河道滩地治理项目洪水影响评价类许可探讨

吴文吉，张继真

（1.松辽水利委员会综合管理中心，吉林长春130021；2.水利部松辽水利委员会，吉林长春130021）

按照《河道管理条例》，河道管理范围建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线等建筑物及设施，建设单位必须按照河道管理权限，履行审批手续。经过多年的水法规的宣传和水行政许可执行，以上类型的河道管理范围内建设项目的许可工作日趋完善。随着经济社会的发展和人民对美好环境的向往，对河道滩地尤其是城市河道滩地进行整治的需求日益增加，从水利行业角度如何进行河道滩地整治项目的许可管理日益迫切。

1 必要性

1.1 河道滩地治理项目规程规范尚不健全

河道滩地治理项目中，有的是湿地治理类型的、有的是公园建设类型的，设计单位所依据的规范多以园林景观设计和湿地修复、治理为主，没有考虑到滩地的特殊性。滩地本身是一定标准洪水的行洪通道，起到蓄滞洪水的作用，洪水期间是河道的主要组成部分。湿地和园林景观设计规范中建筑物、构筑物对行洪的影响考虑不充分。同时，河道整治设计规范对滩地治理细部处理考虑的不够详细。通过洪水影响评价类许可管理，可有效限制项目对行洪和防洪工程产生的不利考虑，综合考虑各类规范设定的限制条件，协调平衡各方面需求。

1.2 利益驱动造成违法侵占滩地现象时有发生

随着我国经济社会的快速发展，人水争地的矛盾日益突出，非法侵占水域岸线、乱采、乱挖、乱堆、乱建等违法违规事件不断发生。虽然《防洪法》规定，禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构建物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。但是，河道滩地被赋予越来越多的功能，旅游观赏、维持生态平衡等，河道的防洪功能却渐趋弱化。在河道管理与城市的市政规划、发展规划发生冲突时，河道常常被“动刀”。众多违建“鸠占鹊巢”，很多危险河段的泄洪之路被人为“瘦身”，为洪灾埋下隐患。因此，要通过行政许可管理和控制违法侵占滩地的现象。

1.3 统筹城市防洪和经济社会发展需要。

自古以来，城市河道滩地与人们的生活都是密切相关的，发达的经济需要防洪安全保障，经济越发达，洪灾损失越大。洪水灾害严重影响着河流沿岸人民的正常生产、生活秩序。同时，随着城市发展，人口增加，城市土地日趋紧张，与河争地的现象日渐突出，受短期经济利益驱动，工厂、住宅不断向河道发展，挤占河道，致使河道日渐萎缩，水流紊乱、洪水宣泄不畅，从而加大了洪灾损失。所以坚持人与自然和谐相处的指导思想，处理好城市发展与河道治理这一矛盾，需要认真搞好河道防洪规划，确保河道畅通，为经济发展保驾护航。通过行政许可管理，落实规划要求和约束条件。给洪水以出路，才能给人以生路，人与河道应和谐相处。

2 许可管理关键问题把握

河道滩地是防洪工程体系的重要组成部分，河道管理是水利部门的重要职责。管理好河道滩地治理项目，满足经济社会发展需要,又不致削弱或降低防洪工程防御洪水的能力，应当对河道滩地治理项目许可的关键问题进行把握，实现建设项目事前、事中、事后的“全过程闭合管理”，通过这种环环相扣的许可管理模式，为河道滩地的合理整治构筑起完整的监管体制。

2.1 建设内容的事前厘定。

河道滩地治理项目在立项之初，由于注重经济效益，往往在功能设计上多元化，如修建修人工湖、假山等游乐设施，修建休息中心、游客中心、固定厕所等配套设施，为降低洪水淹没频率，填高滩地高程、修建围堤等，而忽略了河流的行洪功能。因此，在许可审查过程中，应按照水法、防洪法、河道管理条例要求，严格把握原则，厘清建设内容，严把项目入口关。如不能束窄河道、建设永久性房屋等建筑工程、不能填高滩地高程、不能破坏堤防、不能种植乔木等。同时，在许可审查过程中，应从分核实工程建设采用的水文数据、地形数据等基础资料和合理性和可靠性，分析工程建设对河道行洪产生的影响。由于滩地治理项目可以通过对地形的修正和对滩地上的违章建筑进行拆除、垃圾运出等方式提高河道的行洪能力。因此，工程建设应基本保证实施区域的水面线不抬高。

2.2 实施过程中的事中控制

在许可事项的实施过程中，有权的河道管理部门应加强事中控制。确保建设项目按批准建设方案、施工方案要求批准的位置、界限和时限施工；确保防洪影响补救措施经审查同意后与主体工程同时实施；确保施工度汛方案上报防汛机构备案；确保严禁向河道内倾倒弃土弃渣；确保施工完成后及时拆除施工设施。

2.3 实施后的日常监管。

项目完成后，有权的河道管理部门还应积极开展涉河事项的复核和验收，经专项验收合格后项目方可启用。项目运行期间有权的河道管理部门要做好永久建筑物、构筑物的日常检查，避免汛期出现拦挂杂草杂物情况，做好临时建筑物的检查，保证在洪水来临之前，能够及时拆运出行洪区，做好灌木的修剪整理工作，保证维持在允许的高度范围内。

3 许可管理效果分析

通过对已经许可实施完成的城市内河道滩地项目的效果进行分析，整体效果良好，既满足了城市发展和管理需要，又满足了防洪要求。通过滩地治理，对区域环境进行整体改造，拆除了违建的房屋鱼塘、鱼池，围堤等建筑物构筑物，运走了生活垃圾和大量的建筑垃圾，关闭了私建的养殖场，平整了乱采盗采的沙坑，彻底改变了河道脏、乱、差现状。提升河段的行洪能力，改善行洪条件，降低汛期的防洪风险，稳定河道岸线。同时，通过项目扩绿增绿，拓展了城市空间，为城市居民提供公共活动的新场所，营造了亲水和谐的水环境，提高人民的健康水平及生活质量。提升了城市品位和形象，为提高城市等级和竞争力提供了强有力的保障。