行政公益诉讼实证研究

张啸远

摘 要：《民事诉讼法》《行政诉讼法》的修改，公益诉讼成为法律制度正式施行。本文以试点地区之一安徽省检察机关在2017年办理的全部公益诉讼案件为样本集，重点对其中的行政公益诉讼案件进行实证分析，以制度设计、法律条文以及实践中遇到的很多具体问题为切入点，探索行政公益诉讼制度完善的方向和途径。

关键词：检察机关 行政公益诉讼 实证分析

一、公益诉讼相关数据及其分析

（一）公益诉讼相关数据

2017年安徽省检察机关共办理公益诉讼案件374件，其中诉前程序343件，向法院提起公益诉讼31件。在343件诉前程序案件中，行政公益诉讼333件，民事公益诉讼8件，还有2件行政附带民事公益诉讼案件，统计时1件计入行政案件，1件计入民事案件。334件行政公益诉讼诉前程序案件中除未到一个月回复期的37件外，仅有5件未回复。在已回复的292件案件中有8件没有整改。行政机关按照检察建议履行职责或纠正违法284件，占297件应回复案件的98.95%。

在31起提起公益诉讼案件中，行政公益诉讼案件18件，民事公益诉讼13件，其中刑事附带民事公益诉讼案件4件。已经结案的11起行政公益诉讼案件和1起刑事附带民事公益诉讼案件，检察机关全部胜诉。

（二）公益诉讼相关数据分析

1.主要案件类型为行政公益诉讼案件。安徽省检察机关办理的公益诉讼案件中行政公益诉讼案件占据绝大部分，18件提起行政公益诉讼案件占提起公益诉讼案件总数的58.1%。行政公益诉讼为主的工作格局与高检院在推进公益诉讼试点时将其列为重点工作有直接关系。

诉前程序案件中民事公益诉讼占比2.6%，与行政公益诉讼相比差距太大，数量如此悬殊除高检院部署工作重点的原因外，还与二者诉前程序督促的对象不同有关。行政公益诉讼诉前程序基本都能找到特定的行政机关，而根据相关法律法规，符合民事公益诉讼的诉讼主体非常有限，直接导致诉前程序数量的稀少。

2.行政公益诉讼诉前程序的重要作用。提起行政公益诉讼案件的数量连行政公益诉讼诉前程序案件数量的十分之一都不到，这表明在行政公益诉讼案件中，诉前程序才是结案的主要方式。而行政机关在收到检察建议书后高达98.95%的整改率，也说明针对行政机关这一特殊主体，诉前程序的监督作用充分达到了预期效果。

3.提起民事公益诉讼的成案率较高。民事公益诉讼在诉前程序案件总数中占比不到3%，但在提起公益诉讼案件总数中占比却接近42%，这说明提起民事公益诉讼的成案率要高于提起行政公益诉讼。其中的原因，除了分析第一条中已经提到的两点以外，另一个主要原因在于民事公益诉讼的被告不同于行政公益诉讼的被告，相比行政机关整改的成本，民事公益诉讼的被告按照要求整改可能需要花费大量的资金，故往往缺少主动履行的积极性，最终走到诉讼这一环节。

二、对提起行政公益诉讼案件的分析

结合相关案例，特别是18起提起行政公益诉讼的案件，可以发现检察机关提起行政公益诉讼具有以下几个特点。

（一）案件的来源基本都是在履行监督职责中发现

从案件来源看，18件行政公益诉讼案件中有9起案件只是在起诉书中简单表述为“在履行职责中发现”。另外9起案件在起诉书中未写明如何发现线索，但从其中6起案件的起诉书中可以推断出检察机关是在履行审查起诉职务犯罪时发现案件线索。在检察机关提起的刑事公诉案件中，案件的发破案经过是起诉书及证据中不可或缺的一部分。案件的来源不仅是案件事实的一部分，而且也证明了检察机关提起诉讼的合法性，因此，在行政公益诉讼起诉书中也应当详细说明案件的线索来源。

（二）案件的类型集中于生态环境和资源保护领域

在检察机关提起的18起行政公益诉讼案件中，生态环境与资源保护领域12起，国有土地使用权出让领域3起，国有资产保护领域案件3起，环境资源领域的案件数量最多。在诉前程序案件中同样如此，177件生态环境和资源保护领域的案件占诉前程序案件总数的53%，也超过半数。因此就案件所保护的公益领域看，主要集中在生态环境与资源保护领域。环保领域案件占优势的重要原因是高检院在《检察机关提起公益诉讼试点方案》中明确部署：“重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。”

（三）案件的监督对象主要是基层行政机关

从被诉行政机关的层级来看，主要是县区人民政府的工作部门。从提起行政公益诉讼的主体来看，基本是基层人民检察院。例如，提起行政公益诉讼的18起案件中，15起是基层检察院对县区级行政机关提起诉讼，另外3起则是基层检察院对地市级行政机关提起诉讼。管辖法院都是被诉行政机关所在地的基层人民法院。安徽省这方面的司法实践与两高《司法解释》第5条的规定是一致的。

（四）行政机关的违法类型大部分属行政不作为

行政公益诉讼监督的行政机关违法行为类型，主要是行政不作为，尤其是提起行政公益诉讼的案件，绝大部分针对的都是行政机关不作为。在18件提起行政公益诉讼的案件中，15件是监督行政机关的行政不作为，3件是监督行政机关违法行使职权。15件行政机关不作为的案件中，有10件是行政机关未发现或者未处理的案件，另外5件行政机关在收到检察建议之前曾经作出行政处理决定，但没有监督落实。由此可见，行政公益诉讼的必要性，对解决怠政懒政的问题、提升行政机关工作的主动性提供了一条新的有力途径。

三、对行政公益诉讼的一些思考

（一）如何把握提起行政公益诉讼的尺度

虽然《行政诉讼法》已经赋予检察机关行政公益诉讼权，但检察机关追求的应该是通过诉讼实现政治效果、法律效果和社会效果的最大化。从两年多的实践经验来看，对于诉讼权，检察机关要在“慎用”与“善用”之间走出一条平衡之道。所谓“慎用”，指的是尽可能依靠诉前程序解决问题，行政公益诉讼被告与民事公益诉讼的被告不同，行政机关具备一般民事主體不具有的公信力与权威性，一旦成为公益诉讼的被告必然会对其造成不利影响。而且设置诉前程序的目的，就是为了实现公益诉讼的纠错功能，提起诉讼是为了实现纠错功能而设置的最后手段。所谓“善用”，是指对于社会影响较大的行政机关不作为或者乱作为，要果断提起诉讼。尤其是抽象行政行为，因其针对不特定管理对象实施，涉及群体、范围、利益较广，发现此类案件线索要及时处理。

（二）如何破解案件线索较少的难题

高检院之所以将案件线索来源限定在“履行职责中”，可能是担心部分追求考核成绩的检察机关主动介入寻找案件线索，影响到行政机关的正常执法活动[1]。但是，现在行政公益诉讼面临的主要问题并非检察机关过于积极主动，相反很多检察机关或不想影响与政府部门之间的关系，或囿于自身资源有限难以发现线索，对开展行政公益诉讼工作一直存在畏难情绪。以一个重要的线索来源“两法衔接平台”来说，理论上应是案件线索的集中地，但实践中检察机关对该平台的利用效果完全取决于行政机关录入案件的主动性。而行政处罚案件的录入量和实际处罚量差距较大、录入信息不全、录入时间延迟等问题的长期存在[2]，造成实践中极少有检察机关在该平台上发现案件线索。因此，现阶段对公益诉讼工作还是应以鼓励为主，建议未来可以对“履行职责中”作较为宽泛的界定，将人大、政协、党委、政府等机关移送的案件线索以及在公民、法人、其他组织控告申诉中发现的线索等包括在内。

（三）检察机关在行政公益诉讼中的举证责任

《行政诉讼法》第34条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任”，一些学者认为检察机关与行政机关同为强势部门，在举证能力上并不弱于行政机关，因此“举证责任倒置”在行政公益诉讼的案件中就失去了存在的合理性。[3]这种观点混淆了能力与义务的界限，举证能力的提高并不意味著举证责任的加重。行政公益诉讼本质上仍属于行政诉讼，不应强行突破行政诉讼举证责任分配的基本原则，仅仅要求在公益领域实行“谁主张谁举证”。虽然行政公益诉讼应当遵循“举证责任倒置”原则，但毕竟是一种新型行政诉讼模式，在起诉条件方面，公益诉讼起诉人的举证责任要超过传统行政诉讼的起诉人。根据两高《司法解释》第22条的规定，检察机关在一般起诉条件以外，还要提供两类证据：一是行政机关使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料；二是检察机关已经履行诉前程序，行政机关仍不整改的证明材料。

（四）行政公益诉讼是否应该禁止调解

1989年的《行政诉讼法》曾规定行政诉讼不得调解，但该规定没有得到很好的执行，大批行政案件以名为协调实为调解的方式结案。顺应实践需要，2014年修改《行政诉讼法》时，增加了例外条款“行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解”。但在行政公益诉讼领域，《高检院实施办法》规定行政公益诉讼案件不适用调解，虽然出发点可能是希望最大化的保护公共利益，担心因调解导致检察机关在保护公共利益上作出部分让步。[4]但实践中对于公共利益的定义，以及行政机关对公共利益受到侵害是否有责的认定，往往存在激烈的争论，尤其在刑事行政交叉领域。行政机关发现刑事犯罪线索并移送后，是否仍要对犯罪嫌疑人采取行政处罚措施，在理论界和实践界都是一个暂时没有定论的问题。如果检察机关直接以行政机关不作为提起行政公益诉讼，存在一定的风险。在这种情况下，调解就显现出其存在的价值。之后两高发布的《司法解释》中也没有禁止调解的规定，因此，对于检察机关提起的行政公益诉讼，无需为其特意设立一个禁止规则。

（五）行政公益诉讼中鉴定意见的取证难题

鉴定意见可以说是行政公益诉讼中的最重要的客观证据之一，但案件涉及的鉴定意见，尤其是比例最高的生态环境与资源保护领域案件，鉴定费用非常昂贵，动辄几十万起步，上百万也不罕见，已经远远超出正常的办案经费数额，影响到案件的办理（民事公益诉讼也面临同样的问题）。造成鉴定费用高的重要原因是环境污染损害评估的司法鉴定资质非常难以取得，各省取得资质的鉴定机构几乎都为个位数，在安徽省司法厅网站甚至没有查询到一家具有资质的鉴定机构。如何解决这一难题，可以借鉴《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第23条的规定，生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，人民法院可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定。根据该条文，安徽省检察机关灵活地采取了两种方式，一种是主动征求主管部门的意见，另一种是加强与省内高校和科研机构合作，委托高校建立专家鉴定组。

注释：

[1]参见李洪雷：《检察机关提起行政公益诉讼的法治化路径》，载《行政法学研究》2017年第5期。

[2]参见王强、陈鸽君：《法制监督视角下行政执法与刑事司法衔接问题研究——以合肥市两法衔接工作情况为分析样本》，载《政府法制建设》2016年第12期。

[3]参见孙娜：《论我国检察机关参与行政公益诉讼制度构建》，安徽大学2013年硕士论文，第25页。

[4]参见肖波、肖之云：《论检察机关提起行政公益诉讼中的调解制度》，载《法制与社会》2016年第30期。