农村土地流转问题与对策研究——以M村为例

焦悦

（上海理工大学马克思主义学院，上海200093）

我国实行土地流转的目的是为了提高农业效益提升农民收入，促进现代化农业的发展并在一定程度上使农民从土地中解放出来。但是在政策的实施过程中，却存在不少问题。本文以M村为例，对土地流转政策实施过程中的问题及原因进行分析并尝试寻求相应的解决措施，以期能够让这一惠农政策得到更好的实施。

一、土地流转简介

2004年，国务院颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》，其中有一条是关于“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”同时，各省市也根据各自的实际情况开始了局部区域的试验。土地流转是指土地使用权流转，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。

我国的土地流转自20世纪80年代初开始出现，并逐步从沿海向内地扩展。随着工业化、城镇化的不断推进，日渐畅通的农村劳动力转移渠道，将使得我国农村土地流转的速度与规模进一步扩大，各地区之间土地流转水平的差距也日趋缩小。但是，我国农村土地流转也存在不少问题，下面以M村为例来实际考察农村土地流转中遇到的问题。

二、土地流转中存在的问题——以M村为例

（一）M村概况

M村地处平原，气候宜人土壤肥沃，河网密布，道路畅通，交通发达。该村人口收入来源主要有三个来源：一是以种植粮食作物（水稻、小麦、玉米）、经济作物以（油菜、芝麻）为生；二是该村有4家工厂，为一部分村民提供了工作；三是大多数村民以外出务工为生。总体来看，M村村民生活较为宽裕，但是在实际生活和生产中仍有不少问题和困难，尤以目前正在实行的土地流转引发的问题最为突出。

（二）M村土地流转中存在的问题

1.利益纠纷。土地出租是M村的土地流转方式之一，而它却是引发村民利益纠纷的关键。土地出租是指：“承包方将部分或全部土地使用权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。”在实际调查中发现，这一利益纠纷主要表现在四个方面：第一，承包方和出租方租金问题。承包方每年需以每亩田900～1 000元的租金支付给出租方，但承包方认为租金过高而出租方认为租金太少，两者难以调和。第二，出租方和村委会。M村村委会作为出租方和承包方的中间人，没有很好地向出租方说明其土地出租之后的租金和租期等相关事宜，导致出租实际与村民期望差距过大产生矛盾。第三，承包方和村委会。M村村委会承诺给承包方技术和资金援助，如果无法继续经营或种植，就可以无条件退出。但是在实际过程中，M村村委会并未认真兑现承诺，而且在承包期未满之前承包方不得无条件退出，否则将要赔偿违约金。第四，M村村委会协调问题。在土地出租后，承包方和出租方之间产生的问题和冲突，M村村委会并不主动出面调节，导致三方相互之间缺乏相应的沟通和协商，矛盾不断激化。

2.土地流转市场机制与当地实际情况的冲突。土地互换是土地流转市场机制与M村实际情况冲突的主要表现形式。土地互换是指：“农村集体经济组织内部的农户，为方便耕种和各自的需要，对各自土地的承包经营权进行的简单交换，是促进农村规模化、产业化、集约化经营的必由之路。”M村由于每户土地所处位置不同其肥瘦不一，为了让土地集中连片便于规模化经营，提高粮食产量增加收入，土地互换这种交易方式在M村普遍存在。也即村民们经过协商之后，相互交换自家农田或收购外出务工村民的农田种植，但这种协商只是基于村民意愿基础之上且操作简单，只需在村委会签字证明即可，并未发生实际的所有权转移。但是，土地流转要求严格按照政策的市场机制进行土地互换，不能私下交换。这就打破了村民之前的互换方式，与该村实际情况产生冲突，也因此很多村民并不乐意接受土地流转的市场机制。

3.土地流转缺乏中介服务机构。中介服务机构是：“为农地流转交易双方搭建交易平台、提供信息、咨询、协调等服务，并对交易进行一定程度的公正、监督和保障的经济体或公益性组织。”但是在通过对M村的调查中发现，该村并没有这样的组织存在。M村的土地流转都是村民口头协商交易或是由村委会出面协商，缺乏法律保护，双方极易违约，责任也很难追究。该村一些养蟹户和大棚种植户是在相应号召之后才开始产生的，但是刚开始时的技术和资金支持村委会做得比较到位，后续却不再有帮助，这就使得一些农户因缺乏中介服务机构的资金和技术经验支持而不得不停产亏损。

4.违背农民意愿强行流转。“土地流转的过程是各项权利的转换、交易过程。”在M村的实际调查中，发现该村土地流转带有强制性，并没有实现地权的平等交易。一些农民的田地因处在规划开发地段而不得不被强行征收，不仅造成了农民的经济损失，而且使得他们对该政策产生强烈的不满和抵触情绪，极大地损害了部分农民的利益及其对国家政策的支持和信任度。

三、土地流转问题的原因分析

下面就结合M村实际情况，对土地流转问题的成因做一个简单的分析。

（一）缺乏规范的流程

M村土地出租之所以会出现利益纠纷，主要是作为土地出租中间人的村委会没有严格按照土地出租的规程出租土地。土地出租规程包括：“第一，租赁双方在平等、自愿的条件下签订租赁合同、合同条款须报土地所拥权主体单位和土地管理部门审查；第二，承包方愿承担的义务和享有的权利不变，租赁双方签订合同，明确各自的权利和义务；第三，租金和租期在双方协定下确定，租金的支付方式由双方协定确定。”根据以上调查来看，因为缺乏相应的流程和制度加以规范，M村并没有进行很好的农地流转管理。

（二）与实际情况相冲突

在M村，一条纵横交错的河道分散了村里农户田地，一定程度上影响了村民的种植效益。因此，M村村民才会自发地进行土地交换。但是，土地流转的市场机制并不支持这样的行为，而且会强行废止该村村民已然订立的约定，这就产生了矛盾冲突。虽然土地流转政策的出发点是便民惠民，但是这也要考虑到各个地区的实际情况。

（三）缺乏中介服务组织

中介组织其实质是：“协调人们在某些领域上知识上的不足、不确定以及信息的不完全，以促使人们更好地选择与判断以减少交易费用与协调成本的组织。”M村的大棚种植户与养蟹户的失败，很大一部分原因是没有一个相关的中介服务机构进行监督、管理以及提供技术支持。

（四）没有充分地尊重百姓的意愿

经过对M村的调查，从收入角度发现了村民不愿意响应土地流转政策的原因（见下表）。

下表是土地流转政策实行之前一年内某农户12.5亩田地的总收入。如果按照现在土地流转的要求，每年支付农户每亩920元的分红则是920×12.5=11 500元。这样，就比之前自己种植就少收入了1万多元。这对于一名农民来说，是一笔很大的收入。虽然这样可以让部分农民从土地里解放出来，但是对那些不愿意离开土地的农户来说就不是那么欢喜了，这也就是为什么很多村民不愿意流转的原因了。

某市M村高某村民种田年收入统计（2017年）（单位：元，亩）

四、土地流转问题的破解之道

下面，从四个方面对土地流转遭遇的现实问题提出相应的破解之道。

（一）集中交易，反租倒包

土地流转利益纠纷问题主要是因为作为M村土地流转中间人M村村委会，没有按照土地出租规程出租土地。所以，应采取集中交易模式、反租倒包两种形式更好地建立相应的规程。

集中交易模式是指：“村集体将分散农户的土地集中，向流转中心传达意愿，流转中心负责联系转入方，组织双方就相关事宜进行协商并签订合约。”这样就能够在很大程度上避免承包双方因缺乏相应约束而产生纠纷。

反租倒包是指：“农村集体经济组织向农户支付一定的租金，返租农户承包地使用权，集体再将其租给承包方。”这样就避免农户与承包方的租赁关系缺乏监管者，而且农村集体经济组织也会通过统筹规划以更好地利用土地。

（二）加强和完善市场机制

使市场机制与实际情况相结合的方法如下：第一，规范国家农地征用行为；第二，加强完善并规范国家的土地宏观管理工作；第三，建立健全土地规划控制体系；第四，在结合当地实际情况这一前提下，制定以保护农民利益为目标的市场机制。这样不仅因地制宜保护农民的利益，而且市场机制也能够顺利实施。

（三）建立与完善中介服务机构

M村需要中介服务机构作为中间方，保护承包双方的利益。中介服务机构应在以下几个方面发挥作用：第一，降低交易成本和签约成本；第二，规范农村与企业双边交易形式下的合约关系；第三，促进农地的规模交易和规模经营；第四，规范和优化履约环境。此外，中介服务机构还需为承包方提供一定的技术支持。

（四）确保农民在土地上的合法权益

土地流转中很多违背农民意愿、强制收田的现象比较常见。需要做到以下四个方面，以更好地保护农民的利益：第一，确保农民有田种的权利；第二，确保农民有公平的土地流转收益；第三，确保农民参与集体土地事务的权利；第四，确保农民特殊群体合法的土地权益。只有当农民的合法权益得到了保障，才能保证土地流转的顺利实施。

M村的问题虽是我国土地流转现实境遇的一个缩影，但M村问题的破解之道对全国土地流转问题也有借鉴意义。希望之后的土地流转能够结合各地实际情况因地制宜地推进，这样才能更好地实现其真正的意义。

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将人才培养目标转向培养知识面宽、能力强、素质高、适应性强的复合型人才，把学生培养成为专业基础扎实、富有创新意识的高素质的人才．

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