政府购买公共服务第三方评价功能定位及其机制构建的思考

●金珧汉

在我国社会主义市场经济条件下，基本公共服务是经济社会发展的基础条件，但市场机制并无法完全提供，为弥补这种不足，提供社会公众所需的公共服务就成为政府治理国家的基本职能之一。财政作为国家治理的基础和重要支柱，理应成为政府提供公共服务的物质基础、体制保障、政策工具和监管手段，在推进基本公共服务体系建设、提高公共资源的配置效率等方面发挥重要的作用。当前，发展进入新阶段，社会公众对公共服务提出了新要求。推进政府购买公共服务，可以创新公共服务供给方式，有效解决政府在提供公共服务方面存在的不平衡不充分等问题，大力提升公共服务供给的水平和效率。第三方机构组织是社会治理的重要主体，充分发挥其在政府购买公共服务过程中的评价功能，有利于推动整合利用社会资源，提高政府购买公共服务的绩效，增强公众参与意识，激发社会发展活力。为使政府购买公共服务第三方评价真正发挥出作用，机制的构建就显得尤为紧迫和重要。

一、准确定位政府购买公共服务第三方评价的功能

（一）第三方评价直接服务于政府购买公共服务绩效的提升

通过既非公共服务政策制定者，也非公共服务直接提供者的第三方机构组织对政府购买公共服务的绩效进行客观、独立、公正评价，有助于避免政府在自我评价体系中既当运动员又当裁判员，有利于借助外部力量找准购买公共服务中的问题所在，从而使政府以问题为导向，进一步增强和提升政府购买公共服务的绩效。

（二）第三方评价实质服务于公共服务治理机制的创新与构建

政府优化公共服务供给，不仅涉及加大财政投入问题，还涉及治理机制构建问题。政府购买公共服务既是一种治理机制，也是一个治理过程。政府引入第三方评价，是推进政府治理方式改革的重要举措，是一种更有效的社会监督方式，有助于借助外部力量推动政府购买公共服务行为的规范，从而有效解决政府购买公共服务过程中的效率不高、权责不清、程序不规范、信息不透明等问题，并对政府购买公共服务中的不足和短板进行改进完善，在动态治理中实现政府购买公共服务绩效的提高。同时，政府购买公共服务中引入第三方评价，有助于做好政府购买公共服务与事业单位分类改革、财政经费供给方式改革、财政供养人员控制、培育发展社会组织等相关改革的衔接，形成协同效应，产生综合效果，推动政府治理方式改革。

（三）第三方评价最终服务于更好地满足社会公众日益增长的公共服务需求

政府购买公共服务中，通过引入第三方评价，以更好地满足人民群众在公共服务方面日益增长的需要为最终评价目的和衡量标准，有利于促进发展公共服务新业态，有利于鼓励公共服务供给方式的创新，有利于推动公共服务模式的多样化、丰富化，有利于推进基本公共服务均等化，对于增强社会大众在公共服务方面的获得感具有十分重要的意义。

二、基于功能定位下的政府购买公共服务第三方评价机制构建原则

（一）民生导向

在政府购买公共服务第三方评价机制构建中，应坚持人民主体地位，恪守以民为本、评价为民理念，以保障和改善民生、提高公共服务质量为导向，拓展公众参与渠道，开展公众公共服务需求分析和满意度调查，反映最真实的底层声音，使第三方评价最终要服务于更好满足人民群众在公共服务方面日益增长的需要。

（二）协同治理

公共服务是公共需求，是整个社会的需要，不仅仅是政府的事情，也是全社会的事情。国家治理现代化要求政府在提供公共服务过程中逐渐转向治理，通过政府与社会公众有效互动，建立合作与协商关系，在公共服务中相互认同，以此来实现对公共服务的治理。在政府购买公共服务第三方评价机制构建中，应承认并鼓励社会力量参与公共服务，注重公共服务供给主体的多元化，将人民群众满意度作为一项主要的评价指标，注重反映公共服务受益对象的真实关切，通过形成有效的协同治理体系，解决公共服务供给不足和供给效率低下、质量不高、结构非均衡等问题，从而有效满足公共服务需求。

（三）注重绩效

绩效管理是政府开展公共服务治理的一种有效模式和手段，绩效评价实施管理是绩效管理的主要内容之一。预算绩效管理是政府公共服务治理的重要组成部分，财政支出绩效评价更是预算绩效管理的核心。政府购买公共服务最终反映为财政预算支出，开展绩效评价更不可缺少。大力推进政府购买公共服务后，部分地方由于绩效理念还未牢固树立，“重购买、轻管理，重投入、轻绩效”的思想还一定程度存在。因此，开展政府购买公共服务第三方评价，直接目的是强调预算支出的结果导向，注重支出的责任和效率，改进预算支出管理，优化财政资源配置，提高公共产品和服务的质量。政府购买公共服务第三方评价机制构建过程中，要将绩效理念融入评价全过程，使评价更加关注财政资金投入带来的公共服务产出和结果。

三、第三方评价机制的功能

（一）解决信息不对称问题

在政府购买公共服务过程中，主要涉及购买主体、承接主体、受益主体、评价主体。实际工作中，这四类主体之间拥有的信息数量与质量不相同，存在信息不对称。在目前公共服务信息管理环境下，四类主体中，作为受益主体的社会公众拥有信息量相对不足，处于弱势地位。在信息不对称的情况下，购买主体、承接主体就有可能提供人民群众不需要、不急需、低水平的公共服务，而人民群众也有可能作出不利于购买主体和承接主体的选择，这都不利于整个公共服务的购买、提供、享受。为了确保政府购买公共服务的正常运行，需要构建第三方评价机制，依托专业化和规模效应，运用设计好的评价标准对公共服务绩效进行评价，降低购买主体、受益主体获取公共服务提供相关信息的成本，一定程度上解决信息不对称问题。

（二）解决监督缺位和制衡失效问题

公共服务是公共需求，人民群众既是公共服务的受益主体，也应是公共服务重要的监督主体之一。人民群众受制于联合起来成本较大、专业化知识欠缺、单个受益主体监督力量弱等因素，在实践中很容易产生监督缺位。作为购买主体的政府机构，具有自己的政治利益和社会目标，有可能为追求自身的利益而偏离人民群众的实际需求，导致行政监督缺位。同时，在政府购买公共服务中，受益主体与购买主体、购买主体与承接主体之间某种程度上分别形成一种委托代理关系。由于购买主体、承接主体和受益主体具有不同的地位和身份，因而在行为目标上三者不可能完全一致，有时甚至还可能出现代理人为追求自身的利益而损害委托人利益的情况，委托人对代理人的制衡失效导致政府购买公共服务达不到委托人预设的目标。为了确保形成有效的监督机制和控制机制，进而确保承接主体能够按照受益主体的利益需求、购买主体的行政要求提供公共服务，就需要构建第三方评价机制，补上监督短板，通过独立、专业监督，形成有效制衡，为提供人民群众需要的公共服务提供保障。

（三）防止行政风险转嫁或规避行为的发生

政府购买公共服务，是公共服务方式的一种探索和创新。当前，此项改革刚刚起步，一些制度还没有建立起来，有效机制还没有形成，各方面亟需完善的地方还很多。面对这一改革创新工作，个别地方、部门对政府购买公共服务缺乏深入研究、有效应对，加之行政问责力度加大，容错纠错机制不完善，一些地方、部门在政府购买公共服务中缺乏勇于担当、探索进取精神，主动作为不够，科学、民主决策不够，将政府购买公共服务片面化、单纯化，“一购了之”“购而不管”等现象较为突出。为了转嫁决策风险，使运行程序看起来规范，有些地方、部门甚至将第三方评价作为掩盖工具，大大贬低了第三方评价应有的地位。构建第三方评价机制，必须使机制在政府购买公共服务中真正发挥其应有的功能，防止行政风险转嫁或规避行为的发生。

式(5)～(8)中，N为采样数据点数，E代表干涉图数据的方差.对这四种准则分别进行测试，进而确定最佳的自适应定维方法.

（四）抑制形式主义现象

目前，一些地方、部门在政府购买公共服务第三方评价中形式重于实质，简单把评价作为支付购买服务资金的一个手续，付款时只注重有没有评价报告，而对评价报告的内容不作实质性审查。一些地方、部门即使审查第三方评价报告，也仅仅是走走程序，看看是否具备固定模板的内容，而对被评价项目的特性、所购买公共服务受益群体的参与意见、公共服务的实效关注不够，更谈不上反馈评价结果、应用评价结果。构建第三方评价机制，必须使机制实质性发挥作用，防止形式主义化。

四、政府购买公共服务第三方评价机制构建重点

（一）构建目标机制：确立第三方评价机制应达到的目标，明确“评价为什么”

政府购买公共服务第三方评价机制构建应以民生为导向，树立协同治理理念，更加注重绩效，通过全过程的持续评价，增强和提升公共服务绩效，创新和构建公共服务治理机制，使公共服务体系更加完善，更好满足社会公众日益增长的公共服务需求。

（二）构建参与机制：完善第三方评价机制主体，明确“谁来评价”

政府购买公共服务第三方评价机制构建中，应避免“替代论”“唯一论”“专业论”“独立论”等片面论断，纠正以第三方评价替代购买主体或承接主体开展的自评价、财政等部门开展的再评价的错误做法。第三方评价应是政府购买公共服务评价体系的有机组成部分，与其他评价实现评价信息上共享、评价成果上分享。同时，必须明确的是，政府购买公共服务第三方评价独立开展，并不是完全不需要政府购买公共服务涉及主体的参与，反而第三方评价应该是开放性的，积极吸收购买主体、服务对象等相关方参与，特别是具体评价过程中应畅通公共服务受益对象的意见反馈渠道，将其满意度作为一项主要的评价指标，增强服务对象的获得感。

（三）构建边界框架：厘清第三方评价机制发挥作用的范围，明确“评价什么”

第三方评价机制应在政府购买公共服务事前、事中、事后全过程发挥作用，具体分三个层面：

公共服务管理层面，第三方评价机制围绕公共服务项目设定与决策、政府购买与承接主体提供、受益主体接受与享受等全过程发挥作用。

预算管理层面，第三方评价机制围绕政府购买公共服务预算编制、预算执行、决算等全过程发挥作用。

绩效管理层面，第三方评价机制应围绕绩效目标的设定与分解、实施与推进、跟踪与分析、考评与结果运用等全过程发挥作用。

（四）构建支撑体系：形成第三方评价机制的要素条件，明确“如何评价”

第一，强化制度支撑。加强第三方评价制度建设，为第三方评价顺利开展提供坚实的制度基础和有力的制度保障，明确第三方评价的功能作用、规范程序、工作任务和主要内容，使第三方评价工作有法可依、有章可循。加强第三方评价执业准则建设，明确各相关机构和人员在第三方评价工作中的执业标准，规范操作程序。

第三，强化标准支撑。依托于国家已经建立的基本公共服务清单，对应于各领域已经形成的建设类、管理类、服务类标准，加快建立相应分级分类、适用高效、便于操作的第三方评价标准并实现动态调整，为衡量政府购买公共服务绩效目标完成程度提供明确的尺度。

第四，强化指标支撑。在开展政府购买公共服务第三方评价中，参照财政部印发的《预算绩效评价共性指标体系框架》，既要根据政府购买公共服务项目的实际设置共性指标，并根据第三方评价工作的特性和实际工作的需要不断予以完善；也要针对每一项公共服务项目的特点设计具体的个性评价指标。同时，赋予各类评价指标科学合理的权重，明确细化评价标准，形成适用的第三方评价指标体系。

（五）构建动力机制：第三方评价机制应有效兼顾各方利益，明确“为什么评价”

政府购买公共服务第三方评价机制构建中，讲求科学的成本效益是必要的，但绝对不能树立单纯、片面、短视的以压减支出为目的购买公共服务的理念，而应以物有所值为原则，建立一种以提供服务绩效为导向的利益驱动模式。

对政府购买公共服务的承接主体来说，通过第三方评价，不是以单纯降低政府购买服务价格为目的，而是评价其实际提供的公共服务能否达到了物有所值的目标，只要是评价达到了预设的绩效目标，政府应付的购买对价应该不予打折扣，并相应给予事前预设的绩效付费，形成正向的激励机制，使政府、公共服务提供方、人民群众共赢。

对第三方评价机构来说，政府购买评价服务也不是单纯的价格越低越好，也应该用物有所值标准去衡量，只要通过第三方评价为政府购买公共服务质量与效率的提升起到了积极的作用，政府支付相应的评价服务费用就应该是值得的。对第三方评价机构的选择，绝不能以服务价格高低作为主要的选择依据，而应以评价服务质量为导向，让优质的第三方评价机构既有市场、又有声誉、更有收益，这样第三方评价行业规范发展才有动力机制。

（六）构建质量体系：第三方评价机制应有效提升质量，明确“提供什么样的评价”

建立和保持评价质量控制制度是确保第三方评价质量的有效手段，也是第三方评价机构得以拓展市场发展壮大的必备条件，更是第三方评价机构的法定责任之一。第三方评价机构应不断提高执业人员素质，科学设置复核环节，将评价项目的层级复核和评价机构的质量控制复核有机结合起来，实现第三方评价质量的有效提升。同时，政府相关部门应建立第三方评价机构评价质量随机抽查机制，以确保评价工作质量。

（七）构建应用机制：第三方评价机制应有效发挥功效，明确“评价有什么用”

政府购买公共服务第三方评价机制应以评价结果的充分有效运用为落脚点，将第三方评价结果及时反馈公共服务购买主体和承接主体，督促其整改评价中发现的问题，促进提高公共服务供给水平。将第三方评价结果作为选择承接主体、确定后续年度参与承接政府购买服务的重要参考依据，健全对承接主体的激励约束机制。建立第三方评价结果和政府购买公共服务预算安排有机结合机制，评价结果不好的，原则上不予安排或调减预算，绩效评价结果好的，优先安排。

五、保障政府购买公共服务第三方评价机制顺畅运转

（一）全社会牢固树立绩效管理理念

政府购买公共服务第三方评价机制得以推广实施的前提是绩效管理理念的深入人心。在政府购买公共服务的过程中，要突出强调购买公共服务支出的责任和效率，树立“花钱必问效、无效必问责”的绩效管理理念，全面推行绩效评价为核心的绩效管理方法，将绩效要求贯穿到公共服务管理的各个环节和方方面面。要让作为公共服务购买主体、承接主体、受益主体的各方都充分认识到，加强绩效管理既是强化购买主体支出责任、改进预算支出管理的必然要求，也是督促承接主体履行提供义务、提高公共服务供给水平的有力手段，更是满足受益主体公共服务需要、增强服务获得感的有效途径。

（二）建立并规范职业化的第三方评价市场

建立并规范第三方评价市场，为的是通过竞争来造就和选拔合格的第三方评价机构。只有社会上存在一支职业化的第三方评价机构队伍并且存在第三方评价市场，公共服务购买主体、受益主体才能找到合适的委任对象。具有公平竞争性、公开性、广泛性、规范性的第三方评价市场的存在，汇集了各个第三方评价机构的信息，供给需求者选择，形成市场声誉与市场拓展、利益增减联结起来的机制，使市场成为激励和约束第三方评价机构的有效手段。应通过改善准入环境，积极扶持发展，丰富市场专业主体，缓解当前专业化第三方评价机构不足的困难。应通过建立第三方评价机构库，实现全国第三方评价机构人员、业绩等信息的集中、公开和共享，通过入库管理约束系列条件，推动第三方评价市场规范有序发展。推动第三方评价机构专业化发展，完善内部治理，加强品牌建设，发展人才队伍，扩大社会影响，健全退出机制，不断提升评价服务能力，从而提供更高质量的评价服务。

（三）推进信息公开和信用信息记录、使用与管理

全面推进公共服务信息公开，使公开内容覆盖公共服务全过程，提升公开制度化、标准化、信息化水平，方便社会组织查询，降低第三方评价过程中的信息获取成本，保障人民群众在政府购买公共服务过程中的知情权、参与权、表达权、监督权，用公共服务信息更加公开透明赢得人民群众更多理解、信任和支持。有效利用新媒体功能，提高政府购买公共服务第三方评价公众参与度。政府购买公共服务过程中，应积极有效运用大数据技术和资源，及时了解社会公共服务需求和具体意见，为政府购买公共服务决策和第三方评价提供依据。及时充分地公开政府购买公共服务的绩效评价信息，主动接受社会各界对政府购买公共服务绩效的监督。加强第三方评价机构信用信息记录、使用和管理，结合信用信息共享平台建设，推进信用信息记录公开和共享。选择第三方评价机构开展政府购买公共服务评价时，通过有关平台查询并使用其信用信息，将其信用状况作为确定其为评价机构的重要依据。加强行业自律和社会监督，将第三方评价机构、从业人员、服务对象诚信情况记录下来，纳入全国信用信息共享平台，对严重失信主体采取失信惩戒或依法强制退出等措施。

（四）建立问责机制

将第三方评价结果纳入公共服务购买主体的工作目标考核范畴，作为评价部门工作的重要依据，进一步强化其职责，增加第三方评价话语权。对购买主体在购买公共服务过程中，由于工作失职等主观原因造成的无效或低效等情况，相应追究其绩效责任，逐步建立“谁干事谁花钱、谁花钱谁担责”的绩效问责机制，扩大第三方评价影响力。在第三方评价工作中发现的违法行为，依照国家有关规定追究责任，提高第三方评价震慑力。

（五）推行公益诉讼

对于作为公共服务购买主体的行政机关违法行使公共服务管理职权或者不行使职权的行为，应由检察机关督促其纠正。当公共服务购买主体的行政机关违法行为损害了人民群众享受公共服务的利益时，由检察机关作为公共利益的代表，依职权开展调查核实工作，以公益诉讼人身份向人民法院提起公益诉讼，维护人民群众享受公共服务的利益。

（六）强化行政联合执法和协同监管

加大行政监管力度,形成全方位、多层次、多渠道的协同监管机制。负有行政监管责任的相关部门要按照职责分工切实履行各自的监管责任，建立省、市、县三级协调联动机制，统筹开展抽查、巡查和集中执法活动，加大对第三方评价机构的事中事后监管力度。建立对第三方评价机构违法违规行为投诉举报受理和奖励机制，依法及时公告行政处罚等情况。鼓励社会各界对第三方评价机构进行监督。■

[1]吕炜.国家治理现代化视域下的大国财政[N].人民日报，2017-01-17.

[2]王正攀.公共服务实现精细化治理的路径[EB/OL].（2017-04-26）.http://www.cssn.cn/zx/bwyc/201704t 20170426_3499451.shtml.

[3]中华人民共和国财政部.财政支出绩效评价管理暂行办法[EB/OL].(2011-04-02).http://yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/zyysgl/201609/t20160927_2427776.html.

[4]中华人民共和国财政部.关于推进预算绩效管理的指导意见 [EB/OL].(2011-07-05).http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengwengao/2011caizhengwengao/wg201109/201112/t20111229_620057.html.

[5]中华人民共和国财政部.关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见[EB/OL].(2016-12-01).http://www.mof.gov.cn/mofhome/zonghesi/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201612/t20161229_2508155.html.