环保税：破解环境与经济失衡之痛

李志青

为了应对生态环境领域的挑战，更好地推进社会主义生态文明建设，我国近年来着力构建系统的生态环境经济制度体系，以“基于市场”而不是“基于计划”的方式来解决生态环境问题。作为一项重要的环境经济政策工具，环境保护税于2018年1月1日正式生效。

环境保护税的基本特征

用税收的方式来减少污染物排放，体现中央用严格的法律制度保护生态环境的创新。

首先，环境保护税的基本特征就是还原污染排放的成本，也就是说，生产单位必须支付与其污染所造成的社会成本同等的税负。外部成本一旦内部化后，生产就可以实现社会意义上的优化，同时也就会推动生产者更加注重对环境保护设施设备的投入，促使其开展绿色的技术创新。比如环境保护税中规定各地可以对每当量的大气污染物征收1.2-12元不等的税额，这个税额也就是污染排放后对环境造成的损害成本。

其次，税额的差别性。由于污染对环境的不同影响及产生的不同成本，单个企业所应承担的税负水平也应该有所差异，这意味着有必要对不同地区制定不同的环境保护税额（税率）。以北京为例，大气和水污染物分别为12元与14元，均为法定幅度的上限，这种政策安排与首都功能定位和发展需要相符。

再次，环境保护税总额体现出先增后减性。受经济发展本身和环境保护税等制度的影响，环境保护税的规模在初期可能会比较大，但随着经济结构的改变、生产和消费方式的变化，污染排放的规模达到顶峰后会呈现下降趋势，这个规律也得到了经济学家的验证，即著名的“环境库兹涅茨曲线”。根据其他国家的经验，在税率不变的情况下，环境保护税的规模最终会变得越来越小。因此，在环境保护税刚刚开征的阶段，企业要做好税负水平较高的准备，但从长期来看，这个税种是倒逼企业转型升级，实现新旧动能转换的现实动力。

最后，环境保护税由地方税务部门征收，同时也纳入地方财政收入，体现了这个税种的属地性。这里面有两方面的因素，第一是排污的地方特性决定了地方政府在征收环境保护税上的天然优势；第二是用地方政府在财政收入上的激励来对冲征税过程中较大自由裁量权所造成的“道德风险”，可以克服地方政府由于经济发展需要而少收环境保护税的“冲动”。

发挥环境保护的积极效应

作为专门针对污染物排放而征收的第19种税，环境保护税将主要在以下几个方面发挥积极效应。

经济上的成本效应。根据《环境保护税法》，开征环境保护税后各地将不再征收排污费。原则上，环境保护税的征税水平仅需在原先排污费基础上进行平移即可，但事实上基于“税”“费”在征收性质、主体、程序和使用等要件上的差异，环境保护税将大大强化排污主体在经济上的“成本效应”，也就是“实实在在”地将污染所造成的各种外部成本内部化到排污主体的生产经营过程中，通过环境保护税的污染排放定价功能，纠正以往资源错配造成的扭曲的激励机制，进而大大改善污染排放权资源的有效配置。

福利上的分配效应。尽管环境保护税是一个经济税种，但却有着明显的社会福利调节功能，具体体现在税率上给予地方人民政府较大的自主权。根据税法的规定，针对应税大气污染物和水污染物，在给定的上下限区间范围内，地方人民政府有权自行制定环境保护税适用税额标准。到目前为止，从各地给出的税额标准来看，最低是等于下限，而最高则等于上限，这意味着在环保税的设计理念中，包含了福利再分配的思想，也就是通过差异化的税额来调节不同地区在污染上的成本负担，以此来平衡地区间的发展水平和能力。

政治上的攻坚效应。通过税制立法的形式来强化污染成本内部化还体现了政治上的决心。在污染防治及相关改革进入深水区的背景下，环境保护将遭遇越来越大的阻力和困难，下一步的环境保护和治理工作将变得越来越艰巨。环境保护税的实施释放出一个明确的信号，就是环境保护的进程不仅不会停滞，而且会坚定不移地持续推进，任何抵触生态文明建设的违法排污行为都将承担经济和法律成本。

彰显环境保护税的制度力量

生态环境经济制度体系是指在集成各种环境经济政策手段和工具的基础上，形成一整套将市场经济体系与生态环境保护相融合的制度框架，重点是从“制度供给”上来破解长期以来造成“环境与经济”失衡关系的难点和痛点，主要包括产权不清晰造成的“公地悲剧”，污染外部性导致的市场失灵，政府不当计划带来的资源和环境浪费等。2018年起施行的环保税法、生态环境损害赔偿制度、洋垃圾进口禁令、海洋生态环境保护新政等，都是生态环境经济制度体系中的重要政策和举措。

环境保护税体现了生态环境经济制度的基本规律。环境保护税法第一条明确“为了保护和改善环境，减少污染物排放，推进生态文明建设，制定本法”，同时第二条明确阐述“在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域，直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者为环境保护税的纳税人，应当依照本法规定缴纳环境保护税”。这两条表明，环境保护税的逻辑与社会主义生态环境经济制度的最基本要求，即“生态环境权益国家所有”是一脉相承的。正是由于中国领土上的“环境”是全民公有，国家所有，因此，要向“环境”排放污染物，也就是受让生态环境权益的使用权，那就应当承担生态环境权益的“使用费”，体现为向国家缴纳环境保护税。并且，在环境保护税的制度安排下，无论环境污染排放是否损害到了生态环境的质量，都必须向国家缴纳相应的税额，原因就在于生态环境权益的公有属性。

环境保护税遵循了生态环境经济制度的基本原则。环境保护税第六条是关于“环境保护税的税目、税额”，明确规定“应税大气污染物和水污染物的具体适用税额的确定和调整，由省、自治区、直辖市人民政府统筹考虑本地区环境承载能力、污染物排放现状和经济社会生态发展目标要求，在本法所附《环境保护税税目税额表》规定的税额幅度内提出，报同级人民代表大会常务委员会决定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。因地制宜的税额制定方案表明，在明确生态环境权益归属的同时，生态环境权益价格的确定有必要遵循生态环境经济制度的基本原则，那就是价格机制。作为价格机制的环境保护税本身如果不能体现基于不同社会经济条件而决定的排污成本，就很难真正符合市场配置资源的基本原则和要求。

环境保护税满足了生态环境经济制度的基本要求。作为一项旨在保护环境的公共规制措施，环境保护税的重要特征在于具有法律上的強制性和严谨性，其中最为关键的问题是，如何在环境保护税法的框架下进一步发挥政府的有效作用，这也正是生态环境经济制度的最基本要求。在过去的20多年里，我国执行的是排污费制度，与环境保护税相比，排污费制度在征收机关、征收对象、征收过程、征收使用等方面都存在较大的漏洞和不足，尤其是在发挥政府有效保护环境的作用上，排污费制度无法满足生态环境保护的最新需要。《环境保护税法》对上述几方面要素都做了明确的规定，不仅大大提高了环境保护税费的强制性、公平性、规范性以及透明性等属性，而且更为重要的是，环境保护税的税制结构和规定还与其他相关的生态环境经济制度互为补充，共同产生“激励相容”的积极效应。

（作者系复旦大学环境经济研究中心副主任）