德清：集体土地入市试验两年

李在磊

2018年1月10日，赵建龙驱车来到浙江德清县莫干山镇潭村督办工程进度，他在这里投资上千万兴建了一个度假村——一栋高三层，墙体覆盖着竹筒装饰的半复古式楼宇。早在五年前，他就决定转型开拓度假村业务，可如果不是两年前的试点，他很难顺利拿到这块土地。

2015年2月，全国人大常委会授权国务院在全国33个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施土地管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。其中，德清成为首批15个集体经营性建设用地入市试点。

政策的红线

赵建龙今年49岁，是德清本地人，他说话分条缕析，不时进出一串政策词汇、经济术语。这是沉浮商海多年形成的话语习惯。赵建龙在德清县城开了七八年宾馆，伴随着长三角产业转移以及消费升级加剧，来自上海、杭州等大城市的旅客络绎不绝，生意蒸蒸日上。

莫干山景区的名气与日俱增，赵建龙打算在此扩大经营规模，尝试开一家度假村。莫干山镇仙潭村的这块地原本是一座旧厂房，地理位置合适，于是他把整个车间租下来，打算推倒重建。孰料手续批不下来。这处厂房原为集体所有制性质的乡镇企业，改制后企业归为个人经营，但是下面的土地仍为集体建设用地。

德清国土资源局相关负责人表示，因为没有土地使用权，只可以在原有建筑物基础上翻新，没办法重新建设，更不能将工业用途变更为商用。

没有使用权，把它买下来不就行了？赵建龙决定追加投资，直接从集体手中购得这块地的使用权，但是彼时“集体性质土地的使用权不能够出让、转让或者抵押”。

浙江大学公共管理学院教授吴宇哲研究土地制度多年，他解释，集体土地只能在集体范围内有条件流转，要想流向土地市场，只有通过征收的方式，变更为国有土地，再行交易。“集体土地与国有土地‘同地不同权”。赵建龙看中的土地，正是被这一政策红线牢牢卡住咽喉。

政策变了

几年时间过去了，就在赵建龙认为前期投入的一百多万元可能打水漂的节骨眼上，事情出现一线生机。2013年10月，中共十八届三中全会决定推进“农地入市”改革。2015年2月，德清成为首批15个集体经营性建设用地入市试点。

可是，经过此前一番折腾，集体用地在赵建龙心里留下了“阴影”。朋友们都建议他应该一步到位，直接搞到一块国有性质的土地。不过，这样的地并不好找。“要么没指标，要么太贵了。”赵建龙感慨。事实上，整个浙江省经济发展都囿于地少。2006年至2020年，浙江全省各行业建设用地需求量与可供量之间缺口为217万亩。德清县位于长三角腹地，入选了全国百强县，民营经济发达，土地供应紧张程度不遑多让。

在银行的背书下，赵建龙以协议出让价307余万元的代价，拿到这块6.06亩大小的农村集体建设经营性用地，成了农村集体建设经营性用地入市第一人。几天之后，以此地块做抵押，向中国农业银行德清县支行申请到150万元贷款。该银行是当地国土部门拉来助阵的金融机构，他们放出了第一笔农村集体建设经营性用地抵押贷款。

在德清，像赵建龙一样，经营发展受制于土地的企业俯拾皆是。

村民成为最为直接的受益者

德清全县存量农村集体建设经营性用地总共有1881宗、10691亩。这些地块来源五花八门，有的是上世纪八九十年代乡镇企业倒闭后遗存的老旧厂房，也有废弃的矿山。

以德清县洛舍镇东衡村为例，为了治理生态环境，2009年关停了所有矿山，留下了四千余亩废弃矿坑。同时，作为德清产业经济的一个缩影，以东衡村为龙头的洛舍镇，是闻名遐迩的钢琴制造聚集区，一个镇的钢琴产量可以占到全国的1/8。

东衡村将废弃矿山其中的680亩地平整规划，开发建成创意产业园，作为集体经营性建设用地入市。

东衡村党支部书记章顺龙解释，在开发产业园区之前，村中有一家完成改制的酒厂，由私人承包经营，每年向村集体交纳十余万元的租金。集体经营性建设用地可以入市之后，村集体给酒厂老板两个选择，继续以承租的形式使用这块土地，租金维持不变，也可以购买，一次性支付地款购买这块地的使用权。

租用与购买哪个更划算，多年与农地打交道的赵建龙有自己的盘算方法。他分析说，如若采用租用的经营策略，财务成本低，包袱小，资金回报率高，但是长期租赁容易滋生纠纷，契约风险高；如果一次性买断使用权，前期投入大，但是回报更为持久稳定。

东衡酒厂老板，最后也是选择一次性购买的方式拿下了酒厂地块。“说好了租金今年一千块，明年涨到三千五千，要收回怎么办？地不是我的，一分钱不敢投啊。”酒厂经理说。

这也是大部分企业主的选择。产业园还未竣工，已经有14家钢琴企业入驻。

同一块土地，现在直接入市转让的地款却是以往走政府征收途径价格的五六倍，拿走地款的村民成为最为直接的受益者。“农民收益最直接，所以他们非常支持。”赵建龙称。

原则上讲，农村集体建设经营性用地入市收益归集体所有。德清制定了《德清县农村集体经营性建设用地入市收益分配管理规定（试行）》，村级集体经营性建设用地入市收益，农户通过股权增厚的形式享受分红。

此前，东衡村曾对全村资产进行全面盘点，核算出每名村民拥有六百余元的股本，如今，算上农地入市后带来的收益，每名村民的股本增加至1.6万余元。

农地难以影响土地市场

通常地方政府的两大财政来源，分别是以企业税收为主的一般公共预算收入，与土地出让金为主的政府性基金收入。囿于用途、年限等诸多因素的影响，工业用地价格要远远低于住宅用地地价。浙江大学公共管理学院教授吴宇哲认为，工业用地与住宅用地比例指数，可以反映出地方政府对土地财政的依靠程度。

莫干山镇仙潭村的度假村项目，是全国第宗农村集体经营性建设用地入市交易

吴宇哲曾对长三角一些市县做过考察，他表示，上海、杭州工商业发达，工业用地出讓面积可以占到土地出让面积的50%左右，是住宅用地的两倍；浙江省百强县慈溪的工业用地占比更达到68%，而住宅用地只有区区8%。同为百强县，德清的情况与之比较接近。这一数据，在很大程度上反映出一个地方是更仰仗产业发展，还是更倚赖土地财政。

德清县政府工作报告显示，2016年全县财政总收入727860万元，其中地方一般公共预算收入420333万元，增长8.6%，占到财政收入的近60%。该项收入增速迅猛，2011年到2016年，地方一般公共预算收入从23.4亿元增加到42亿元，年均增长12.4%。2015年，德清工业经济跨入“千亿强县”行列。

农村集体建设用地入市愿望强烈的地区，有着强劲的产业发展需求。吴宇哲说，从全国范围来看，农村集体建设用地中真正属于经营性建设用地即乡镇和村办企业用地所占比例微乎其微，仅占约10%。所以对地方政府的土地财政现状影响不大，对以国有土地供应为主导的土地市场，冲击也十分有限。

德清县国土资源局副局长邱芳荣总结说，改革最大的成果是农民收益。德清国土资源局数据显示，目前已成交2.21亿元金额当中，集体收益1.8亿元，惠及农民和农民集体十余万人。