英美公共服务体系改革及对我国的启示

王慧军

[关键词]

公共服务；公共服务职责；财力保障；多元供給主体

中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2018）02007205

西方国家公共服务体系的主要类型表现为以英国、法国及北欧国家为代表的公平主导型和以美国、德国为代表的公平与效率兼顾型。前者的首要价值理念是公平，强调政府是全民实行普遍保障的主体，鲜明特色是服务层次高、覆盖面广、服务项目多、服务体系较健全。后者的主要特点是以政府调节分配为前提，以个人自助为主，政府补助、商业保险为辅。英美两国的两种公共服务体系是不断改革的结果，旨在改变方法与观念、转变政府角色、削减财政压力和实现高品质的公共服务，其中的经验值得我国借鉴。

一、以向社会开放保证公平为主要特色的英国公共服务体系改革

英国公共服务体系模式具有典型性。英国的“公平福利型公共服务模式，从福利国家到私营化、合作化、民营化的公共服务模式，以公平为首要价值理念”[1]。英国公共服务体系既有注重公平性并将基本公共服务惠及全民这些欧洲福利国家的典型特征，又有通过改革引入市场竞争机制的特征。一是普遍全面。为保证社会成员维持生存所需要的最低限度，社会保障覆盖全体社会成员以及生活的各个方面。二是公民导向。政府采取各种措施鼓励公共服务提供者提供优质服务，公众可以从中挑选公共服务并提出个性化要求。三是公务员在公共服务起保障和关键作用。英国公共服务现代化改革的目标是向社会开放政府的公共服务，使社会上的服务供应商有更多的操作自由和专业指导，保证质量更优的服务适合个人和社会的需要，使纳税人的资金物有所值。英国公共服务体系改革的重点是政府向社会开放三种形式的公共服务。

一是以个人使用为主的开放教育和技能培训等服务，使用服务的公民都有选择权和控制权。在个人服务领域实施的具体改革措施主要有四个方面。其一，服务预算直接拨付到个人账户，个人自由选择服务供应商，政府确保资金满足个人选择意愿的实现；其二，通过有效的财政激励和监管干预，实现对弱势群体实施政策倾斜；其三，公共服务信息、公众满意度和供应商绩效等数据公开，保证用户的知情权，以此支持个人进行选择；其四，有效监督，使未能实现选择的用户能够给予及时的补救。

二是社区服务对公众开放，主要内容涵盖社区公共设施维护和社区安全等。改革这些针对社区集体使用为主的服务，目的是提高社区公共服务话语权。政府将权力下放到社区民选议会或地方政府等基层机构，“赋予社区对农村资产的购买权，拓展其对当地学校、街道等场地的控制权；赋予地方政府对公共运输和环境等问题的控制权；通过民选市长和警察委员的方式，拓展地方民主”[2]。在社区服务领域实施的具体改革措施有三方面。其一，地方政府下放权力，保证社区自治的权利；其二，扩大社区委员会的治理范围，实现社区治理民主化，市民直接参与社区治理；其三，社区通过“社区预算”，利用公共经费选择更能满足公众需求的服务。

三是开放地方和国家层面的委托服务，主要包括税收征管、监狱等公共服务。在保证公共服务供应商充分参与和服务高质量的前提下，“通过适当授权委托向社会进一步开放，鼓励各类供应商通过公共部门合同和采购的形式竞争服务”[2]。在委托服务领域实施的具体改革措施有四个方面。其一，制定开放委托政策以市场规律为主导；其二，委托双方的权益以严格的认证制度为保障；其三，服务绩效由专家机构或第三方组织评定；其四，强化问责以确保委托服务的较高质量和良好效力。

英国公共服务体系改革制定了良好的制度和实施方案，形成了开放、竞争、多元的公共服务体系。在这种体系中公共服务的使用者、提供者和管理者三方全部被纳入进来，公民有更多选择权和控制权，选择自己需要的公共服务，政府的主要任务是搞好分权治理、预算改革和公开问责。其一，用户的独特需要可通过个性化服务的选择和控制来实现；其二，将选择公共服务决策权由中央下放地方，通过授权社区和社群，发挥地方智慧和专家作用，满足当地公共服务需求；其三，公共服务大范围向供应商开放，通过高级别委托培训和公共部门业务模式创新来完成；其四，适当的决策干预保证公民平等享受公共服务；其五，服务供应商将服务质量和效果的信息公开，保证对所提供服务负责。

二、以市场为主导、竞争为核心、讲求效率的美国公共服务体系改革

美国公共服务体系模式为：“市场主导型公共服务模式，从社团主导到多元主体的公共服务提供模式，合同出租是主流”[1]。美国公共服务体系改革的基础力量是政府，市场和社会力量是补充，注重公平与效率兼顾。一是公共服务面向全社会但社会贫富差距较大。二是引进市场参与和社会协同。在公共服务的供给过程中发挥市场机制的作用，公共服务提供者的选择要通过市场竞争来实现。加强对非政府组织和志愿服务者的引导与支持成为政府的重要职责，非政府组织和志愿服务者在美国公共服务体系中起着举足轻重的作用。三是服务市场化运作保障是在提供公共服务中加强政府的严格监管。

美国政府总结以往的经验，理性实施公共服务市场化，为了避免其过度市场化而准确划定公共服务市场化的边界。美国政府一直强调，政府是公共服务责任的最终承担者，不应让公共服务市场化成为政府摆脱财政负担的借口。21世纪开始，美国要求精准实施公共服务市场化，所有联邦机构都要明确哪些公共服务能够由私营部门承担。联邦机构则集中精力做自己职责范围内的事，不太重点关注私营部门怎么做的问题，只要其不违法就可以了。在实践中采取负面清单管理的办法列举“政府固有核心职能”，列明不允许外包的19项“政府固有核心职能”，未列入的属于可以外包的事项[3]。美国联邦采购政策局1992年发布的《921号政策函》（Policy Letter 92）指出“若某项职能与公共利益密切相关，以至于应当由政府公务人员执行的，即属于政府固有职能”[3]。采取负面清单管理，只是明确了政府的核心职能，并没有明确规定哪些职能应市场化。因此，美国联邦政府又采取了政府职能正面清单管理模式，如《联邦职能清单改革法案》要求确定那些具体市场化的政府职能必须由私营部门承包商来承担，这是联邦政府必须履行的职责。

美国公共服务市场化取得了一定成效，但也暴露一些问题值得关注。一是竞标备选对象数量不足导致竞争不充分，影响公共服务质量。公共服务签约外包当然是竞标者越多越好，政府也希望数量众多的潜在提供者参与竞争，以便保证公共服务的质量。“然而，在改革实践中，三分之一的美国联邦合同只能通过非竞争的途径授予，即使是垃圾收集这样的常规服务，政府往往也只能在少数几个承包者中选择。”[1]相对于那些技术复杂且需要巨额资金投入的公共项目和公共服务，单独一家公司的能力也是难以满足要求的。二是部分公共服务的质量并没有因市场化而得到改善，不能满足政府和公众双方的要求。市场化改革的初衷是为了政府节省资金，并保证公共服务的质量不降低且不断提高，但很多公共服务在改革后没有实现政府和公众原先的期望，出现了质量下降的局面。三是政府管制某些公共项目过多过滥。为应对公共服务质量下降的局面，政府制定了大量的规则，以此约束公共服务提供者的行为，然而这些管制规则过多过滥，起了相反作用。

三、借鉴英国和美国公共服务体系改革经验，完美我国公共服务体系

（一）公共服务体系改革中的政府作为

一是政府要大力提倡开放透明的公共服务体系。这是英国公共服务现代化改革的关键，通过开放透明的公共服务体系持续推动和改进政府工作。

只有打破封闭固化的服务理念，揭开政府的神秘面纱，才能让社会公众有机会有能力选择自己真正满意的公共服务。

二是善于营造公平竞争的环境是政府的职责。英国改革的有效经验是简政放权，其主要做法是简化政府管理程序，缩减政府公共服务规模，使某些公共服务职能由社会组织和私营部门承担，增加公民的选择度，尽量满足个性化的服务需求。

英国公共服务体系改革的重要经验之一就是政府应该尽快剥离具体的服务职能，尽快转变成规则的制定者和公共服务的监管者，激发社会活力，促进多元竞争。三是政府要倡导构建跨界协同的公共服务机制。英国公共服务改革摒弃了非公即私的传统理念，形成了跨界协同运行机制，即政府、私营企业和非营利组织协同合作。使市场在资源配置中的决定性作用和政府的辅助作用有机结合起来，实现了公共服务精神和企业家精神的完美结合。这说明，公共服务体系改革要加大培植私营企业和非营利组织，使其发展具有良好的社会基础，让私营企业和非营利组织成为公共服务体系的中坚，发挥跨界协同的运行机制的作用，整合服务资源，提高服务效率和服务质量。四是政府要完善配套制度建设，提高服务能力。英国公共服务改革系列配套制度主要包括：信息公开、政府购买、多元协商、民主问责、绩效评价、失败容错和人员培训等一系列制度。这为实现公共服务体系改革目标奠定了基础。

（二）政府在公共服务市场化改革中应注意的问题

公共服务市场化是大势所趋，但不能是公共服务责任的市场化，公共服务供给机制的市场化是公共服务体系改革的主要内容，政府不应把公共服务责任的市场化作为摆脱财政负担的借口。政府应利用各种社会资源，不断降低公共服务成本，提高效能与服务质量，提高政府公共服务的能力。政府购买公共服务的范围可采取正面列举的方式，以负面清单形式清晰划定公共服务市场化边界。在此基础上科学界定政府角色，政府要确认需求，制定购买规则并购买公共服务，采取财政资助的方式，实施合同管理，形成良好公私合作伙伴关系，评估所购公共服务。一是公共服务市场化是对政府能力的挑战。公共服务市场化对三种政府管理能力提出挑战，即合作伙伴关系管理能力，政府合同管理能力和政府控制腐败能力。管理伙伴关系必须承认政府与市场是相互依赖的共生关系，公共服务市场化面临的关键问题是如何达到市场与政府两者之间最佳的平衡，以及如何管理平衡过程中的各种问题，而不是如何在两者之间进行选择。公私伙伴关系必须依靠政府积极主动的管理，因为其不能自动实现良好的自我管理。

在公共服务市场化过程中，政府如何与承包商签订完备的合同是政府的首要难题，对合同执行的监督是政府在合同签订后面临的又一难题，降低合同执行的费用是更令政府头疼的难题。合同管理能力基本包括三个方面：“一是签订合同能力，二是监督合同执行的能力，三是合同一旦取消时的后备能力和储备。”[3]美国公共服务市场化实践表明，政府若没有有效控制腐败的能力，公共服务市場化就容易产生权钱交易问题。“公共服务市场化改革涉及政府行政权力在市场领域中的运用，政府在确定服务价格、挑选服务提供者、制定监管规则等方面拥有较大的裁量权。”[1]为了保证自由裁量权的不被滥用，必须健全相关的监督制度，避免政府在提供公共服务中出现贪污腐化问题。二是实行适度监管，提高监管的科学性和有效性。公共服务市场化是以结果为导向的，但并不意味着政府可以放松对过程的监管。政府必须承担公共服务市场化后的相应监管职责，这已成为美国各政府部门的共识。政府监管要善于把握好“度”，提高监管的科学性和有效性，发挥监管的作用。政府不应苛求提供公共服务运作的细节，保护服务提供者的经营活力和创新动力，降低政府的监管成本。政府要监控公共服务的关键环节，准确收集公众的评价等反馈信息，以此不断完善公共服务质量的评估体系。

我国公共服务体系建设中需要解决一系列问题。一是各级政府的公共服务职责不够明确。存在着责权不明和职能交叉的现象，公共服务的责权划分与政府财力有不匹配的情况。公共服务部门在政府组织结构中比例偏低，能力达不到要求，有些部门职责分散，效率较低。有些部门职责又过于集中，存在权力滥用以及行政垄断现象。二是公共服务在城乡、地区和不同群体之间存在失衡现象，公共服务体系不健全。公共服务水平在城乡之间差别大，广大农村公共服务存在相当程度的欠缺且水平不高。公共服务地区之间的差距大，广大中西部地区公共服务水平落后于东部沿海发达地区。公共服务对不同群体不均等，广大残疾人等社会弱势群体不能享受平等的社会公共服务。三是公共服务投入仍然偏低，低于中等收入国家水平，与发达国家更存在差距，政府财政转移支付制度还不够健全，在一定程度上缺乏规范性，管理还不够科学合理，一些转移支付资金经常被挪用，不能发挥出应有的作用。四是公务员比较低的服务意识和能力不适应公共服务体系改革的需要。受传统观念的影响，一些公务员的观念中还是重管理轻服务。忽略对公共服务基本理论的学习，缺乏公共服务的基本方法，在工作中缺乏服务意识和开拓精神，官僚主义形式主义严重，严重影响了政府的公信力，大大降低了政府的执行力，对公共服务体系建设起着相当大的负面影响。五是公共服务的监管机制不健全，缺少对公共服务的有效评估机制和问责制度。

第一，明确各级政府的公共服务职责。应以完善的政府公共服务体制机制为基础，加强公共服务部门的改革和建设，转换政府职能，加强政府公共服务的问责和监督。一是明确政府在提供公共服务中的职责权限，强化政府的最终主体责任。二是形成适合公共服务体系建设要求的政府运行机制，确保公共服务健康、持续运行。三是按照公共服务体系改革的要求，把公共服务作为绩效评估和行政问责的主要内容。四是建成由政府主管部门、专门监管机构、大众传媒和社会公众监督相互配合的公共服务监控体系。

第二，加大财政投入为改革提供财力保障。一是使公共服务支出成为财政支出的主体，提高其在财政支出中的所占比重，使新增财政收入主要投入公共服务。严格控制行政经费增长，重点是降低公务经费支出，减少职务消费，把更多的钱用于提供公共服务，形成公共服务支出的稳定增长机制。二是完善财政转移支付制度，推进基本公共服务均等化。政府要加大对公共服务的财政投入，逐步实现基本公共服务均等化，尤其要保证实现对农村、边远落后地区以及困难群体基本公共服务的全覆盖，这应该是我国公共服务体系改革的重要内容。“应完善财政转移支付制度，扩大一般性转移支付规模，切实保证各地方政府尤其是农村及其他边远落后地区政府具有提供基本公共服务的财力。”[4]

第三，创新方式，培育公共服务多元供给主体。搞好事业单位改革，着力培育和发展各种社会组织，使其承担起相应的公共服务职责；引导和鼓励国有和私营企业等参与供给，“发挥政府、市场、社会各自在公共服务供给中的优势，逐步形成政府主导、市场主体和社会组织广泛参与的高效公共服务多元供给体系”[4]。通过公共服务市场化和社会化改革实现公共服务方式的创新，打破政府垄断公共服务的局面，充分利用合同外包、特许经营和公共服务凭单制以及志愿服务等方式，实现多渠道的公共服务供给，提高质量和供给效率。

第四，加强理论研究，提高公务员服务意识。组织专家学者对公共服务体系方面的重大课题进行联合攻关，为我国公共服务体系改革提供理论支持。

英美等发达国家的公共服务体系建设起步较早，在长期的运行中经历了不断的改革，我们应加强对英美公共服务体系的研究，在立足国情的基础上借鉴他们公共服务体系改革和建设的有益经验。各级政府成立公共服务专家咨询组织，为政府搞好公共服务提供咨询意见。加强对公务员公共服务意识、知识和能力的培训，为我国公共服务体系改革提供坚实的人员基础。

第五，加强监管，完善績效评估和问责制度。公共服务领域引入市场机制会带来一定弊端，市场主体为了追求利润最大化会出现损害公众利益的行为，因此要完善公共服务监管制度。建立完善的公共服务监管体系，政府主管部门和第三方专业机构担负起各自的职责，真正起到监管作用，同时发挥行业协会的监管作用，形成良好的行业自律，保护消费者权益，传媒和公众也要起到良好的监督作用。在此基础上完善绩效评估和问责制度，对公共服务进行绩效评估，并就此开展行政问责。健全多重评估方式，包括政府自我评估、相关的专家评估，更重要的是社会公众评估。实现绩效评估与行政问责的有机结合，对公共服务不合格行政领导追究责任，以督促其不断强化服务观念，改进创新服务方式，提高服务质量和水平。

参考文献：

[1]顾丽梅.英、美、新加坡公共服务模式比较研究[J].浙江学刊，2008，（5）.

[2]孙迎春.英国开放公共服务改革及其启示[J].环球视野，2015，（4）.

[3]宋世明.美国政府公共服务市场化的基本经验教训[J].国家行政学院学报，2016，（8）.

[4]姜异康.国外公共服务体系建设与我国建设服务型政府[J].中国行政管理，2011，（2）.

责任编辑：杨 俊