城轨交通快速发展引发的隐性债务风险及对策研究

边颜东，王 冠

（中国国际工程咨询有限公司，北京 100048）

由于部分城市对城市轨道交通发展的客观规律认识不足， 对实际需求和自身实力把握不到位，存在过度超前、建设规模过于集中、资金落实不到位等问题，一定程度上加重了地方债务负担。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，坚决打好防范、化解重大风险攻坚战，促进城市轨道交通规范有序发展[1]，国务院办公厅于2018年6月28日下发了《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(国办发〔2018〕52 号)。

自2003年《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》(国办发〔2003〕81号)颁布以来，我国内地城市轨道交通得到快速发展，特别是2008年至今的10年里处于迅猛发展阶段。2000年、2005年、2010年和2015年年末，我国内地城市轨道交通运营里程(不含有轨电车、高速磁浮及铁路部门管理的线路，以下同)分别为145 km、504 km、1 401 km和3 070 km，截至2017年末已达4 460 km，开通运营总里程已位居世界第一。2017年末，在世界主要城市轨道交通运营里程前10名中，我国内地城市占5名；根据各城市在建项目，预计2020年左右，前10名中将有9名为我国内地城市。初步统计，国家已批复的44座城市的轨道交通建设规划投资总额达36 909亿元；2017年全年累计城市轨道交通完成客运量185亿人次，其中上海、北京、广州的日客流总量均突破了1 000万人次。城市轨道交通在推动城市空间布局结构调整、缓解城市地面交通供需矛盾、投资拉动经济发展等方面发挥了重要作用。但在城市轨道交通巨额投资的同时，也带来了巨大的债务。特别是一些城市出资责任不落实和未考虑财务长期可持续，引发隐性债务风险问题，应引起高度重视。

1 隐性债务风险主要表现

1.1 盲目超前建设带来巨大隐性债务风险

一方面，城市轨道交通属于准公益性基础设施，建设及运营各阶段均投入巨大。虽然主要由地方国有企业建设运营，但政府仍需发挥主导作用，对项目建设期债务和运营后补贴等负主要责任，从而形成了庞大的政府隐性债务。由于大部分城市集中大规模建设，在短期内形成大量债务，有些城市城轨建设形成的隐性债务甚至超过了地方政府债务限额。中国城市轨道交通协会数据显示，2017年全国城轨交通平均运营收支比为70.1%[2]，项目建成后运营收入不足以覆盖运营成本的情况下，就需要政府进行长期补贴。此外，项目还本付息以及更新改造、增购车辆等也需要大量政府资金投入，初步估计开通后30年内各类维持运营投资合计约为初始总投资的2～3倍。另一方面，一些地方不顾自身财力，盲目超前建设，不断推高政府隐性债务，加剧了财政偿付风险。

1.2 资本金比例偏低成风险放大器

目前来看，我国轨道交通项目普遍存在权益性资本出资不足的现象，特别是近年来，由于投资拉动政策，资本金比例一路走低，其他非权益性投资在资本金中又占有相当比例，不断增加的高杠杆产生了巨大的隐性债务风险。此外，由于地方城市轨道交通项目融资基本采用银行贷款等间接融资手段，成本较高，项目还本付息压力较大，也给地方财政带来压力。

1.3 不规范PPP推高了隐性债务风险

一些城市把PPP作为融资工具，仅仅解决了建设期3～5年政府出资压力，项目在开通运营后会大大加重政府出资负担，把责任和压力推给后任政府。一些地方“名股实债”、“变相BT”、“固定回报”等违规操作，不仅没有化解地方现有债务压力，反而推高了地方未来偿债风险。

1.4 出资不落实、不到位加大了债务违约风险

当前，一些城市资本金不到位，拖欠工程款严重，造成了社会风险隐患。一些城市政府未制定政府出资和还本付息、运营补贴等政策文件，有些即使有政策，也不能满足建设需要。一些城市通过土地开发收益筹集资金，但由于收益的时间错配和房地产市场风险，资金回流和支付存在较大风险。还有些城市由于政府出资不落实，面对巨大的到期债务和财务费用，只能依靠申报新的建设规划，借新项目贷款还旧项目欠账，债务雪球越滚越大。

2 防范城轨交通引发债务风险建议

保守估计和预测，“十三五”至“十四五”期间，城市轨道交通行业形成的债务总量将高达2万亿～2.5万亿，必须引起各级政府及各方的高度重视。随着我国经济由高速发展转变为高质量发展，各地方政府和各城市已注意到超前发展城市轨道交通带来的负担与风险，如按照往年的建设进度和投资额度，2018年资金保障额度仍将维持在4 500亿元左右，形势不容乐观，债务资金筹措难度进一步增大，资本金筹措存在较大缺口，部分城市已采取停止既有开工项目或推迟新建项目实施计划等措施防范债务和系统性金融风险。

为持续推动行业高质量发展，切实防范城市轨道交通引发的金融债务风险，提出如下建议。

2.1 坚持量力而行、科学发展

牢固树立全生命周期可持续发展理念，科学规划分步实施。对于债务负担比较严重的城市，地方政府应集中精力保证在建项目的实施，加大在建项目政府权益性资本金投入，避免产生“半拉子”工程。未开工项目要综合考量地方财政能力和债务负担，分轻重缓急实施，必要时暂缓实施。各城市建设投资要优先考虑已批复建设规划中的骨架线路，集中力量和资金保障重大项目。

2.2 加快改革、降低资金成本

推动城轨投融资体制市场化改革，鼓励和规范民间资本投资、建设和运营“土地+轨道”模式的特许经营项目，进一步开展多元化经营，积极盘活存量资产。探索并鼓励项目采用保险资金、债券尤其永续债券等长期、低成本资金替换前期高成本的银行贷款，从而降低政府还本付息压力。

2.3 完善政策、规范地方出资责任

切实落实地方债务属地管理责任，规范地方隐性债务举债行为，建立健全政府投资项目责任追究制，坚决查处、问责违法违规行为，制约地方盲目投资冲动。以立法形式保障地方财政中长期城轨出资和补贴规划，在加强节约建设投资和降低运营成本的同时，综合施策解决轨道交通建设和运营的资金困难。

2.4 严格程序、强化债务风险评估

省级财政部门需在城轨建设规划上报前进行建设项目对地方总体债务影响的审查。加强对全项目生命周期中地方出资能力和地方总体债务风险的评估，切实提高资本金比例和明确权益出资要求。加强金融机构对建设项目政府资本金出资真实性的审查，并严格按照合同比例到位规定执行。

3 结语

通过总结近几年评估工作中发现的有关城市轨道交通快速发展中形成的地方政府隐性债务风险的主要表现，根据目前国家发展政策要求，提出量力而行实施项目，加快改革、降低成本，完善政策、落实责任，严格程序、加强评估等政策建议，希望能为政府部门把握城轨建设节奏、落实出资责任、制定化解措施提供参考。