关于国库集中支付实践中若干问题的探讨

毛建军

摘要：国库集中支付制度是财政预算执行制度与财政收支管理制度结合的制度性创新，也是财政资金管理与使用方式的全面性改革。会计集中核算与国库集中支付的融合与转型是一个值得深入探讨的命题。本文首先介绍了全面推行国库集中支付制度改革以来取得的成就，然后叙述了现阶段中国国库集中支付制度运行过程中存在的若干问题，为进一步完善国库集中支付制度提出了一些有针对性的对策建议，以期更好地推动并完善国库集中支付制度改革。

关键词：国库集中支付 国库管理 财政收支管理

国库集中支付制度的推行，是财政预算执行制度与财政收支管理制度结合的制度性创新，也是财政资金管理与使用方式的全面性改革。这一制度的改革能有效预防机构出现占用、调用和留用指向性财政预算资金的行为，增强了政府对财政资金的宏观调控能力，有效增强了财政监管的强度，切实提高了财政资金投入的效益。浙江省江山市国库集中支付中心以市级机关会计管理核算中心为基石，先行先试，分批推进，快速稳健地开展会计集中核算与国库集中支付的融合与转型。通过在实践中探索，在探索中完善，实现了国库集中支付业务的程序化和规范化。目前已有189家行政事业单位纳入支付中心，2016年国库支付各类支出24亿多元，其它资金支付2亿多元，同比2015年的业务量增长接近5%，资金流同比增长达20%。尤其是公务卡结算推进的授权支付业务量同比增加16.8%，资金流同比增长达27.4%。

一、全面推行国库的集中支付制度改革以来取得的成就

（一）会计系统集中核算实践为国库集中支付体系建立坚实的根基

国库集中支付的推行首先要完成思想观念的转变，多年的会计集中核算实践，为国库集中支付建立了良好的思想观念基础。财政资金分配和支付方式的变革，涉及到相关机构的具体业务显性与隐性利益范畴，显然会影响到职能与机制改变，与预算各单位领导与成员都息息相关。改革从当初的不理解、有抵触逐渐转变为理解和支持需要一个过程。依据“统一开立账户、集中同一管理、分户具体核算”的管理原则，各预算单位的银行账户一律撤销，为国库单一账户体系的建立奠定了基础。促进了预算单位严格“按预算用款，按计划办事”，增强了预算的约束力。理顺了国库资金具体支付信息的反馈渠道，实现了资金支出信息的明晰化。同时也减少资金具体投入的相关环节，显著减少了资金支付的流程用时，加强了国库资金运用的效率。

（二）预算单位会计主体地位更加清晰，法律责任也更为明确

会计集中核算原则中要求各具体核算单位依然为会计主体，应该担负会计相关的法律义务责任。而实际中许多预算单位往往只通过报账员向会计核算中心进行报账，依靠会计核算中心帮助代理记账，实际上会计核算中心被迫承担了部分的会计责任。实践中纪检、监察、审计和财政部门对于预算单位财务信息问题的认定、该由谁来负责的界定，难免会出现相互推诿责任的问题。国库集中支付改革后预算单位财务人员在预算、核算、决算、纳税申报等财务活动的责任清晰明确。国库支付中心将重心转移到执行好制度、规范好程序、控制好支出、树立好形象上。

（三）国库集中支付增强了财政的宏观监督与调控能力

改革实践的推行以前，财政部门实际预算汇编、日常执行、业务管控等业务处理部门比较分散，会计业务核算中心并不富余的人手要保质保量地完成域内大量行政事业单位的日常核算工作，工作人员不得不忙碌于报账、记账等繁杂的具体事务中，没有过多精力从记录的会计信息中得出有价值的财务分析。工作人员的监督管理也只是更多地体现在已有原始凭证的合法性和程序性上，经济业务本身的合规性与真实性是难以保证的。少数单位利用此短板加上责任主体本身的不明晰，势必影响到会计核算信息的质量。推行国库集中支付后，将核算职能交回预算单位，从而有时间与精力侧重于宏观监管，有效提升了工作效率，提高了服务水准。

国库集中支付推行的关键是规范了预算单位所开立的银行账户的日常管理与使用，将原先的“资金流”变成了现今的“指标流”，尚未支付的资金留在国库而不是滞留在单位或核算中心统一开户的账上。不再出现闲置的财政资金，造成财政资金沉淀，国库集中支付制度的建设借助于数字化信息科技的使用，提升了预算执行信息的全面性、精确性和时效性。实现了对财政资金使用全过程的监督，为准确把握域内财政收支状况、制定有效的宏观财政调控政策奠定了坚实基础。

经过多年努力，与公共财政要求相适应的国库集中支付改革的框架与机制已大致确立，改革的目标也基本实现，也收获了得到各方赞許的系列成果。但在国库集中支付的现实实践过程中也出现了部分问题上，制度运行中各业务流程、各业务主体还有待进一步深入优化与整合。

二、现阶段中国国库的集中支付实践中存在的若干问题

（一）预算主体的思想认识仍需进一步提高

部分预算单位领导对财务认识还停留在会计集中核算阶段。单位财务人员对国库集中支付改革的重要性认识不够，依赖性较强，分预算单位存在频繁更换财务人员的问题。新老的财务人员之间缺少传、帮、带。新的上岗人员对业务流程不够熟悉，软件系统操作不熟练，出错率高，严重影响了国库集中支付工作效率。

（二）集中支付信息平台系统中各业务环节有待进一步优化

国库的集中支付系统包含有财政、人行、业务预算机构 、业务代理银行、国地税、社保局、公积金办等部门。各相关单位存在信息不对称性，在微机联网步伐有待加快，信息资源共享有待提高。代理银行、预算单位有些操作环节不稳定、影响了工作效率。以现代信息网络为支撑的“金财工程”中几个应用软件与其他财务软件兼容协作。以国库支付实时动态监测系统有待发挥更大作用。

（三）集中支付改革配套的相关政策滞后，制度体系建设还不够完善

从法律层面上来看，与集中支付制度配套的相关法律法规以及制度本身的完善修订相对迟滞。现有一些政策法规是在原分散支付方式的基础上制定的，财政资金具体用途规划的申报、审核、批复，参与主体各业务环节的职责等方面均有待明晰。对国库集中支付的内部体系管控、资金支付有效制衡机制有待健全，电子商务的发展，催生网络发票的应用，而电子发票通常可以多次数印制，财务人员人工识别的难度非常大，也使怎样防止反复同一单据报销成为一个亟需得到管控的问题。

（四）财会实务人员的综合业务素质仍需进一步提高

国库集中支付改革是不断的探索完善过程。这是一项全新的工作，政策性强、涉及面广、环节复杂，相关人员多，工作经验少、业务水平不齐。预算单位财务人员配备不到位，行政事业单位较少有专业技能的财务人员，往往让毫无会计基础的人从事这项工作，既是出纳又是会计，业务录入、复核、核算一肩挑。随着老一批财务人员的退休或离岗，高素质财务人员出现春黄不接的状况。

三、关于完善国库集中支付制度實践的相关建议

国库集中支付改革的推行影响涉及面很大，具体推行的环节也十分复杂，想完成预期的目标需要业务参与单位的通力协作以及相关主体有效的制度监督和及时的制度修订。针对国库集中支付改革实践过程中出现的一些问题，本文也提出了几点建议。

（一）预算主体需要统一思想认识，增强责任担当，精心组织落实

首先领导重视是关键，适时更新观念，精心组织是落脚点。按照“四个全面”战略布局中“全面依法治国”，经过人代会审批的年度预算决算同样具有法律效力。不仅行使职权时要按照现有法条处置事务，而且也要按照现有法条使用财政资金。改革实践过程中必然会牵涉到部门间职能划分和权益界定的调整，正由于此，有些部门和单位会抵触这一改革，甚至还对新的制度体系带着相当的偏见和误解。但应该清醒认识，国库集中支付制度是市场经济公共财政体制的基础性内容，也是市场经济发达国家多年的成功实践。加之科技信息化、大数据、智能化为这一改革提供了强大的技术支撑，改革是符合社会历史潮流的大趋势。可以说，世界上的大部分市场经济国家对企业运营都会较少进行日常监管，而对具体财政资金的投入又会特别地从严把关，因为公共财政不是哪个部门、哪个人的资产，而是全体纳税人的钱。其次，相关主题在统一了思想认识后，还应该大力宣传集中支付制度的推进，对需要完成的工作和有所改变的业务环节进行具体解析，深化部门间的协调与沟通，做到对实践过程中出现的新情况、新问题进行及时的处置。改革并没改变预算单位主体地位与法律责任，立法机关批准的预算具有法律效力，预算确定的事项由各部门执行和组织实施，财政部门主要是监督预算执行过程，财政国库支付主要是为部门做好预算执行提供服务。

（二）完善相关配套机制和管理条例，推行分类监管改革

力图快速推动国库系统集中支付制度的优化，相关的配套机制的完善仍要依赖于有关机构单位的通力合作：（1）科学合理界定财政内部预算编制机构、国库管理机构、业务对口科室、国库执行机构的职责与定位。理顺内部流程，避免责任交叉、管理缺位，为参与改革的各主体合理规避风险提供可操作的现实制度依据；（2）完善用款计划的业务程序管理，简化具体业务程序的繁琐步骤，突出重点业务流程体系。“预算控制计划，计划控制支出”，通过对具体用款规划与实际预算执行状况的解析研究，探索财政支出的规律性与存在的问题，通过用款计划的反馈机制为部门预算管理进一步缜密化、标准化。按浙江省财政厅部署将预算外资金管理的收入一同纳入财政预算资金的管理体系，也将预算暂存指标，国有资产收入收缴，政府采购，部门项目支出，所有资金纳入国库管理体系。为从源头上有效防止不合规账户的存在，浙江省级财政已在清理纳入集中核算单位其他资金结余的基础上，将集中核算单位的其他资金实行国库集中支会付。按照“试点、分批、综合评价、全面推行”的路径，经严格评价筛选后将全市预算单位分为几类管理，提高管理针对性。严格执行财经纪律，防范支付风险，准确把握财务制度，认真执行好部门预算，进一步完善财务审核稽核制，提高政策执行水平。建立标准账套，统一设置会计科目和会计报表，推进内部控制规范建设，岗位设置到位，明确岗位职责与风险点，监控各业务处理全程领域。在预算单位综合考评筛选基础上，对各预算单位实行分类指导与管理，扩大预算单位的授权支付的业务范围及支付比重。

（三）加强财政信息系统建设，加快信息资源的共享、整合

相关部门迫切需要建立一套明晰完善的政府财政信息管理系统。一方面，提高系统数据的完整性与实时性。要完善集中支付的预算管理、用款计划、支付管理、对账管理等功能。依靠一体化的会计网络体系，全面把握和监督各会计单位每笔财政投入资金的详尽流向。另一方面，进一步增强整体系统稳定性与时效性。在财政、税务、国库和各商业银行部门间建立统一的财政支付信息架构平台，提升财政资金运用效率，实现资金信息资源的有效共享。相关部门业务办理前也要完成对逐笔财政资金投入用途是否符合相关文件要求的核查；业务办理时对财政资金的投入拨付、审核业务银行的划款申请、业务银行为预算单位办理资金支付的规范性，以及划拨财政投入资金的及时准确性等方面进行跟踪核查；业务办理后阶段性推动对业务银行静态无余额资金账户的抽查，依靠制度体系构建、数字科技创新等机制组合，有效控制国库资金集中支付存在的潜在风险，切实改善相关部门的国库资金监管水平。动态监控国库资金收支明细，确保财政资金安全性，实现数字资源的分享、交互和监管，从而进一步规范国库集中支付行为。公务卡的全面推行对协同单位在数据信息传递、共享、融合上提出更高的要求。单位公务卡涉及到税款、社保基金，时效性很强，征收的刚性极易产生滞纳金。个人公务卡消费受地域、POS机终端、众多的商业银行、银联、人行在数据交换中信息丢失。公务卡报销受阻，甚至影响公务卡持有人征信。代理银行中既懂网络信息又懂银行结算业务的复合型人才较少，鉴于安全性，对出现的问题反馈的时间较长。因此，无论横向各相关单位之间，纵向单位体系内都要需加强沟通与协调。

（四）健全支付监控、管理与解析机制，发挥改革推行带来的协同效应

（1）健全国库集中支付执行分析系统。伴随国库的集中支付改革实践的不断深化推进，财政资金的使用将一同归进国库内单一账户机制进行管控，各项财政资金的投入将不断规范化，各项资金收支信息也将不断明晰化。利用这一优势，在动态数据库基础上，建立包括指标体系、数据模型、评价体系在内的分析系统，对财政支出信息和运行情况进行科学分析。借此发现运行中出现的新情况、新问题，对其总结、分析、归纳，促进动态监控与风险防控机制的建立和完善；（2）逐步建立动态监控基础联动机制，按照“制度首先示警—>人为跟进观察—>实时动态盘查—>全面细致审查—>错误明确处置—>咨情详尽公开—>业务落实纠正—>追踪持久关注”的工作程序。针对重点环节、热点问题加大监控力度，强化监控信息综合分析，准确把握管理中的薄弱环节。防范和纠正预算执行偏差，减少支出中存在的违规问题；（3）健全风险防控机制，在统一流程和岗位职责前提下，依据各单位现状，实行分类管理。关于不同的风险因素区域，对症下药地提高风控管理水平。同时也要加强对各业务代理银行的监管，构建代理银行的评价机制体系，督促其在做好服务的同时规范国库集中支付业务，严格执行内控制度把好资金出口关，确保支付资金的安全稳定。

（五）加强队伍建设，着力培养政治素质、知识结构、能力框架均横发展的财务人员

随着预算管理制度改革的深化，政府收支分类改革的实施，行政与事业两个单位会计制度的重新修订，政府会计领域在理论与实务方面都有重大的变革，在实施会计准则制度，内部控制规范，会计数字信息化的发展需要更多高知识水平的从业人员与数字化体系建设配套。首先要着力培养政治素质过硬，政策水平高，有职业操守且乐于奉献的财会队伍。塑造有扎实的会计专业基础，精通财会业务，还要有法律、信息技术、金融等专业知识的全面型的人才。尤其是行政事业单位，财会岗位是辅助性的工作。财务人员上升空间与机会都相对有限，工作繁琐且不易出成绩，工作积极性受影响，财会人员变动频繁，稳定财会队伍成当务之急。其次要强化业务人员职业技能培訓，组建知识导向型财会团队，提升财务人员的业务水平，使财务管理人员既适应工作的政策性又适应工作的业务性。首先是支付中心人员是一面旗帜，要加强业务技能学习，争当排头兵。支付中心在掌握政策、法规、制度、标准以及财务工作流程与规范处于核心地位，角色决定责任担当，自身过硬的业务技能是指导提升各单位业务的基础。其次通过形式多样的培训学习，提升财务人员的业务素质，通过会计业务后续教育、实务技能拓展、从业知识讲座、专家学习交流等多种途径为财务人员提供提升业务能力的机会，同时也要组织学习最新会计准则、方针政策，实现由传统的报账型业务人员向自主管理、决策的现代化财务人员转变。其三组织汇编行政事业单位会计业务手册，根据财会政策调整，适时清理不适合当前政策法规的文件，由支付中心牵头，相关业务科室协作联动，重新汇编行政事业单位会计业务手册，供各预算单位财务人员学习与实务操作。最后，财务人员沟通协调能力也需要得到关注，财务工作不光是本单位内部，还要与财政税务、社会保障部门、人民银行及各股份制商业银行、上级分管领导部门等内外界单位部门协调联系。同时会计业务工作又是存在广泛性的互相协作、互相牵制、互相制衡的有机整体。既要坚持财政纪律，又要在工作中体现灵活性，为更好做好国库集中支付营造良好的内外部环境。

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