基于城市规划视角的城市内涝问题研究——以安庆市中心城区排水体系为例

章颖 张晨阳

安徽师范大学地理与旅游学院 安徽 芜湖 241000

正文：

0 引言

城市内涝是指暴雨或连续降雨超过城市排水能力造成城市积水灾害的现象。近年来，内涝问题频频发生，给城市带来了巨大的经济损失和人员伤亡；与之对应的，是老化落后、不堪重负的地下排水工程。面对当前的形势，显然，从传统角度突破城市排水难题是不够的，城市内涝防治亟需开辟新思路。

1 我国城市内涝成因

1.1 城市规划角度下的内涝成因

重地上，轻地下。政府对城市外在形象的过度追求，使规划工作对地下管线建设的重视不足；排水专项规划总是在城市总体规划完成之后进行，从而导致排水专项规划经常跟不上总体规划的变化。

城市规划师对排水工程的专业知识不够。由于各专业的侧重点不同，城市规划师在编制规划时无法科学合理地做出判断。如对城市用水量增长趋势判断的不准确，而盲目进行新城开发的规划。

信息化程度不够。信息化是未来城市的发展方向，但在如今的城市规划编制过程中，地下管线的资料调取难度较大，相关数据不够具体与准确，导致规划所参考的资料与实际情况出入较大，规划落地性较低。

城市大规模急速开发。随着城市化进程的加快，城市的大规模密集建设加剧了城市热岛效应，雨涝天气频发。同时，城市建设大面积侵占了自然泄洪渠道，减少了自然水系的储蓄能力，破坏了原有的排水生态；另外，建成区下垫面的改变，导致雨水下渗量减少，地表径流系数加大。

1.2 排水体系角度下的内涝成因

城市排水规划标准低。根据2016年修订的《室外排水设计规范》,雨水管渠设计重现期分为三个层次：中型城市和小城市的设计重现期为2-3年,大城市为2-5年,超大城市和特大城市为3-5年。尽管新修订的规范较以往有所提高,但与发达国家相比,我国的设计标准仍然偏低。

缺乏后期管理。我国目前工作的重心仍在新建雨污管网方面，而忽视排水系统后期的运营维护。例如，城市垃圾进入管道致使管道局部堵塞，降低管道的排水能力；城区大规模建设破坏了原有的地下排水管道，而没有得到及时修缮；以及合流制排水向分流制排水过渡的过程中，雨污水管混接，各种管网连接错误的现象。

2 国内外城市规划防涝经验借鉴

2.1 日本规划体系与部门协作

与其他发达国家相比，日本的规划类型较为丰富。根据日本政府的行政体制，其规划体系可分为国土规划与城市规划两大类。国土规划由中央政府编制，并通过采取立法和财政等手段确定了国土规划的中心地位；城市规划受国土规划指导，并且包括土地使用规划、城市公共设施规划和城市开发计划。其中，城市公共设施规划是编制排水规划的直接依据，一旦规划确定了排水设施以及管网的位置，相关实施机构将会被依法授予强制征地的权利，所在地块原则上不允许有其他开发活动。在上位规划对排水规划的指导性方面，日本在规划编制初期会邀请各类学者、专家参与，提出专业性意见。规划审批时则有各类审议会的参与，强调了国家与地方政府、居民以及各类社会团体的协作；在各类基础设施规划的协调运作方面，各规划主管部门实现信息共享，整体考虑，使排水规划与相关基础设施规划相互适应。（图1）

图1 日本排水规划机制图

2.2 美国地方政府与民间资本的良性互动

在城市防涝方面，美国的成功经验主要体现在地方政府编制城市排水防涝规划的同时，引导民间资本参与规划的实施当中。受行政体制的影响，美国并未制定一部各州通用的排水规范，而是通过各级政府颁布的地方法规来引导排水系统的规划，同时，一些相关的行业组织制定的标准也会被参考，这样虽然复杂，但也保证了排水规划的可操作性。美国地方政府在发布排水防涝规划后，与民间资本形成良性互动，通过多种经济措施鼓励其采取先进的排水理念和技术来参与城市内涝防治。（图2）

图2 美国排水规划机制图

3 安庆市中心城区排水系统研究

3.1 安庆市中心城区雨水排水设施现状

安庆市位于安徽省西南部，长江下游北岸，皖河入江处；其中，中心城区总面积达180平方公里，分属三大流域：皖河流域，破罡湖流域和菜子湖流域。从建成区管网情况分析，安庆市现状雨水汇水分区共划分为六大排水片，根据高水自排、低水泵排及就近排水的原则，各片区雨水通过规划道路向水体排放。

从城市功能区划来看，市经济开发区、大桥开发区、东部新城、新城东区、产业集中区、石化厂生产区以及北部新城等新区的排水系统采用雨污分流制，而老城区和石化厂生活区则为雨污合流制（图3）。在一些地势低洼处，还建设了多座雨水泵站。

图3 中心城区雨水工程现状

3.2 相关规划分析

安庆市城市总体规划（2010-2030年）

中心城区防洪排涝规划：安庆市中心城区已建成的5座沿江排涝泵站基本能够满足老城区的排涝要求；规划扩建窑沟泵站和鸭儿沟泵站；新建长枫港泵站、张家菜泵站、港桥泵站、顺安路泵站，同时在白泽湖片区新建2座排涝泵站。

中心城区雨水排水工程规划：新建区的排水体制采用雨污分流制；已建城区在充分利用现有合流管道的基础上，按规划标准完善雨水管道系统；将中心城区划分为城西片、老城区片、城东片、中心区片、龙山科教区片、山口片以及白泽湖片七大雨水排放片区。

安庆市中心城区排水防涝综合规划（2013-2030年）

规划保留了现有的六大排水片区，在综合考虑的基础上，对排水管道、防涝泵站等方面进行重新规划，将原有的33个雨水汇水区增加至44个。坚持高水自排、低水泵排、就近排放的原则，通过规划道路将各分区雨水排向水体。

3.3 主要问题分析

总体规划与排水专项规划脱节。目前，安庆市城市总体规划的修订工作已经完成且已投入实施，但排水专项规划的修订工作没有及时跟上。修改后的总规加入了长江大保护、优化用地布局等重要内容，而目前实行的排水规划仍以上版总规为参考，导致在实际建设中出现多处矛盾。

总体规划的指导性不强。在安庆市总规中，中心城区被分为七大雨水排放片区，而在排水防涝综合规划中却被划分为六大片区；此外，总规中规划新建的排涝泵站与实际建设情况出入较大。

规划制定的建设标准未能得到有效实施。《安庆市中心城区排水防涝综合规划》中明确指出了中心城区各区域雨水管道的设计标准，然而就实际情况而言，部分区域的建设仍然无法满足现行设计规范的要求。如安庆市区沿江的窑沟泵站和鸭儿沟泵站均为农排泵站,已建管道的设计重现期仅为0.5年一遇，严重滞后于城市发展。

排水设施维护管理不到位。安庆市中心城区的排水设施存在多头管理的现象。如在一些主要排涝泵站和调蓄水体的管理方面，安庆市市政工程处、各区水利局、办事处及园林局均有权管理，部门之间难以协调。同时，目前安庆市的排水管理设施还处在人力手工操作阶段，机械设备简单，通讯管理手段落后，无法进行远程监控和统一调度。

3.4 城市规划视角下的优化对策

加强联动，修订规划。为响应总规中的长江大保护、优化用地布局等战略，市政部门应协调联动，紧跟总规的修订变化，积极组织相关部门和专家修订排水专项规划。同时，依据城市发展趋势带来的排水量变化，调整排水系统规划的基础指标。

打破壁垒，协调规划。首先，在城市总体规划编制的起始阶段，应让城建、市政、水利等相关部门参与其中，提供准确的参考资料；然后，咨询排水工程专家，将排水系统建设的方向融入到总体规划中。另一方面，应将所有地下管线作为整体综合规划，避免矛盾的产生。

健全体系，落实规划。为保证排水专项规划的可操作性，可将排水规划编制成果纳入建设用地规划的审批管理体系之中，避免排水专项规划在项目实施过程中的不合理变更。同时，政府应积极引导居民参与到排水工程的建设当中，设立奖励机制，鼓励市民行使监督权，双管齐下，确保规划所制定的标准得以实施。

加大投入，运营规划。首先，应明确各排水设施的责任主体，监督规划落实后各设施的维修工作进程。其次，针对维护经费不足的情况，政府可引导社会企业参与其中，通过制定优惠政策换取先进技术与设备，提高排水设施管理工作的效率。（图4）

图4 安庆市排水规划机制图