社会资本视域下的城市社区治理创新

金世斌　刘大勇

摘要：社会资本对社区治理具有重要价值。当前我国城市社区社会资本流失比较严重，出现了社会网络断裂、互信缺失和行为失范的不利局面，社区治理面临动员乏力、协商遇冷、合作受限和行动低效的不利影响。培育和发展社会资本，创新城市社区治理，打造共建共治共享的社会治理格局，需要加强政府、社会组织和个人信用体系建设，提升社区信任水平；需要加强社区标准化和制度建设，提升社区治理规范化水平；需要加强社区各类组织建设，提升社区治理网络化水平。

关键词：社会资本；城市社区；治理创新；基础设施

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.02.009

社区是社会的基本单元，是人民群众安居乐业的幸福家园，是创新社会治理的基础平台，是巩固党的执政基础的重要基石。2017年6月，中共中央、国务院首次出台了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，明确提出城乡社区治理要积极推进理论创新、实践创新、制度创新。党的十九大报告进一步强调，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移。改革开放以来特别是进入新世纪后，随着我国城市化进程不断加速，城市社区数量和规模快速扩张，社区治理工作出现了许多新情况新问题。[1]其中，由于社会资本缺乏造成的城市社区治理失效问题，应该引起我们的高度关注。

一、社会资本理论与城市社区治理创新

社会资本理论为解释非经济因素对国家或区域经济社会发展的影响提供了一种重要的理论范式，被广泛用于社会学、经济学与政治学等领域相关问题研究，同时也由于其在分析我国转型期社会若干现象和问题方面的独特价值而日益受到我国学者的广泛关注。[2]

（一）社会资本的概念及其理论

1916年莱达·汉尼芬（Lyda Hanifan）首次提出社会资本概念，他认为社会资本是社会群体或家庭中具有的亲切感、同胞情及能够获取资源、满足需求的社会关系。1980年法国社会学家皮埃尔·布尔迪厄（Pierre Bourdieu）在《社会资本随笔》一文中，对这一概念进行了较为系统的阐述，他认为社会资本是一种资源的结合体，而且这个结合体和社会关系网络紧密地联系在一起。此后，社会资本概念在社会科学领域得到广泛关注和使用，不同学者根据自己研究的领域和特点对社会资本概念进行了不同界定，尽管这些定义表达有所差异，但总体来看，基本上都包括以下三个方面的要素。首先，社会资本是一种促成社会合作的信任。罗伯特·帕特南（Robert D. Putnam）在《使民主運转起来》一书中指出，公民间的信任与合作行为达成与否成正相关，社会信任降低了社会交易成本，促进了公民间合作行为的达成，是构成社会资本的最关键因素。[3，4]弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）认为，信任恰如润滑剂能使任何一个群体或组织的运转变得更加有效，社会资本体现为一种网络成员中的信任，这种信任使社会成员之间更容易发生合作行为，信任的程度可以决定社会资本的多少。[5]其次，社会资本是一种约束社会行为的规范。托马斯·布朗（Thomas F. Brown）从系统的角度看待社会资本，他认为社会资本是约束社会行为的过程系统，这一过程系统在微观层面主要指个人形成的价值观念和规范等，在中观层面主要指群体间所形成的信任、互惠、义务及期望等，在宏观层面主要指国家制度、法律框架、公民权利以及社会凝聚力等。福山认为，社会资本是根据社区的传统建立起来的群体成员之间共享的非正式的价值观念和规范，因其趋同性可以促进合作行为。第三，社会资本是一种支撑社会互动的网络。布尔迪厄认为社会资本是由社会关系网络结合在一起的资源结合体，社会网络中的成员通过网络才能实现对资源的利用。亚历山德罗·波茨（Alexandro Porte）把社会资本界定为个人通过他们的成员资格在网络中或者在更宽泛的社会结构中获取短缺资源的能力。詹姆斯·科尔曼（James S.Coleman）认为，社会资本的表现形式即人们对资源控制的权威关系，这种权威关系通常在长期的资源交换过程中形成，社会关系网络是支撑和促使这种交换行为产生的基础。林南（Lin Nan）认为社会资本是一种可以带来增值的资源，植根于社会网络或社会关系之中，不能离开社会关系谈论社会资本，社会资本不仅是嵌入社会关系中的资源，也是人们为了获得各种效益的投资活动。正是出于对上述三个基本要素的综合考虑，多数学者都较为认可帕特南对社会资本的定义：“社会资本指的是社会组织的特性，如信任、规范和网络，这些特性通过促进合作行为能够提高社会的效率。”

社会资本并非与生俱来，它的生成和繁荣通常会受到以下等因素的影响：一是居民自治。帕特南在分析意大利南北部社会资本差异时发现，北方城市社会资本之所以明显高于南方城市，原因在于北方城市自治程度较高，社区居民在自治实践中不断进行合作互助，使得居民间具有较高的信任度。二是社会组织。研究表明，社区内的社会组织对培育居民之间的高度合作信任以及互惠性行为具有显著的促进作用。居民经由社会组织建立的合作关系，能够降低社区合作的不确定性，并逐步形成较为稳定的市民参与社区公共事务的网络。三是社会机制。福山认为，信任是社会资本的核心价值，社会成员间信任与合作关系的建立和发展可以在反复的囚徒困境式的博弈中产生。信任能够促进和鼓励社会成员间互信合作的社会机制，可以有效降低博弈的成本，从而提高社会资本的产出效益。四是社会文化。社会资本与其他形态的资本不一样，它通常是经由宗教、传统、历史习惯等文化渠道建立起来的。风俗、习惯和特色文化有利于强化共同体意识，增进社会成员间的相互信任，对社会资本的生成壮大产生积极的推动作用。[6]

（二）社会资本的社区治理价值

以信任、规范和网络为主要内涵的社会资本，为城市社区治理提供了必要的资源和支撑，对新形势下打造共建共治共享的城市社区治理格局具有重要意义。首先，社会资本有利于破解社区治理信任困局。动员和组织社区成员共同创造公共产品，共同维护社区利益，是城市社区治理的重要内容，这就需要破解社区个体之间由于缺乏信任而难以形成合作的困局。帕特南通过研究发现，社会资本存量高的社区，社区成员相互信任的程度也相对较高。社会资本可以增加社区成员间的信任度，有利于推动互惠合作，形成信任与合作的良性循环。其次，社会资本有利于促进形成社区治理行为规范。城市社区治理是一个协调多元主体实现共同利益的过程，既是需要正式的、强制性的法律规范协调原则性问题，也是需要非正式的、自愿性的“村规民约”规范协调非原则性问题，从而促成协商谈判、资源交换、协调互动等行动的开展，并减少其中的不确定性和交易成本。社会资本有利于促使社区成员产生共同体意识，自觉约束和规范自身行为，使社区共同利益得到实现和维护。第三，社会资本有利于建构社区治理关系网络。社区善治是社区治理的重要目标之一，实现这一目标则需建构通畅发达的社区治理网络，使治理主体拥有开展集体合作的载体。社会资本的运作，在很大程度上将所有的参与者置身于一张关系错综复杂而又互相制约、互相影响的网络之中。在这样的社会网络中，社会成员关系密切、消息相通、休戚与共，在共同的利益面前更容易实施步调一致的集体行动。

二、城市社区社会资本的流失及其危害

近十多年来，与大规模建成的商品房住宅、不断完善的基础设施等“硬件”相比，城市社区的社会资本却日渐式微，这一变化给社区治理带来了诸多不利影响。

（一）我国城市社区社会资本流失的主要表现

1.成员“原子化”导致社区网络断裂。所谓“原子化”是指社会成员之间的社会关系弱化乃至断裂，导致社会成员呈现出如同原子一般孤立的生活状态。究其原因主要有：一是外来人口迅猛增加使城市社区居民间“熟人关系”被逐步稀释。统计数据显示，我国的城市化率2000年为36.22%，2017年达到58.52%，上升了22.3个百分点，年均增加1.31个百分点，新增人口近3.6亿人。[7]大量城市新增人口使城市规模迅速扩张，城市拆迁和改建在拆除原有胡同、院落、街巷、小区的同时，也破坏了由“熟人关系”所形成的社会资本，“陌生人”社区正逐渐成为城市社区的主要形态。[8]二是“单位制”社区瓦解使城市社区居民间关系逐步疏离。随着住宅商品化和养老社会化，以及二手房的频繁交易，工作单位对社区居民的联结作用逐步削弱，原本熟悉的邻里结构及其氛围遭到破坏，基于居住地选择的社区邻里关系逐步取代计划经济时代“单位制”社区，传统意义的认同感和归属感正在悄然瓦解。三是人口流动数量和速度的提升导致社区居民的常住性下降。统计数据显示，2000年全国流动人口数为1.21亿，2014年达到2.53亿，此后虽有所小幅下降，2017年为2.44亿，仍保持较大比重。[9]规模庞大的流动人口，对社区公共事务常常处于“事不关己，高高挂起”的漠不关心状态。由社区成员异质性带来的心里隔阂，造成大部分城市社区关系网络断裂，成为外部边界清晰、内部散沙化的游离群体。

2.沟通“单向化”导致社区互信缺失。可供居民自由参与、自由言论的公共场所或平台，是社区居民间表达诉求、开展互动、促成互信的重要基础，也是社区社会资本的重要源泉。当前我国城市社区沟通载体不足或缺失，主要表现在：一方面，社区普遍缺乏权威的信息交流平台，大量有关社区公共事务的信息无法有效送达多数居民，更缺乏开展讨论和交流的渠道；另一方面，社区普遍缺乏有效的公共议事制度，社区成员难以深度参与社区公共事务的协商和决策。在这种情形下，社区组织与居民间、居民与居民间的信息不对称，信息沟通常常陷入“一头热”、“单声道”的被动局面，降低了社区的互信程度，社会资本难以形成或壮大。

3.利益“碎片化”导致社区行为失范。随着我国社会的不断分层，城市社区利益主体更加多元。由于缺乏有效的利益协调机制，社区参与个人化倾向比较严重，社区利益多元化正逐步演变为社区利益“碎片化”。[10]社区居民无法达成共同遵守的行为规范，公地悲剧、囚徒困境、搭便车之类的现象一再发生。比如，上海市老旧小区华山路639号11幢30户居民中21户有高龄老人，大家为加装电梯奔走6年终于达到90%同意线，但因底楼一户业主反对而无法立项。“一户反对”的坎，并非加装电梯工程所独有。上海市杨浦区延吉街道一个上世纪60年代建成的小区成套改造时，也遇到极其相似的瓶颈，由于一户居民怎么也不肯签约，整栋楼的改造因此就无法开展。12年过去了，旁边30多幢房子早就改造好了，就这一栋孤零零地留在那里，二十几户居民无法享受到公用改独用的福利。[11，12]这些典型案例反映出社区治理的“困境”，也是利益“碎片化”导致社区行为失范的真实写照。

（二）社会资本缺失对城市社区治理的不利影响

社区治理是治理主体共同参与社区公共事务，为社区成员提供公共产品和公共服务的过程。如果将社区治理过程分为动员、协商、合作和行动四个环节，那么每个环节都离不开社会资本的支撑和推动。社会资本的缺失不可避免地造成了城市社区治理的“空转”，这主要体现在以下几个方面。

1.社区动员乏力。社区动员是社区治理主体就社区公共事务，向社区成员阐述理念、说明情况、明确利害并发起行动的过程，是开展社区治理的第一步。在社区管理模式向社区治理模式过渡的大背景下，传统的行政式动员渐渐失去了其依仗的权力背景和权威基础，社区动员方式比以往更加依赖社区组织与社区居民之间的情面关联等社会资源，而这种动员方式的有效性又建立在社区社会资本丰富的基础之上。[13]社区成员“原子化”带来的社区社会关系网络断裂，使社区居民之间的情面关联变得弱化，无論是社区的日常动员还是紧急动员，都面临着动员乏力的问题，社区治理行动往往很难发起。

2.社区协商遇冷。社区协商是社区治理主体就社区公共话题，广泛交换意见、开展讨论、达成共识的过程，是社区治理统一思想、争取支持的重要环节。由于社会资本缺乏，社区成员对社区公共事务难以进行全面深入了解，也缺乏有效参与的动力和平台，普遍存在“事不关己，明哲保身”的心理，社区内的辖区单位对参与社区协商也不积极，社区组织态度更是消极。[14]调查显示，大部分社区活动的参加率都低于三分之一。低密度低频度的社区弱参与现象，使社区协商缺乏足够的广泛性和代表性，难以就公共话题达成普遍共识。

3.社区合作受限。社区合作是社区成员为了实现共同利益，在参与社区公共事务时协调各方利益实现协作共治的过程。建立在信任基础上的互利互惠是实现社区合作的关键，这需要社区多元主体共同参与并相互做出适当的妥协让步，以使共同利益得以实现和维护。然而在治理实践中，由于社会资本缺失，社区合作常常在低层次徘徊：一方面社区居民缺乏“社区共同体”意识，过于关注个人利益和短期利益；另一方面社区居民缺乏“社区主体”意识，对社区合作消极被动，习惯于遵从政府部门的安排。这使得多数社区合作仅限于功利性和被动性合作，并没有形成社区善治的合作关系网络。

4.社区行动低效。社区行动是社区成员在共同目标下开展的集体行动，是社区成员用行动贯彻社区共识、创造公共产品的过程，是社区治理产生综合效益的关键一环。在社区实践中，由于社会资本匮乏，大部分社区成员不愿意在社区公共事务或者公共服务的提供与维护上付出成本，“搭便车”现象普遍存在。这导致社区治理难以形成有效行动，造成了政府行动多、社区行动少，社区主要群体不在场、社会参与严重不足的尴尬局面。

三、城市社区社会资本培育与治理创新

党的十八大以来，全国各地在城市社区治理方面进行了积极探索，社区服务水平和居民群众福祉不断提升。但应该看到，我国城市社区治理创新是一项复杂的系统工程，不断提高社区治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，既需要持续的社会治理体制机制改革的“硬功夫”，也需要培育壮大社区社会资本的“软实力”，增加信任、规范行为、完善网络，着力推动实现党领导下的政府治理、社会调节、居民自治良性互动，加快打造共建共治共享的社会治理格局。

（一）提升社区信任水平，激活繁荣社会资本的精神动力

“人无信不立，业无信不兴”。信任是社会资本最重要的核心要素。对于社区治理而言，必须全面提升基层政府、社会组织和社区居民的信任力，取信于民，取信于人，进而促进社会资本生成并发展壮大。一是进一步提升政府公信力。凡涉及社区公共利益的重大决策事项、关乎居民群众切身利益的实际困难问题和矛盾纠纷，基层政府及其组成部门要勇于担当，将社区居民有序参与听证、开展民主评议等作为必经程序，认真落实法定职责必须为、法无授权不可为的要求，严格履行各项约定义务，自觉兑现行政服务质量承诺、期限承诺和保障承诺，充分发挥政府在社会信用体系建设中的表率作用。二是强化社会组织诚信自律。推动基层群众性自治组织建立健全诚信承诺制度，不断完善社会责任体系，积极履行社会责任和社会承诺。强化社区社会组织管理服务意识，设立机构、发展会员要与其管理服务能力相适应。探索建立区域性或行业性社会组织自律联盟，通过发布公益倡导、制定活动准则、实行声誉评价等形式，引领和规范区域内或行业内社会组织的行为。[15]三是完善个人信用体系。积极探索将居民群众参与社区治理、维护公共利益情况纳入社会信用体系，推进个人诚信记录和信用信息系统建设，建立健全守信联合激励和失信联合惩戒机制，探索通过事后主动履约、申请延期、自主解释等方式减少失信损失，鼓励通过按时履约、志愿服务、慈善捐助等方式修复信用，综合运用现代诚信体系提高社区居民诚信水平。四是大力弘扬诚信文化。调动驻区机关、企事业单位和社会组织等多方面力量，综合运用社区市民学校、公益性文化单位等阵地，通过经典故事、诚信讲堂、展览展示等形式，大力普及信用知识，弘扬诚信理念，繁荣诚信文化，培养守信习惯，让“守信者荣、失信者耻、无信者忧”，让诚信成为全社会共同的价值追求和行为准则。建立健全社区诚信评议机制，通过发现和宣传社区诚信模范，大力褒奖诚实守信和善行义举，引导居民言行信果、表里如一，培育心口相传的社区精神，加快形成与邻为善、以邻为伴、守望相助的良好社区氛围，不断增强居民群众的社区认同感、归属感、责任感和荣誉感。

（二）加强社区规范建设，完善繁荣社会资本的制度体系

规范是社区资本生成的前置条件。规范有序的社区行为，可有效降低社区合作成本，有利于形成社会资本生成繁荣的长效机制。一是推行权责清单制度。关键是制定好四个清单：按照条块结合、以块为主的原则，制定好基层政府在社区治理方面的权责清单，依法厘清街道办事处和基层群众性自治组织的权责边界；制定好基层群众性自治组织工作事项清单，对于依法履行自治职责的工作事项负主体责任，对于协助政府完成的工作事项不负主体责任；制定好基层政府购买基层群众性自治组织服务的事项清单，通过签订购买服务协议的方式，委托基层群众性自治组织来完成；制定好不能由基层群众性自治组织承担的工作事项清单（又称“负面清单”），如作为责任主体的行政执法、拆迁拆违、环境整治、城市管理、招商引资等工作。二是健全社区民主协商机制。不断完善社区党组织、社区居委会的责任分工制度、联席会议制度、议事决策制度，更好地发挥基层党组织、群众性自治组织的议事功能。建立健全居民议事会、居民理事会、社区听证会、民情恳谈会、百姓议事厅、小区协商、业主协商等社区协商机制，结合社区特点制定社区协商议题产生办法，明确协商主体、协商时间、协商程序等内容，积极吸纳利益相關方、社会组织、驻区单位参加社区治理，开展灵活多样的协商活动。三是推进社区服务标准化。把标准化作为重要工作推进方式，以标准研制为基础，以标准应用为重点，研究制定社区组织、社区服务、社区协商、社区信息化建设等方面基础通用标准、管理服务标准和设施设备配置标准，着力增强社区标准化的系统性和导向性，促进社区管理更加科学有效、社区服务更加规范有序，有力提高社区治理效能。抓紧制定社区公共服务标准体系，规范社区公共服务项目、服务流程、服务方式、服务质量和服务评价，切实提高服务社区居民的能力和水平。四是推进社区信息公开。结合社区治理工作实际，制定社区公共事务信息公开目录，运用互联网平台和新媒体技术不断增强信息公开程度，切实提升居民对社区公共事务知晓的广度和深度，通过信息公开消除猜疑和误解。

（三）健全社区组织网络，夯实繁荣社会资本的组织基础

社区网络将社区居民连接为共同体，为社区开展沟通互动、协调合作提供了必不可少的平台载体，是繁荣社会资本的土壤。社区各类组织是社区治理网络的重要组成部分，是社区居民开展各项活动的重要组织者和动员者，必须下大力气抓紧抓好抓出成效。一是加强社区党组织建设。党的领导是确保社区治理正确政治方向的最根本保证。要切实加强和改进社区党组织对社区各类组织和各项工作的领导，推进社区服务型党组织的建设，探索扩大党内基层民主的多种实现形式，发挥党员在社区治理中的先锋模范作用，带动和促进社区协商健康发展。二是加强社区居委会建设。社区居委会是城市社区治理的重要主体。要积极适应城镇化发展步伐和人口居住变化情况，进一步优化社区布局，合理确定社区居委会的管辖范围和规模。完善社区民主选举制度，稳步提高社区居委会成员中本社区居民比例，充分发挥居委会在社区治理中的基础作用。[16]建立健全居务监督委员会，对社区决议落实中的重大事务决策、相关资金使用、相关项目实施以及成果落实等情况进行监督，对居民会议负责并报告工作，推进居务公开和民主监督。三是大力培育发展社区社会组织。社区社会组织是增强社区自治和服务功能的重要载体。要发挥社区社会组织扎根社区、贴近群众的优势，加快发展生活服务类、公益慈善类和居民互助类社区社会组织，重点培育为特定困难群体服务的社区社会组织。广泛动员社区居民积极参加社区社会组织，全面参与社区公共事务和公益事业，引导社区居民有序表达利益诉求，协商解决关乎居民切身利益的实际问题，充分发挥社区社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的积极作用。四是加强社区工作者队伍建设。把社区党组织、居委会成员以及其他社区专职工作人员纳入社区工作者队伍统筹管理，结合城市发展进程，研究制定社区工作者队伍发展专项规划和社区工作者管理办法，建设一支素质优良的专业化社区工作者队伍，提高其依法办事、执行政策和服务居民能力。[17]建立健全社区志愿者招募注册、培训管理、服务记录、评价激励等制度，鼓励社区居民参与社区志愿服务。五是提高社区信息化水平。依托“互联网+政务服务”相关重点工程，加快社区公共服务综合信息平台建设，广泛吸纳社区社会组织、社区服务企业信息资源，推动互联网与社区治理和服务体系的深度融合，运用社区论坛、微博、微信、移动客户端等新媒体，引导社区居民密切日常交往、参与公共事务、开展协商活动、组织邻里互助，探索网络化社区治理和服务新模式。[18]

习近平总书记指出，基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区。实践证明，社区的服务和管理能力越强，社会治理的基础就越实、越牢。社会资本理论突出了信任、规范和社会关系网络等因素在社会治理中的重要作用，揭示了理性选择与集体选择、个人主义与社群主义之间的深刻互动与有机平衡。重新培育和凝聚已经失去的社会资本，既是当下我国社区治理的重要目标，也是提高居民参与社区治理的重要途径。因此，必须下大力气切实加强政府、社会组织和个人信用体系建设，提升社区信任水平；加强社区标准化和制度建设，提升社区治理规范化水平；加强社区各类组织建设，提升社区治理网络化水平，着力培育和发展社会资本，加强和创新社区治理，加快打造共建共治共享的社会治理格局。

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责任编辑：王世燕