佛山农村集体经济现代化道路的探索、成效和经验

李强

（佛山科学技术学院经济管理与法学院，广东佛山528000）

一、传统农村集体经济的弊端

（一）产权不清晰

农村集体经济组织的资产“缺乏人格化的产权主体，集体与其成员权属关系较为模糊，作为集体资产天然所有者的集体成员，往往不清楚自身所占份额”[1]。集体资产在一定程度上表现为“人人拥有，人人没有”的状态。同时，市场经济条件下，人力资源频繁流动，使得农村社区的村民、社员、农民身份变动模糊。随着城乡一体化发展，大量外来人口涌入城郊区域及沿海发达地区的农村社区（尤其是在村民数量远远多于农村集体经济组织成员数量的社区），集体资产产权不清晰导致的利益分配矛盾越来越多。

（二）政经混同

村委会具备准行政属性，农村集体经济组织是具有经济属性的组织。我国《村民委员会组织》（2010年修订）第8条第三款规定：“村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权。”却又在该条第二款规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。”这导致农村集体经济组织与村委会各自的职责与权限不清和交叉。现实中，以村委会或村党组织代替村集体经济组织行使权力的现象比较普遍，社会管理与经济管理行为容易发生混同，形成农村基层组织政经混同的状态，不仅影响农村集体经济组织经济功能的发挥，也影响农村行政组织建设，不利于农村社会管理和公共服务的提供；另一方面，由于政经混同，农村集体经济组织往往沦为村委会的附属物，丧失经营管理自主权和决策权，造成集体经济管理不善，容易滋生腐败[2]。

（三）运行机制和经营模式落后

农村集体经济是以村（社区）为单位形成的一个封闭的系统，作为集体经济组织内部成员，其资格是以村（居）民身份来界定的，其权益是固化的，使得生产要素的流动严重受阻。在佛山一些经济发达地区的农村，不实行农户土地承包制，而推行了以土地为基本资产的股份合作社制，其主要表现为合作股股权的封闭性和股权分配上的平均化，以“生不增、死不减”的分配方式为主，带有浓厚的福利性质，激发不起股东的风险意识和责任意识。另一方面，股权的流转的封闭性限制了社会资本的进入，导致产业布局的分散和资本规模的狭小[3]，无法取得规模经济效益。此外，由于缺乏资本、人才、技术和管理经验，农村集体经济组织普遍不搞自主研发，不敢兴办自营实业，土地对外发包、物业租金是其主要收入来源，容易受到经济环境和物业供给等外在因素影响。

二、佛山农村集体经济现代化道路的探索

鉴于农村集体经济的种种弊端，佛山各区纷纷尝试对农村集体经济从政经分离、组织形态创新、股权固化、集体资产交易支撑平台的构建等领域进行现代化改革和创新，并取得了明显成效和宝贵经验。

（一）政经分离

传统农村治理模式最大的特点是党的领导、村民自治与社会管理、集体经济管理“三位一体”的“政”“经”混同管理模式（见图1），村（居）党组织书记一般兼任村委会主任和经联社长，既经营集体经济，又提供公共服务和公共事务和公益事业，同时兼顾党建。党组织、自治组织和经济组织相互纠缠，村的党支书、村委会主任与经联社社长，统由一人兼任。村委会主任几乎全面把控村中事务（有些村村委会主任即使未兼任村支书，但也掌控村集体经济），这种治理模式，容易滋生腐败，导致农村干群关系紧张，甚至引发矛盾冲突[4]。此外，依《村民委员会组织法》（2010年修订）第13条规定，户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民，可列入参加选举的村民名单。如果依然采取政经混同的治理模式，非户籍人口（外来人口），通过参选进入村（居）委会，与户籍人口（原来农民）争享村集体经济所得收益，难免导致农村权力冲突和基层自治失序。

图1 “三位一体”的政经混同治理模式

政经分离，就是让村（社区）自治组织从集体资产管理和经济运营中退出，不再直接参与集体经济组织的经营活动，而是主要负责社会事务管理，使集体经济组织实行独立运营的市场经济实体[5]，从而将不同的社会关系作有效区隔，改善农村干群关系，平衡社区各个人群的利益分配，化解民间纠纷。

2011年1月，佛山市南海区出台《关于深化农村体制综合改革的若干意见》，探索推进自治组织与经济组织职能的分离，“政经分离”之后，农村的党组织、自治组织和集体经济组织，职能各归其位：党组织党组织负责总揽全局、协调各方、发展党员，管方向性、政策性、全局性大事；自治组织负责强化社区公共服务、社会管理、协助行政、村民自治，管事务性、具体性、监管性事情；集体经济组织则负责集体经济的经营管理，同时建立两个平台——农村资产交易平台和财务监管平台，以保证集体经济组织的透明、规范运作（见下页图2）。

（二）组织形态创新

在农村集体经济组织形态创新上，佛山各区先后开展了经济合作社（包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社）、股份经济合作社、公司化转型等三种形态的改革和创新。

1.经济合作社。经济合作社（包括脱胎于生产队、生产大队以及人民公社，改制而成的农村经济合作社以及由经济合作社联合组成经济联合总社、经济联合社）以合作制为基础，以土地为纽带，采取资金、劳动力、技术、生产资料等要素相结合，改变了过去在计划经济时代，以行政手段强制性安排农业集体活动的做法。1986年10月，佛山市委批转市委农村部《关于完善和发展地区性合作经济组织的意见》，全面开展了设置和完善地区性合作经济组织的工作，在镇（乡）、村委会（行政村）、自然村三级，相应地设置镇（乡）经济发展联合总社、经联社和经济社等三级社区合作经济组织；1990年，批转市委农村部、市农委《关于贯彻＜广东省农村社区合作经济组织暂行规定＞的意见》，在清产核资、健全机构、完善制度的基础上，对社区合作经济组织进行了组织登记。据统计，1992年，全市经联社、经济社两级集体经济总收入114.03亿元，比1983年翻了四番，年递增率达37.3%[6]。

图2 “政经分离”改革示意图

2.股份经济合作社。股份经济合作改革实质是在原有的合作经济中引入股份制的管理和分配方式，具体可分为两个层次：一是一般集体资产的股份化，二是集体土地的股份化。其主旨在于将土地以及其他村集体财产作价出资入股，由行政村或者村民小组将土地土地以及其他村集体财产统一规划后进行管理和经营，村民凭借作价后的股权分享集体资产增值收益。1993年下半年，佛山市委、市政府发出了《关于推行农村股份合作制的意见》，在坚持家庭联产承包责任制和南海区试点的基础上推行农村股份合作制，将农村土地承包经营权转换成了股权，实行“土地入股，资产量化，合股经营，按股分红”，开始了以土地为中心的农村股份合作制改革[7]。佛山市南海区桂城街道夏北村委会下属的洲表村，是当时第一个“吃螃蟹”的村。1993年7月16日，洲表股份经济合作社正式成立。与一家一户谈判出租土地的烦琐相比，实行了股份合作制的洲表村可以向投资者提供所需的成片土地，于是大批外来资金进入洲表村，机械厂、鞋厂、精织厂如雨后春笋般涌现。到1998年，洲表经济社总收入已从1994年160多万元增长到411.2万元，人均分红1 243.31元。而且在经济社承包收入当中，工业收入占90%，农业收入只占10%，短期内迅速实现了工业化[8]。随后，顺德、禅城、三水高明等地也都陆续推行组建股份合作社工作，从而推动了农村集体经济组织发展，加快了当地工业化、城市化的步伐。

3.公司化转型探索。1993年，南海区大沥河东村实行了以土地经营权为中心的股份合作制，成立两级集体经济组织，一为村级经联社，二为村小组级经济社。经联社的资产主要来自村集体资产，而经济社则以土地为主要经营资产，当时的河东村集体土地主要集中于数量众多的经济社一级土地较为零散，难以在招商中招到大额项目。为了跨组（村小组）开发、集约经营，河东社区采取由各经济社依据各社土地占比入股的方式，组建新的公司，并由经联社牵头组建董事会运作，对全公司的开发进行运营管理，共担风险、共负盈亏，其分成比例则为村（居）40%，村小组10%，生产队50%。公司办理了工商注册登记手册，依法纳税。新组建的公司一方面解决了河东19个经济社各自为政，招商引资饥不择食，低价竞争，各社之间因土地而招不到大项目等问题；另一方面也解决了今后环境建设、文明建设、基础设施建设等的资金来源[9]。

为了更好地促进集体经济组织转型改制的工作，佛山市南海区出台《关于推进全区集体经济组织转型改制的工作意见》（南发[2013]2号），决定自2013年起，对南海区村居的经联社启动公司化或公益化转型，使其逐步走向市场化、规范化。继南海区农村经济组织公司化转型改革之后，佛山市禅城区亦在探索引导农村股权由传统的“福利性”向现代的“资本型”转变，尝试选择条件成熟的村，根据村民的意愿，引导农村集体组织往市场化、公司化方向发展，从而积极化解因股权纠纷引发的农村矛盾，从根本上解决影响农村稳定的主要矛盾[10]。

（三）股权固化

股权固化是指以公平合理为原则，在清产核资的基础上，将集体资产量化为一定量的股份，然后根据户籍、年龄、土地承包、劳动义务投入等条件以股权固化时间点作为时间节点，以股权固化的人口作为确权对象，将股权一次性配置给股东后，以“生不增、死不减”的方式长期固定股权，不因生产、生活的变化而变化，从而解决因产权主体不明确，产权关系不明晰导致的股权争议纠纷问题。

股权固化的思路，获得佛山市顺德、南海等地的赞同并先后出台相关地方性政策，推进该项工作。2001年7月，顺德区委、区政府做出了《关于进一步深化农村体制改革的决定》（顺府[2001]13号），其改革的核心之一就是固化农村股份合作社股权，量化股份合作社资产。股权固化后，股东的股份不再随年龄的增长而变化，新生婴儿和迁入的农业人口不再配置股份；今后如要扩股的，须按市场行为用现金购买，并经股东代表大会讨论决定。股东迁出或死亡后，其股份可以转让、继承和赠与。2011年年初，南海出台《关于深化农村体制综合改革的若干意见》，进一步规范农村股权流转，明确“固化到户”的股权实行永久不变，股权允许继承、赠与，不能转让、抵押、抽资退股。截至2015年6月，桂城平南、平东、夏北，狮山五星、里水沙涌等30村（居）已完成股权确权工作[11]。

（四）农村集体资产交易平台的构建

在农村集体经济发展过程中，土地征用补偿、土地发包、租赁、转让、股权分红等直接关系到农民群众的利益，容易引起干群矛盾和纷争。为解决这一问题，2012年，佛山市顺德区开始探索在乡镇一级设立农村集体资产交易管理所，正式出台《顺德区农村集体资产公开交易试点管理办法》，将以往由村里自行处理的集体资产纳入农村集体资产交易管理所。2014年1月，南海区集体土地交易中心、集体产权交易中心和集体经济股权管理交易中心揭牌，为加快探索集体建设用地和股权（股份）等集体经济要素流转，搭好支撑平台，也为今后农村集体经济组织实现公司化转型和股权市场化流通打下重要基础。

三、佛山市农村集体经济现代化发展成效及经验

（一）主要成效

从具体的发展成效上看，主要有以下几点：

1.壮大了农村集体经济，增加了农民财产性收入。近几年，佛山农村集体经济总收入实现逐年稳定增长（见图3），据2015年佛山市农业农村工作会议透露，至2014年，佛山全市农村集体经济总收入已达146.7亿元，农村集体人均股份分红达3 235元。

图3 2010—2014年佛山农村集体经济总收入增长情况一览（单位：亿元）

改革后，佛山各区农村集体经济成员通过分红增加了财产性收入，一般人均股份分红可达2 000～3 000元，高的可达7 000～8 000元，三水、高明的集体资产整体规模小，分布零散，并且未实现集约化利用，农民人均分红则较低（见下表，未收录高明区数据）。

2.对产权制度和运行保障机制进行了创新，维护了农村基层的和谐稳定。近年来，佛山各区通过对农村集体经济产权制度的改革创新以及农村集体资产交易平台、财务监管平台的建立，完善议事、决策、分配、监督等制度，农民得以公开透明、公平合理地享有集体资产的股权和集体经济的管理权、收益权、知情权、监督权，党群矛盾、干群矛盾得到有效纾解。

2014年佛山各区农村集体经济收入与分红情况表（单位：元）

3.加快了城乡一体化进程，促进了佛山工业化、城市化发展。作为农村经济体制的核心组成部分，农村集体经济组织的改革发展与佛山城市化、工业化互利互促：城市化、工业化为农村集体经济组织的改革发展提供了外在的驱动力，而农村集体经济组织的改革和发展反过来也进一步推动了佛山城市化、工业化进程。通过农村集体经济股份合作制改革，将集体存量资产折股量化配置到人，并建立股权流转机制，为城乡之间资本、人力要素的流动和经济的融合奠定基础，加快了城乡一体化进程，促进了佛山工业化、城市化发展。

（二）基本经验

总结佛山农村集体经济组织改革的经验，可以概括为以下三点：

1.贯彻权责对等原则。市场经济本质是契约（合同）经济，契约最基本的要求是权责对等原则，每方当事人享受权利的前提就是履行义务。以往农村集体经济收益分配过程中，大多数农民无须付出即可享有集体收益分配[12]。佛山农村集体经济股份（股权）化以合作制为基础，以该区域农村户籍的农民为对象，以其手中的土地使用权为对价作为股份投资入股，并按股权比例进行分红[13]，使之“有代价”地获得相应的收益，是对权责对等原则的贯彻。

2.确立风险分担法则。市场经济的普适法则是收益与风险并存，收益越高，风险越大。农民多为风险规避者，过去在对集体经济经营享盈不负亏的“零风险”心理下，过分追求集体收入刚性增长，不利于形成集体积累，削弱了发展后劲，同时也软化了对农村集体经济发展的监督权[12]。佛山通过农村集体经济股份（股权）化，逐渐建立受益和风险对等的机制，让村民既享受收益，也分担风险，在一定程度上缓解了农户们对农村集体经济分红刚性诉求的压力。

3.遵循农民财产权利的运行规律。佛山各区渐进地、承前启后、分步骤地配套开展以下农村集体资产确权工作：农村集体经济组织成员确认—股份固化—交易平台构建—农村集体经济组织政经分离改革，这遵循了以下农民财产权利的运行规律：财产确权—财产归属（股份/股权固化）—财产交易平台构建—财产权利私权属性的确立（集体经济组织“政”“经”分离），为佛山未来农村集体经济市场化、公司化运作奠定了基础性条件。

参考文献：

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[10] 曾雪莹.引导农村股权由“福利型”转向“资本型”[N].珠江时报，2014-04-08.

[11] 郑诚.佛山南海村居股份分红将由按人改为按户[EB/OL].佛山市农业信息网—政务频道，2015-06-28.

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