河南省“空心村”社会治理问题及实现路径研究

高鹏 冯秋季

农村劳动力转移对分流农村人口、加速城镇化建设、促进城乡一体化进程有着积极的推动作用。但农村劳动力转移的速度和规模要适度，转移超出或不足，都会对农业生产和农村社会生活造成消极影响。改革开放后，空心化问题已经从对村落空间的影响，逐步扩展到对农村人口结构、经济发展、社会治理等诸多方面的影响。河南省作为农业大省和人口转移大省，农村“空心化”现象比较突出，选取河南省作为样本研究“空心村”社会治理问题具有典型意义。

一、河南省农村劳动力转移和农村“空心化”情况

河南省是人口大省，劳动力资源丰富。截至2016年年末，全省总人口10788.14万人，其中常住人口达到9532.42万人。这为河南带来一些“包袱”。一是农村人口比重仍然较大，城市反哺农村的任务较重。截至2016年年末，全省农村人口4909.20万人，占常住人口的51.5%，总量居全国第一位。二是城镇化水平低，48.5%的城镇化率远低于全国57.35%的平均水平，仅高于云南、甘肃、贵州、西藏4省区。三是农村劳动力转移的数量大，农村“空心化”程度高。2016年年末，全省农村劳动力转移就业2876万人，占全省农村常住人口的58.6%，其中向省外输出劳动力近1200万人。

人口的流出对传统家庭和社会结构的稳定性造成冲击。调查显示，在外出务工的农民工群体中，有超过3/4的人只能半年或一年回家一次，影响外出务工人员回家探望的主要因素为“怕耽误工作、影响收入”和“路程较远、路费太贵”。75%的被访者表示只能让留守儿童吃饱穿暖，在教育、沟通、引导和保障安全等方面“心有余而力不足”。55.4%的被访者认为外出务工是导致农村离婚率上升的主要原因。将近一半的人认为，青年人外出务工导致老人过度劳累，无法安度晚年。传统乡村社会中邻里互助关系也在逐渐被瓦解，社会日趋个体化；亲戚之间的社会互动频率降低，亲属关系逐渐疏离。

二、河南省“空心村”社会治理存在的主要问题及其成因

（一）“空心村”社会治理主体与治理对象同时缺位

青壮年是农村经济社会各项建设的主力军和农村基层政治建设的合适人选，但研究表明，近年来这些人群流出的速度在不断增加。基于对包括收入差距在内的种种城乡差距的现实考虑，青壮年大多选择离开农村去城市发展，造成农村精英阶层断代的局面。留守群体由于受年龄、知识、体力、精力等种种限制，缺少参与乡村经济社会建设和社会治理的能力和精力，使得一些乡村公共事务出现无人问津的情况，有的乡村已无法组织起正常的公共生活，进一步降低了商业服务投向农村的规模效益和愿望。

（二）基层党建和民主政治建设工作出现“空心化”

常年在外的农民工与农村的利益关联不断弱化，虽然他们不愿意放弃农村户口和土地，但一般不愿意自付成本回乡参加“选举”。由于村“两委”选举时间跨度较长，离家较远的农民工回乡参选的意愿非常低，58.1%的受访者表示不会因选举而中止打工、经商。留守群体成为参与“空心村”基层党建和民主政治建设的真实主体。村“两委”换届面临着“谁选举”和“选举谁”双重主体缺失的尴尬境地。有些村的村干部换届甚至无人竞争，不得不由年龄较大、无力外出打工的人担任。

（三）“一元化”乡村组织治理能力不足

改革开放后，“乡政”不断萎缩，部分农村地区出现了“权威真空”。薄弱的经济基础和落后的管理模式难以支撑“空心村”治理结构由管理型向服务型转变。一些村基础公共设施损坏后无力维修，公共服务供需矛盾突出。在资源整合、发展经济、提供公共服务等方面能力不足。村党支部和村委会缺乏自主意识和自主能力，“等”和“靠”的思想较为浓重。绝大多数“空心村”的“两委”既抓党建、政务，又经营集体经济，同时还负责提供公共服务，因角色和利益冲突难以形成工作合力，并不时造成掣肘。农村新型股份合作经济形态发展滞后、数量少，其他社会组织发育更加缓慢，力量弱小，难以有效承接政府职能转移。村“两委”权力比较集中，容易导致村官腐败现象的出现，以及引发干群冲突、引发上访告状等群体性事件。

（四）农民的家庭保障能力较低，社会保障水平不高

在“空心村”中，老年人参加农业劳动的现象十分普遍，60岁至70岁的老人仍有78%参加农业劳动，70岁以上的老人也有41%以上参加农业劳动。大量青壮年劳动力纷纷外出，留下了大量的空巢老人，传统家庭原来能提供给他们的家庭保障和精神慰藉越来越少。目前，农村社会保障主要由新型农村养老保险制度、农村最低生活保障制度、农村合作医疗制度及农村五保制度等构成。由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏信心，大多数地区农民投保时都选择了最低的档次（2元）。经专家测算发现，按照这一标准，农民60岁后每月最低只能领取73元养老金，即便按照最高标准缴费，最多也只能获得每月129元的养老金，显然无法满足老年人基本的生活需要。

（五）治安状况恶化，影响社会稳定，加剧农村人口流出

治安状况恶化是农村“空心化”的“副产品”。由于留守群体受年龄和身体状况的局限，法律意识、防范意识较薄弱，防范能力不足，犯罪分子在“空心村”的违法犯罪活动更加“肆无忌惮”。“空心村”留守群体的生命安全得不到较好的保障。另外，由于部分“空心村”村委对违法人员不敢管，怕得罪人，对村民的生产、纠纷和文化生活不想管，放任自流，村民参与赌博、封建迷信活动、治安刑事案件和群体性事件均时有发生。

三、河南省“空心村”社会治理的实现路径

（一）构建多元化治理体系，解决乡村社会多元化利益需求

首先，要合理划分村“两委”的权限和职责，在乡村推动“政、经和服务分离”改革，恢复其自治组织的本来面目。村党支部主抓基层党建工作，村民委员会承担乡村社会治理和服务职能，集体经济组织负责管理集体资产，其他社会组织协助村“两委”开展各项社会活动。其次，要依靠行政力量和政策扶持给“空心村”一个“原动力”，使各种经济组织和社会组织快速壮大起来。培育龙头企业、专业合作社、行业协会等多元主体，拓展服务范围，重点加强農产品加工、销售、储藏、包装等服务。最后，运用资金扶持政策，引导社会力量参与农村社区建设，在农村公益、文化活动、科技服务等领域推行政府购买服务制度，拓宽农村社会组织发展空间。鼓励建立村民理事会等民间社会组织，协同参与农村社会建设和社会治理工作。

（二）加大城市反哺农村、财政转移支付力度，提高村干部待遇，强化“空心村”经济发展“内核”

“空心村”集体经济薄弱，相当一部分村子只有负债，没有集体收入。所以，要突出“城市反哺农村、财政为群众服务”的理念，构建财权与事权相匹配的社会事务公共资源配置机制，由省、市两级建立利益协调和补偿机制，对“空心村”加大财政转移支付力度，尤其是统一规划、统一标准，推动城乡基本公共服务均等化建设，加大交通等基础设施建设力度，提升“空心村”公共服务能力。

由于人口流失严重，精心准备的好政策、好点子和技术培训班少有人问津，难以发挥作用。调查显示，如果回乡就业家庭经营性年收入能达到3万元上下，有相当一部分50岁以上的农民工会返回乡村。如果能在农业规模经营、民宿经济或旅游服务业等方面提供更多创业空间，那么40岁以下的中青年农民工也会乐意回乡创业。“火车跑的快，全靠车头带”，发展农村经济，就要发挥好“带头人”的作用，一要做好在外人员情况调查和资产情况摸排，选出一批有资金实力的“帶头人”。二要做好本村经济资源、文化资源、历史资源、旅游资源的排查和挖掘工作，与“带头人”实现项目对接，运用政策杠杆、财政杠杆、金融杠杆吸引“能人”回乡创业，带动外出务工群体回乡就业。

在许多“空心村”中，村干部领着最基本的补贴，做着最低限度的管理工作，甚至要靠兼职补贴家用，这显然无法对青壮年人形成吸引力。为解决这一问题，建议创新村干管理和保障机制，把村级工资、经费纳入县级年度财政预算，把村干部纳入事业人员队伍管理，提高村干部的待遇，建立工资正常增长机制，实行基本养老保险，统筹安排好农村基层干部生活保障、发展空间和退休保障。例如广东省翁源县每年为每个村从县财政划拨工作经费，村“两委”干部月平均工资达2000余元，有效提升了村“两委”班子的战斗力和凝聚力。在解决村干待遇的基础上，严格推行考核制度，对年龄大、身体差、违规违纪、考核末位的村干部问责淘汰。

（三）强化源头治理、动态管理，扭转“空心村”治安颓势

要解决“空心村”分散冷清、缺乏视频监控、缺少治安巡逻力量、留守人员自我保护意识不强、抵抗能力弱的现实情况，就要在“空心村”中坚持人防、物防、技防相结合，推进网格化服务管理，推动“天网工程”向农村地区的覆盖，在“空心村”重要出入地段安装监控探头。对于“空心村”地区的群众，要加大治安防范宣传力度，增强村民维护自身安全的意识，将“空心村”地区村民自我防范能力和意识提高到一个新水平。抓好村民群防群治，重点照顾“空心村”地区。充分整合各种社会资源，将防范巡逻、矛盾调解、帮扶工作等各种群防群治力量结合起来，对“空心村”及其周边地区加大治安防范力度，尽力提高群众的环境安全感。实践证明，但凡防范巡逻工作能正常坚持的村落，各类可防性案件的发生率都会显著下降。深化驻村警务工作，对“空心村”要定期和不定期进行治安巡查、暗访和走访，多关心孤寡老人，多关心留守人员，不给心怀叵测的人造成有机可乘的侥幸心理。驻村民警要有意识地增加对“空心村”地区治安的关注度，关心群众的生产生活安全，及时检查各类治安隐患，想方设法堵塞各种治安漏洞。

【本文系2016年度河南省政府决策研究招标课题“空心化趋势下农村社会治理问题研究”（2016B296）的阶段性成果】

（作者单位：新乡医学院）