质询环节的淮安实践

周建军

2017年4月18日，江苏省淮安市淮安区人大常委会组织召开了一场质询答复见面会。会上，区政府常务副区长对渣土运输管理存在的问题作了反省和剖析，并就如何整改进行了答复。在观看了曝光片《失控的渣土车》后，进入质询环节，书面联名提出质询案的区人大常委会委员们接连发问，被质询机关主要负责人红了脸、出了汗。在现场公布了区大常委会对答复情况满意度测评结果后，该区区长就如何整改和整改时限作了明确的表态发言。以质询方式开展监督，这在淮安全市人大系统尚属首次（详见《人民与权力》2017年第8期《“剑指”失控的渣土车》）。

委员们何以提出质询？缘起文明城市创建。渣土车带泥上路、遮挡号牌、恶意违章、偷运乱倒等乱象给交通安全、环境卫生、道路管养和城市形象带来很大的危害，广大群众和人大代表反响强烈，是文明城市创建的一大隐患。因此，2017年3月，淮安区9名区人大常委会委员书面联名提出了渣土运输管理工作质询案。在质询答复会上怎么才能质在关键处，询在点子上？委员们用了一个月的时间集中精力通过暗访、走访、座谈、发放调查问卷、梳理网络舆情等方式，对渣土运输失控问题进行了全面深入的调研。正是因为找准问题的症结，委员们质询起来才有底气、有针对性。“城管局为什么没有安排专从值守并进行巡查”“交警平时执法为什么不严格”这样尖锐、辛辣的提问才能出现在质询环节中。也正是因为这样的质询，才让受质询机关强烈感受到头顶悬着的人大监督利剑。人大质询给力推动、动了真格，让各部门都积极行动起来，曾经失控的渣土运输车辆终于被套上了“笼头”。

从地方组织法对人大质询的释义来看，质询是通过代表的个人行为实现人大监督的目的，是人大法定的监督方式之一。这是一种法律的强制行为，表现在我有所问，你必有所答，其功能主要是提出批评，敦促受质询机关行动。整个质询过程分为启动、确认、答复、质询、票决、再作答复等环节。在诸多环节中，质询环节往往会被忽视，致使许多人以为人大质询就是提出质询案，受质询机关答复，不满意再答复这样的粗线条监督。事实上，人大质询案中质询环节不可或缺。正如淮安区人大常委会主任蒋必海所说的那样：如果说质询是杠杆，那么被质询的问题就是支点，选好支点才能发挥杠杆的力量。假如缺少问题质询这一关键环节，整个质询案的监督效力将会大打折扣。再则，质询的目的是推动工作，促进民生问题解决，并非要让受质询机关领导因质询而被惩戒。从这一角度来讲，当面问责会让部门压力陡增，存在问题也会越问越明。通过当面质询，受质询机关领导才会增强改进工作的动力，明确下一步整改方向。正是因为有了这次实打实的“交锋”，质询这一人大监督的标志性动作发挥了刚性监督功效。经过几个月的大力整治，该区逐步健全了渣土运输管理机制，人民群众对渣土运输管理问题，逐渐由“吐糟”转变为“点赞”。

制度化的文本创设并不意味着制度的长成。由于地方人民代表大会议程和会期都是事先确定好的，会期一般较短，在相当程度上排斥了其他议程的增加，客观上限制了人大代表充分行使质询权。况且，人代会一般一年才召开一次。闭会期间，如果人大代表认为有必要对“一府两院”提出质询案，也只能等到人代会的召开。到那时，一些情况早已时过境迁，质询的质量往往大打折扣，不利于监督工作与“一府两院”工作同步。地方人大常委会会议每两个月至少召开一次，再加之主任会议可以随时召集研究处理质询案。因此，质询这一宪法性权力要在地方性权力系统中得以落实，人大常委会组成人员提出质询案更值得期待。當然，从文本的制度走向实证的制度场域，有很多关键性环节需要落实。淮安区首次质询案的实践意义在于丰富了质询案启动后的后续推进程序，为地方人大常委会如何细化监督法文本提供了有益借鉴。