“前门”；四是稳步推动融资平台公司市场化转型；五是健全监督问责机制，加强重点督查和审计；六是建立健全长效管理机制，全面推进地方政府债务公开。您对此作何解读？防范化解地方政府债务风险，什么是关键？

邓晓兰：自2015年我国将地方政府债务纳入预算管理，通过债务限额严格控制举债规模，地方政府显性债务得到明显控制，透明度不断提升。但是，已有研究表明地方隐性债务规模不断膨胀，存在严重的风险隐患。隐性债务在各方利益主体的博弈中神秘而错综复杂，如何化解存量隐性债务成为防控地方债务风险的重要难题。2017年财政部下发的坚决制止地方政府违规违法举债，遏制隐性债务增量的报告，正是我国健全现有的地方债务预算管理体制的强力补充，是我国逐步化解处理隐性债务的路径设计，对解决我国地方债务问题具有重要意义，其坚持“控增量，化存量”基本路线，既严控隐性债务膨胀，又铺开地方政府清理隐性债务工作，报告强调稳步推进融资平台市场化转型，融资平台目前是地方隐性债务的重要来源，加速其债务内部化，防范企业债务向公共部门延展，能够有效遏制隐性债务规模，同时监督问责机制和审计工作的逐步加强有效弱化了地方政府举借隐性债务的冲动，而地方债务的公开是建立 “阳光财政”的前提，接受全社会监督对地方官员举债行为起到强有力的制约作用。

在规模控制上当前中央采取 “债务限额+债务置换”的总体思路，在处理地方债务问题方面取得重要进展，但是地方债务问题仍然十分严峻，陷入了控制越严、举债行为越隐蔽的怪圈，旨在化解地方债务问题的政策，因为地方政府越隐蔽、“巧妙”的各种违法违规的融资手段，而使得潜在的债务风险问题更为棘手。因此，化解地方政府债务风险关键是消除地方政府违规举债的冲动，合理划分央地财权和事权关系，设计中央和地方的激励相容机制，完善转移支付制度平衡政府纵向和横向财力均等化发挥的重要作用，同时加快推进房产税的出台，丰富地方财力，完善地方税系，并强化预算硬约束，拓宽地方政府融资渠道，防范隐性债务膨胀，堵住违规举债的“偏门”。

林江：财政部的相关政策措施应该是经过调查研究和深思熟虑之后出台的，如果这些措施都得以实施的话，应该对于遏制地方政府违法违规举债，把隐性债务增量严控下来是会产生积极而深远的影响的。然而，政策措施虽好，还是要有具体的实施细则，例如，什么叫做坚决遏制隐性债务增量、化解存量隐性债务？如果我属于借新债还旧债，是否被允许？因为借新债马上会导致存量债务的增加，如果该存量的增加对我化解存量隐性债务有帮助，是否获得批准？谁能够对此作出判断和决策？是财政部吗，还是地方的财政厅（局）？另外，什么叫做健全长效管理机制？地方政府债务公开，有没有一个程度？我公开了60%，剩下的40%没有公开，照理说是不被允许的，然而我告诉你已经100%公开了，公众人士应该无法质疑我的说法。最后，健全监督问责机制也是好的，关键在于，地方政府的债务审计报告需要向公众公开吗？如果公众不知道审计报告的内容，就弱化了监督问责的作用。

张平：我国现阶段只允许省级地方政府和5个计划单列市发行地方政府债券，发行主体还未延伸至省以下地方政府，然而省以下地方政府违规举债的情况屡有发生，地方政府举债主体有向下级政府延伸的态势。我国地方政府债务在直辖市区级、地级市、县一级存在着较大的偿债压力和偿债风险。财政部《关于坚决制止地方政府违法违规举债、遏制隐性债务增量情况的报告》属于防范和化解地方政府债务的顶层政策设计，可为促进地方实务部门及时识别和监测隐性债务风险提供有效依据。

虽然现实中各省级政府均采用将债务限额向下级政府分配的做法，但由于直辖市区级、地级市、县级政府缺乏自行举债权和稳定的偿债来源，因而并不能解决其财政资金短缺的问题。解决上述问题的长远措施，应是在重新划分和明确各级政府财权和事权的基础之上，借鉴发达国家市政债运作模式，赋予各级政府举债的独立权，调动社会各类投资者投资于地方政府市政债。从避免地方政府财政风险向金融风险传染的角度来说，市政债是我国地方政府债券市场的长远最优选择。有些项目明确规定是通过政府性基金来还贷的，就可以根据不同的项目进行独立地核算和管理，实现资金统一管理和使用，有利于提高资金使用效率，同时要严格监管账户资金使用情况，防止资金虚报和挪用现象的发生。尤其对于以项目收益为还贷唯一来源的债券来说，最好设置不同用途和优先级别的账户，使资金做到合理调配，提高对风险发生的控制力。从外部监督上来看，长期有效的根本性做法应是加强债务“借、用、管、还、控”每一个环节中的信息透明和信息披露，引入外部审计监督和社会公众以及第三方机构的监督，形成内外协作联动的地方政府债务监管体系。

李升：一是遏制隐性债务增量，对地方政府加大财政约束，对金融机构要求提高融资门槛。遏制增量，目的是“不让风险继续积累”。二是化解存量隐性债务。在存量债务上做文章，目的在于减少当前隐性债务风险的负面影响。三是开前门。目的在于规范地方政府举债融资方式和行为。四是推动融资平台的市场化转型。目的在于让融资平台按照市场规则参与地方政府的投融资活动。五是健全问责机制。目的在于完善监督机制。六是健全长效管理机制，侧重于长期制度建设。

防范化解地方政府债务风险的关键在于，首先硬化预算约束，控制地方政府举债冲动，规范举债行为，加强源头管理。其次实行分类管理，健全完善科学合理的债务管理制度，覆盖不同类型债务的风险点和风险环节，加强过程管理。比如针对PPP项目所引起的隐性债务风险，应全面认识其在全生命周期各个环节的隐性债务风险点，加强债务风险管理水平。最后，建立风险预警体系，加强风险评估，完善风险应对措施。

主持人：在当前机构改革及大数据等技术革命新形势下，您对建立实施地方政府债务公开和审计制度有何想法建议？

邓晓兰：机构改革及大数据等技术革命新形势下，建立实施地方政府债务公开和审计制度：第一，健全地方政府财务报告制度，以权责发生制代替收付实现制，更科学系统反映地方政府财务及债务信息，同时要将隐性债务纳入报告范围，拓宽预算管理口径，全面反映地方政府债务信息；第二，提升审计机关的独立性，审计机关在国家治理过程中发挥 “免疫系统”的职能，维护审计机关的独立性，能够确保审计工作有效开展，同时加强审计人员队伍素质建设，打开地方审计人才不足的局面；第三，推进地方政府债务审计工作常态化，目前我国仅开展全国性审计工作三次，并且审计质量难以保证，仅停留在对地方债务的事后审计，无法发挥审计的事前预警功能、事中评价功能，地方债务审计常态化机制能够有效弥补突击性审计的不足，及时防范潜在地方债务风险隐患；第四，推进地方政府债务审计与经济责任、绩效责任、预算执行审计形成审计合力，将政府债务的举借、管理、使用和还款各个环节进行权责统一，增强领导干部防范地方政府性债务风险的意识，优化债务资金使用效率，提高地方政府债务管理水平；第五，建立政府部门信息共享平台，加快审计机关数据平台与其余政府部门整合，破除信息“灰色地带”，不断提高审计机关审计效率；第六，加快推动“金审工程”建设，依托大数据和人工智能等技术，通过编程模拟实验，结合我国经济运行实际情况，合理确定我国地方政府债务风险等级的临界值，建立健全完善的审计预警、审计评价和审计修复机制。

张平：短期来看，要通过审计机关的严格外部审计，建立对地方人民代表大会履行前置审批的制度和对地方政府主要领导实施全面绩效考核，对有违法违规行为的坚决追究到底，从而制止盲目追求

政绩而过度举债的行政行为，达到有效防范金融风险和道德风险的目的。中长期来看，要推行政府综合财务报告制度，积极编制地方政府流动资产负债表和债务收支计划，及时反映融资项目的投资规模、资金使用和本息偿还情况，形成完善的债务动态管理机制。地方政府债券的偿还是由纳税人最终负担的。因此，除现有的地方政府和人大监管之外，地方政府债券融资的使用管理还应接受社会公众的监督，引入有效的社会监督机制。要设计公开透明的债券信息披露机制，帮助公众及时了解地方政府债券的融资及资金使用情况，防范违规使用风险。同时，还应建立接受公众监督的有效渠道，如建立专门的公共财政监督网站或机构，受理质询事件。

李升：鉴于地方政府的资产与负债“双膨胀”，地方债务风险评估及其控制成为当务之急。有必要在新时代大背景下，创新债务管理方式方法，提高债务管理水平。通过大数据技术，将政府各类资产与负债有机结合起来，全盘掌控资产与负债的整体规模和分类信息，编制各级政府财政综合债务报告，加强各类债务的分类管理和系统管理。运用大数据技术进行债务风险的预测、监控和分析，构建模型，建立债务管理的预警技术和机制，建立债务风险评估模型，将大数据技术渗透到债务管理的各个细节，实现监管创新。

林江：当前机构改革的思想是通过精简机构和人员，提高行政效率，加强放管服的改革力度，这都是有助于实施地方政府债务公开和审计制度的。事实上，在大数据的背景下，政府部门要把地方债务信息公开也不是非常难的事情，在我看来，借助机构改革和大数据的机会是一回事，政府债务公开之后如何回应公众人士的疑问又是另一回事。例如，财政部门在公开地方政府债务信息的同时，是否也可以考虑邀请一些专业人士针对相关的债务信息作出一些专业的判断，以帮助公众人士更准确地把握债务结构、规模等情况？另外，在保密的原则下，部分非保密的地方债务审计报告建议也可以向公众公开，以强化公众监督的功能和作用。■