战后美国国际传播机制研究(1945—2010)*

陈静静 冯国雄

二战以来，美国政治、经济、军事能力强大，并依靠其实力在全球范围内推行国际传播，从而掌握着国际话语权，对很多国家影响很大。罗马不是一天建成的，美国在世界上的影响是其实力以及多年传播塑造的结果。因此，本文通过对二战结束以来美国整体的国际传播机制进行梳理并探讨其特征，从而在此基础之上探讨对中国的启示。

由于历史原因，西方人对“宣传”(propaganda)一词讳莫如深，认为宣传是为了达到一定的政治目的使用虚假手段影响公众舆论。20世纪60年代以来，美国政府逐渐用“公共外交”取代了“心理战”“对外宣传”等词汇，但是其本质内容没有发生实质性变化。关于“公共外交”的定义众说纷纭，总的来说是指一国政府通过信息项目、教育文化交流等形式，对外传播自身的文化思想和政策等，以提高该国的国家形象和国际影响力，维护和促进本国国家利益。简单来说，公共外交就是向国外传播信息，国际传播是公共外交的核心载体。鉴于此，本文将心理战、对外宣传和公共外交都视为国际传播的范畴。

“拟态环境”理论认为，由于个人受时间和空间的限制，公众只能通过媒体提供的信息来认识外部世界。因此，人的态度和行为已经不再是对客观环境的理解，而变成对媒体提供甚至提示的某种“拟态环境”的反应。从这个角度来看，国外公众对一个国家的认知和态度，在很大程度上由受众所接触到的相关信息所决定，这些信息构成了“拟态环境”。因此，一个国家要提高在国际上的形象必须努力通过各种方式向目标国传递相关信息。这种信息的跨国传播也就是国际传播。从传播学的角度来看，国际传播为国际受众提供了内容丰富的信息库，受众根据自己特定的文化、价值观、知识背景和偏好等因素，选择关注某些信息并做出判断，然后通过集体表达的形式形成国际社会舆论。

美国国际传播的主要目标有两个，一是对外宣传美国的政策，二是向其他国家介绍美国的社会文化和价值观念。其活动大致可以分为两类，一类为“信息活动”，主要宣传美国的政策，另一类为国际教育文化交流活动。信息活动主要有无线通信、出版物、对外新闻中心等。教育文化交流活动主要有富布赖特项目、国际访问者项目、图书项目、对外英语教学、文化中心和图书馆项目等。信息活动和文化活动并不是截然分开的，有些信息活动虽然主要宣传美国的政策,但同时也会介绍美国社会文化，传播美国的价值观念，两者的划分主要是政府官员为了进行管理而设计的。*韩召颖：《输出美国：美国新闻署与美国公共外交》，天津：天津人民出版社，2004年，第9—10页。

为了应对冷战，战后美国非常重视对外传播，甚至将其作为外交战略中非常重要的一部分。最初美国并没有一个清晰完整的国际传播战略，美国的对外传播是在不断变化的国际和国内形势下“摸着石头过河”不断探索的过程。随着其对外信息与交流机构不断建立，相关立法不断完善，各种项目不断实施，美国对外宣传机制也逐渐确立起来，并形成了非常明显的特征。

一、战后美国国际传播的政策与活动

美国国际传播战略不是孤立存在的，而是与其所面对的国际形势、国内形势及其国力密切相关。二战之后美国在应对变化的国内外形势的过程中不断调整其国际传播战略，最终国际传播作为重要的外交手段在美国的国家安全战略中找到了合适的位置，并与政治、经济和军事等领域的各种政策相辅相成，成为名副其实的“第四种武器”，共同支撑起美国的外交，对美国的外交政策产生了深远影响。

(一)杜鲁门和艾森豪威尔时期：国际传播机制逐步确立起来

二战刚刚结束之时，大国合作的余温犹存，冷战序幕还没有拉开，美国国内舆论主张削减战时宣传机构。在这种社会氛围下，战时宣传机构几乎都被解散，1945年8月31日，杜鲁门总统颁布9608号行政命令，取消了战时新闻局及其相关机构，把它们负责的所有活动都并入国务院新成立的临时国际新闻处(Interim International Information Service,IIIS)。*Executive Order 9608—Providing for the Termination of the Office of War Information, and for the Disposition of Its Functions and of Certain Functions of the Office of Inter-American Affairs, August 31, 1945, available at: http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=60671，访问时间：2017年7月10日。战时新闻局解散后，负责公众事务的助理国务卿本顿(William B. Bendon) 受命精简和重组美国的宣传机构。他开始大幅度地削减从事宣传工作的人员和宣传计划。国务院中从事“信息”工作的人员急剧减少，相关新闻活动削减了五分之四。不仅公众，国会也极力主张削减对外宣传活动的开支。在这种情况下，美国的对外宣传活动迅速萎缩。

随着冷战形势的出现，美国外交宣传的全面衰退对其外交产生了非常不利的影响，各方人士纷纷呼吁加强美国的对外宣传工作。1947 年“杜鲁门主义”出台，乔治·凯南提出遏制战略，并建议开启针对共产主义的秘密战争。与此同时，国会也开始认识到宣传机构的重要性，并同意在战后实施心理战，通过各种公开和隐蔽的宣传手段与共产主义展开争夺思想和心灵的战争。*History of Psychological Strategy Board, CK3100280463, DDRS.1947年7月26日，杜鲁门签署了《1947年国家安全法案》，根据该法案成立了国家安全委员会。1947年9月18日，中央情报局(the Central Intelligence Agency)诞生，它被设置在国家安全委员会之下，专门秘密地从事海外活动。国家安全委员会成立之后，出台了一系列国家安全和心理战略方面的相关文件，比较重要的有NSC4号系列文件，NSC10/2文件，NSC20号文件、NSC43号系列文件、NSC59/1号文件、NSC68号文件，这些文件奠定了心理战的政策基础。

1946年8月1日杜鲁门总统签署《富布莱特法案》，即79—584 号公法，该法案的通过标志着美国政府正式介入其对外文化、教育交流活动。1948年1月在民主党和共和党的通力合作下美国国会通过了《美国信息与教育交流法》(U.S. Information and Educational Exchange Act of 1948)，即《402公法》(Public Law 402)，也被称为《史密斯—蒙特法案》(Smith-Mundt Act)。《史密斯一蒙特法案》为美国海外信息与文化交流活动的具体开展与实施提供了具体的要求与细则，其目标是推动“其他国家更好地理解美国，增强美国人民和其他国家人民的相互理解”。*U.S. Information and Educational Exchange Act of 1948, available at: http://www.state.gov/documents/organization/177574.pdf, 访问时间：2017年7月10日。两部法律互为补充，为美国对外宣传活动提供了法律基础。1951年4月4日“心理战略委员会”(Psychological Strategy Board)成立，它受国家安全委员会的直接领导，负责公开的与隐蔽的心理战活动。“领导执行心理战行动的各个机构和部门，制定国家心理战略的总体目标、政策和项目，协调并评估美国的心理战略项目”。*Role of PSB under 4 /4 /51 Presidential directive detailed, CK3100310384, DDRS.这样冷战初期，美国国际传播机制在政策、法律、决策协调机构等方面逐渐建立起来，国际传播趋于稳定。

鉴于艾森豪威尔总统本人亲眼目睹了心理战、宣传战在二战中发挥的巨大作用，他非常重视心理战在美国国家安全战略中的地位。在认识到当时美国心理行动与宣传领域存在的问题与弊端之后，他设置了各种机构，逐渐强化了心理战机制。第一，在协调机构方面，美国取消了心理战略委员会，成立行动协调委员会。1953年9月2日，艾森豪威尔总统颁布10483号行政命令，决定成立行动协调委员会，该委员会是一个机构间组织，旨在服务于“不同机构在实施国家安全政策时的协调与统一”。行动协调委员会的主要成员包括副国务卿、副国防部长、中央情报局局长、美国新闻署署长、国际合作总署署长、一个或几个总统代表(由总统指定)。行动协调委员会主席和副主席由总统在成员中选定。1957年2月25日艾森豪威尔总统颁布10700号行政命令，将行动协调委员会并入国家安全委员会，1957年7月1日生效。*Executive Order 10483-Establishing the Operation Coordinating Board. September 2, 1953. Available at: http://www.Presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=60573&st=&st1=, 访问时间：2017年7月10日。Executive Order 10700—Further Providing for the Operations Coordinating Board, http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=60615, 访问时间：2017年7月10日。第二，在执行机构方面，成立了美国新闻署。1953年8月，根据第8号改组计划，美国新闻署成立，它整合了以前由国际新闻署(International Information Administration)、共同安全署、技术合作署负责的所有国际宣传活动和美国国防部在德国和奥地利占领区的宣传活动。*Reorganization Plan No.8, https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/STATUTE-67/pdf/STATUTE-67-Pg642.pdf, 访问时间：2017年7月10日。美国新闻署是美国历史上负责宣传与对外信息活动的第一个独立的副部级机构，隶属于白宫，署长由总统任命，直接对总统负责。美国新闻署的诞生，是美国对外宣传战略最终确立的典型标志。第三，在法制方面，颁布《合作研究法》《农业贸易发展和援助法案》《国际文化交流与贸易参展法》《国防教育法案》。此时期机制的不断健全与多部法律的出台标志着美国对外宣传趋于成熟。

(二)肯尼迪和约翰逊时期：国际传播机制深化拓展

1961年1月，具有威尔逊色彩的民主党人肯尼迪上台，他根据当时的国际形势提出了两手抓的“和平战略”，即美国政府一方面要充分使用其强大的军事力量威慑镇压第三世界反美势力，另一方面也要兼用其经济、政治和文化等软实力同化当地民众的思想，接受美国对外政策。因此他主张加大在道义上与苏联的较量，并非常重视对外传播，不断深化拓展各种机制。

第一，肯尼迪政府大力加强新闻署的工作力度，并加强其研究建议功能。肯尼迪认为，美国新闻署不仅是一个为美国对外政策服务的宣传机构，其还应该参与美国对外政策的制定。他指出，在华盛顿以及海外的外交团队的各个级别要充分发挥美国新闻署的咨询功能。如果要考虑在其他国家开展与传播相关的项目，向美国新闻署咨询是必需的。*1964-The Nineteenth Report of the United States Advisory Commission on Information, January, 1964, p.21.https://www.state.gov/documents/organization/175644.pdf, 访问时间：2017年7月11日。

第二，在机构设置方面，肯尼迪非常重视教育和文化交流在对外政策中的作用，在国务院增设一位专门负责教育文化事务的助理国务卿。其主要目的包括，加强教育文化事务局本身的力量，提高其地位，明确其目的；强化政府内各部门之间的沟通与合作；强化政府与民间组织之间的联系等。*Philip H. Coombs, The Fourth Dimension of Policy: Educational and Cultural Affairs, New York: Harper and Row, 1964, pp.45-48.1961年在白宫、国务院和美国新闻署的计划安排下，纽约对外新闻中心成立，其目的是为外国记者提供便利机会使其更好地报道美国、了解美国社会，这取得了良好的社会效果。鉴于此，美国新闻署于 1968 年在华盛顿又设立了一个对外新闻中心。

第三，在立法方面，肯尼迪和约翰逊政府时期美国国会通过了三部涉及对外传播方面的法律。第一部是《1961 年教育与文化平等交流法案》(The Mutual Educational and Cultural Act of 1961)，也被称为《1961 年富布赖特—海斯法案》(Fulbright-Hays Act of 1961)；*“United States Code, Title22: Chapter 33, Mutual Educational and Cultural Exchange Program”, Sec.2451, http://uscode.house.gov/view.xhtml?path=/prelim@title22/chapter33&edition=prelim, 访问时间：2017年7月11日。第二部是《和平队法案》(Peace Corps Act)；*Peace Corps Act MS 101: “The Peace Corps Act”, Sec 2501.http://files.peacecorps.gov/multimedia/pdf/policies/ms101.pdf, 访问时间：2017年7月11日。第三部是《国际教育法》(International Education Act of 1966)。这些法律进一步促进了对外传播的制度化和法制化。1963年11月，肯尼迪总统遇刺身亡后，副总统林登·约翰逊继任为美国总统，肯尼迪时期重要的外交决策人员基本留任。*这些人员包括国务卿迪安·腊斯克(Dean Rusk)、总统国家安全事务顾问麦乔治·邦迪(McGeorge Bundy)、国防部长罗伯特·麦克纳马拉(Robert McNamara)、副国务卿乔治·鲍尔(George Ball)等。因此，约翰逊基本上延续了肯尼迪时期的外交政策，包括对外宣传政策。

(三)尼克松、福特、卡特时期：国际传播相对稳定

20 世纪 70 年代，美国面临严重的外患内忧。国际方面，冷战格局开始朝向“苏攻美守”的形势发展，资本主义世界三足鼎立的局面开始出现，第三世界的力量迅速发展，这使得美国国际地位相对衰弱了。国内方面，美国深陷越战泥潭，军费开支庞大，经济进入滞胀阶段，越战使得美国政府和社会被严重分裂。

面对上述状况，尼克松提出“尼克松主义”，在全球实施“缓和战略”。

尼克松政府对公共外交活动还比较重视，也曾开展一些项目扩大公共外交，但在公共外交机构的改组、重组方面动作不大。1974 年 8 月尼克松因“水门事件”被迫辞职，福特继任总统。在其短暂的22个月时间内,福特政府的公众外交指导思想与尼克松时期没有太大的区别，只是其更关注国外舆论。到 1978 年吉米·卡特当选美国总统之后，并没有完全接受斯坦顿委员会的建议,而是实施自己的改组方案。1978 年 4 月，卡特总统通过了美国新闻署的另一个重要的改组方案。他把国务院的教育文化事务处(包括富布莱特项目)与美国新闻署合并成立美国国际交流署(United States International Communication Agency,USICA)。卡特总统发布一份声明授权国际新闻交流署另外一个新的使命“减少美国与其他国家之间观念和误解影响其关系的程度”。外交人员在海外推动总统人权项目中发挥着积极作用。*The United States Information Agency—a Commemoration, http://dosfan.lib.uic.edu/usia/,访问时间：2017年7月11日。立法方面：1972年美国通过了《1972年对外关系授权法》并根据该法成立了“政府对外政策实施组织委员会”；*即92-352号公法，该法案是对《1948年美国信息与教育交流法》非常重要的一次修正，它禁止美国新闻署在美国国内传播准备好在国外发布的“有关美国、美国人民及其政策”的相关信息。详见：The Public Statues at Large,1972, p.494. http://constitution.org/uslaw/sal/086_statutes_at_large.pdf,访问时间：2017年7月11日。1973年美国国会通过了《国际广播法案》并根据该法成立了国际广播委员会。*Public Law 93-129, http://uscode.house.gov/statviewer.htm?volume=108&page=432#,访问时间：2017年7月11日。

(四)里根时期：机构基本不变，攻势加强

1981年，保守反共的里根入主白宫，他在军事、政治上对苏联采取强硬立场的同时，强调意识形态因素在其对外政策中的作用。在此种情况下，他把推销美国式民主，把对社会主义国家实施“和平演变”的战略放在全球反共战略的中心地位。因此，美国全方位加强了对外传播的攻势,国家安全委员会出台了三份相关政策指令。第一份为《国家安全委员会第45号决策指令：美国国际广播》，文件要求美国之音要传达美国政府的官方声音，接受国务卿的政策指导，使节目内容与当前美国对外政策和国家安全政策目标联系起来。最后，该文件要求加强在危机和战争期间对美国国家广播的设施及其运作的研究。*National Security Decision Directive 45, “United States International Broadcasting,” July 15, 1982.https://fas.org/irp/offdocs/nsdd/nsdd-45.pdf, 访问时间：2017年7月11日。第二份为《国家安全委员会第77号决策指令：与国家安全相关的公共外交之管理》，该文件是里根政府对美国对外政策的现实需要所做出的反应，有效地保证了美国政府机构和部门与公共外交活动的合作与协调，正式确立了一种美国公共外交活动的协调机制。在这种机制下，美国新闻署在政府中的地位得到提高，获得了与国务院、国防部等重要部门共同参加相关委员会的机会。*National Security Decision Directive 77, “Management of Public Diplomacy Relative to National Security”, January 14, 1983. https://fas.org/irp/offdocs/nsdd/nsdd-077.htm, 访问时间：2017年7月11日。第三份为《国家安全委员会第 130 号决策指令：美国国际信息政策》，该文件指出，国际信息项目的基本目的是“以有利于美国国家利益的方式来影响国外的民众”，公共外交在美国外交中的重要作用是“改变全球长期基本政治和意识形态倾向的关键战略工具，并最终影响其他国家政府的行为”，公共外交在美国对外政策中的地位是“国家政策的战略工具，而不只是美国外交的策略手段”。*National Security Decision Directive 130, “US International Information Policy”, March 6, 1984. https://fas.org/irp/offdocs/nsdd/nsdd-130.htm, 访问时间：2017年7月11日。这三项国家安全决策指令的制定标志着美国政府已经不把公共外交作为传统外交手段的简单补充，而是把其上升到了与国家安全密切相关的地位，此时的公共外交已经进入国家政治生活的主流。

(五)克林顿、小布什和奥巴马时期：从全面萎缩到不断加强

20世纪80年代末90年代初，持续了半个世纪的冷战以东欧剧变、苏联解体而宣告结束。作为世界上唯一的超级大国，美国应当如何应对冷战后国际局势的巨大变化，如何调整其内外政策以适应新的形势，这成为1993年上台的克林顿总统面临的问题。从国际力量对比的角度来看，美国处于历史上相对稳定和安全时期，从国内的角度来看，美国经济开始衰退，政府赤字问题严重。鉴于此，美国主流民意趋于“内向化”，在这种情况下，克林顿政府的施政重点放在了国内问题上，重振美国经济、减少政府财政赤字成了克林顿政府的核心工作。共和党几次在裁减美国新闻署问题上向克林顿发难，在这种国内外环境下，克林顿政府无力回天，最终同意将美国新闻署并入国务院，*1998年3月10日，美国国会众议院通过《外交事务重组与改革法案》(Reorganization Plan and Report of 1998)。1999年10月，美国新闻署正式并入国务院。美国新闻署并入国务院使其失去作为一个独立政府部门的地位，之前它直接对总统负责，并具有参与美国外交决策的机会。详见：Foreign Affairs Reform and Restructuring Act, March 10, 1998, https://www.congress.gov/congressional-report/105th-congress/house-report/432/1, 访问时间：2017年9月11日。国会逐年减少了拨款，很多项目被迫缩减或是终止，*Stephen Johnson, Hellen Dale，and Patrick Cronin, “Strengthening U.S. Public Diplomacy Requires Organization, Coordination, and Strategy,” Backgrounder Executive Summary, No.1875, August 5, 2005, http://www.sabre.org/about/getfile.pdf, 访问时间：2017年9月11日。工作人员急剧减少，*U.S. Department of State, Cultural Diplomacy: The Linchpin of Public Diplomacy, Report of the Advisory Committee on Cultural Diplomacy, 2005, p.8, https://www.state.gov/documents/organization/54374.pdf, 访问时间：2017年7月11日。公共外交全面萎缩。

“9·11事件”之后，美国政府再次认识到对外传播的重要性，并不断加强其协调和管理机构，这种调整也是不断摸索的过程。针对“9·11”恐怖袭击问题，2001年10月小布什政府成立“快速反应部队”，名为“白宫联合信息中心”。*白宫联合信息中心(White House Coalition Information Center)，它主要的职责是针对本·拉登的反美宣传、报道及时做出回应。参见：“Coalition Information Center”, http://www.sourcewatch.org/index.php?title=Coalition_Information_Center, 访问时间：2017年9月11日。一年后，美国国防部成立一个协调机构，名为“全球传播办公室”，*全球传播办公室(Office of Global Communications)，它是一个协调机构，主要负责海外战略信息交流沟通。由于国防部的做法受到美国国内的很多质疑，最后不得不取消该办公室。 “White House Office of Global Communications”, http://georgewbush-whitehouse.archives.gov/ogc/aboutogc.html, 访问时间：2017年9月11日。“白宫联合信息中心”随后并入。2002 年 9 月，美国国家安全委员会和国务院共同组建了“战略沟通政策协调委员会”，*战略沟通政策协调委员会(Strategic Communication Policy Coordination Committee)。其目的是保证各政府部门协调、合作，向全球各地传播美国的信息。参见：2004-US Advisory Commission on Public Diplomacy Report, p.9, https://www.state.gov/documents/organization/36625.pdf, 访问时间：2017年9月11日。两年后被“穆斯林世界拓展政策协调委员会”代替。*2004年7月，美国国家安全委员会成立穆斯林世界拓展政策协调委员会(Muslim World Outreach Policy Coordinating Committee)。参见：United States Government Accountability Office, “U.S. Public Diplomacy: Interagency Coordination Efforts Hampered by the Lack of a National Communication Strategy,” April, 2005, p.14, 访问时间：2017年9月11日。小布什政府在调整机构的同时，颁布了两部法律《2002年促进自由法案》*《2002年促进自由法案》(Freedom Promotion Act of 2002)，参见：“Freedom Promotion Act”, http://frwebgate.access.gpo.gov/cgi-bin/getdoc.cgi?dbname=107_cong_bills&docid=f:h3969rfs.txt.pdf, p.5, 访问时间：2017年9月11日。和《2004年情报改革与防止恐怖主义法》。*《情报改革与防止恐怖主义法》(Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004)。参见：“Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004”, https://www.intelligence.senate.gov/laws/intelligence-reform-and-terrorism-prevention-act-2004, 访问时间：2017年9月11日。前者强调了公共外交以及相互协调的重要性，后者从反恐的角度再次强调公共外交的重要性。在这种形势下，此时美国公共外交的重点是中东和穆斯林国家。

2009年奥巴马上台，他开始对美国的外交政策进行重大调整，力推“巧实力”战略，试图通过公共外交改善美国在世界上的形象，提高美国在国际中的领导地位。2010年1月，美国政府发表了《公共外交：加强美国与世界的交流》*这篇报告制定了美国21世纪的“公共外交全球战略框架”，提出公共外交的核心任务。参见：“Public Diplomacy: Strengthening U.S. Engagement with the World”, A Strategic Approach for the 21st Century, http://uscpublicdiplomacy.org/sites/uscpublicdiplomacy.org/files/legacy/pdfs/PD_US_World_Engagement.pdf, 访问时间：2017年9月11日。的报告。根据该报告，国务院在公共事务局增设助理国务卿帮办职位，其承担研究和规划功能。与此同时，国会拨款逐年增加。

二、战后美国国际传播的机构与制度

(一)决策和协调机构

对外传播事关国家安全，特别是在冷战时期，国家安全和外交政策的制定机构就是国际传播战略和政策最高级别的决策机构。这样，总统、国会和国家安全委员会*作为冷战时期总统最重要的幕僚机构，国家安全委员会讨论和研究国家安全与外交事务，委员会各成员一致通过的政策建议或报告需要提交总统，总统批准之后成为正式的国家政策或战略，下达相关政府部门付诸实施。可以说，国家安全委员会在一定程度上决定和影响着国家安全和外交政策的总体走向和趋势。既是国家安全的最高决策机构，也是国际传播战略核心决策圈。冷战前期，美国对外传播机制非常不健全，所以国家安全委员会成为心理战事实上的决策和协调机构，美国政府大量的解密文件显示，国家安全委员会系列文件构成对外宣传的方针与政策指导。

杜鲁门总统成立的心理战略委员会和艾森豪威尔总统成立的行动协调委员会是对外宣传的专门协调机构，这两个机构直接受国家安全委员会领导。*1957年，行动协调委员会并入国家安全委员会。它们一方面制定国家安全与心理战规划，另一方面协调多个政府部门的具体活动，防止政府内部的纷争和对抗，引导各方共同服务于美国国家利益。肯尼迪上台之后取消了行动协调委员会，鉴于当时美国对外宣传已经步入正轨，相关机制已经比较健全，肯尼迪之后没有再设立相关协调机构，国家安全委员会继续承担协调功能。尼克松、福特和卡特时期美国对外战略全面收缩，里根上台后对苏联坚持强硬立场，并加强国际传播，在国家安全委员会之下成立“专门规划小组”作为协调机构，负责“公共外交活动的整体规划、管理、协调和监督”。*根据《国家安全委员会第77 号决策指令：与国家安全相关的公共外交之管理》，在国家安全委员会下设立“专门规划小组”(Special Planning Group)，由国家安全事务助理任主席，其成员包括国务卿、国防部长、新闻署署长、国际开发署署长和总统通讯助理等。之后，克林顿曾组建了由国务院、国防部、司法部等相关各部参加的“国际公共信息核心小组”，由负责公共外交的副国务卿牵头，但是其作用不大。“9·11事件”之后，小布什政府曾建立了多个协调组织并不断调整。从以上历史可以看出，战后以来有些总统建立了级别较高的专门的协调机构，并发挥了较大作用，这与总统的偏好以及对国际传播的重视程度密切相关。在没有专门的协调机构时期，国家安全委员会承担了协调的职能，而且很多专门的协调机构被置于国家安全委员会之下。因此，从某种程度来说国家安全委员会不仅是国际传播的决策机构，也是一个协调机构。

(二)国际传播项目和活动的管理机制和执行机构不断完善

国务院、国防部、农业部、劳工部、财政部、预算局等政府内阁机构，中央情报局、美国新闻署和国际开发署*美国国际开发署的前身为共同安全署、援外事务管理署和国际合作署。1961年，肯尼迪总统签署《对外援助法》并颁布行政令成立美国国际开发署，它是美国最主要的对外援助机构，至今仍管理着美国大部分对外援助项目。等独立机构，以及这些高层机构下属的国内外分支机构和办事处等，负责具体政策的制定和项目的管理执行。

具体来说，国务院是负责国际传播主要的管理和执行机构，其具体工作由负责公共事务的副国务卿执行。战后，国务院继承了二战时期的心理战基础，接管了公开宣传领域内几乎所有的职责与任务。由于这层重要的传承关系，国务院成为杜鲁门政府最为倚重的政策实施部门。根据目前美国政府解密文件，国务院占据着主要地位，其他部门难以企及。艾森豪威尔总统上台后成立了美国新闻署，它取代国务院成为公开心理行动和国际信息项目的主管机构，也是冷战岁月中美国对外传播领域的主角，并为“美国外交政策的规划与执行做出了积极的贡献”。*Robert E. Elder, The Information Machine: The United States Information Agency and American Foreign policy, Syracuse University Press, 1968, p.320.1999年美国新闻署并入国务院之后，国际传播的任务主要集中在负责公共事务的副国务卿主管的部门和国务院内置的半独立机构国际新闻署的手中。在具体活动的开展问题上，国务院内部其他相关机构的支持与协助也发挥了重要作用。

秘密宣传活动主要由中央情报局负责。中央情报局成立之初，国家安全委员会就指示它立即发起秘密的心理行动，鉴于它涉及高度机密的国家安全问题，世人了解较少。国防部也参与某些秘密宣传活动，在某些合适情况下参与公开的对外传播活动，比如负责军事援助项目、人道主义和灾难救援、在军队驻地建立文化中心等。

对外援助是一项重要的国际传播活动，对外援助活动与国际传播活动有着千丝万缕的关系。因此，对外援助机构，比如国际开发署(包括其前身共同安全署、援外事务管理署、国际合作署)、技术合作署和经济合作署等机构在美国国际传播活动中发挥着重要作用。

这些官方机构承担着对外传播的管理和执行职能，相关机构之间分工相对明确，与此同时保持着密切合作关系，他们成为美国对外传播的中流砥柱。

三、战后美国国际传播的法律体系

美国是一个法制化程度高度发达的国家，战后以来其国际传播相关法律体系不断发展和完善，并成为开展国际传播活动和项目的坚实后盾。美国对外传播法律体系包括两个部分，第一部分是通过国会立法程序的相关法案，另一部分是总统签署和颁布的行政指令。这两部分又可以细分为五类，涉及对外传播的方方面面，它们组成了相对完备的法律体系，指导和约束着国际传播政策的制定和实施。

(一)国会立法

国会立法可分三大类：第一类是保障国际传播能够合法开展的法律，这些法律可以称之为国际传播的基本法。这些法律一方面赋予了国际传播合法地位并确立了相关组织体系，另一方面为美国海外信息与文化交流活动的开展与实施提供了相关要求与细则。战后以来这一体系不断调整和完善，有些法案之间也存在着前后相继的关系。*这些法律包括《国家安全法案》《1948 年美国信息和教育交流法案》《1961年教育与文化平等交流法案》《1972 年对外关系授权法》(该法案是对1948年法案的重要修正案)、《美国海外利益法案》《2002年促进自由法案》和《2004年情报改革与防止恐怖主义法》等。第二类是关于某种特定国际传播项目和活动如何实施的法律，这一类法律具有很强的针对性。*这些法律包括《富布赖特法案》《合作研究法》《农业贸易发展和援助法案》《国际文化交流与贸易参展法》《国防教育法案》《和平队法案》《国际教育法》《印度支那移民和难民援助法》和《印度支那难民儿童援助法》等。第三类是关于国际传播活动中某一行业的操作法案，这一类主要涉及国际传播中的一个非常重要的行业——国际广播。*相关法律包括《1973年国际广播法案》《1994年国际广播法》《美国之音宪章》等。这三类国会立法兼顾了国际传播的整体性、针对性和行业规范性，它们为美国政府从事海外信息与宣传活动提供了法律地位和经费来源保障，保护并制约着美国对外传播在健康的轨道上发展。一方面，国际传播有了合法地位，有利于其在不同领域自由地实施，另一方面又对国际传播活动做出限制，明确规定其不可涉足的领域。正是因为有这些法律保障，战后国际传播逐步发展起来，并根据国内外形势调整完善，也正是因为这些法律的约束，使得国际传播不至于过度发展而殃及国内。

(二)总统行政法规

总统行政法规可以分为两大类：总统行政命令(Executive Order)和国家安全委员会决策指令(National Security Decision Directive)。总统行政命令指的是在宪法或法律的授权下，总统管理联邦行政机构运行的指示，*Regulatory Information Service, “Unified Agenda,” Federal Register, Vol.67, No.92, May13, 2002,p.32819.它是总统执行法律、形成和推行自己政策的重要手段。这类行政指令不仅带有法规的性质，而且可以回避来自国会的制约。历届总统都通过签署大量的行政命令，实施执政大纲和治国方针。在总统签署的行政命令中，组建或重组行政组织是非常重要的一部分，其中很多涉及外交和国家安全政策。*贾圣真：《总统立法：美国总统的“行政命令”初探》，《行政法学研究》2016年第6期，第134页。在美国的国际战略中，对外传播事关外交和国家安全，历届总统通过签署行政命令的方式制定对外传播的相关政策，特别是关于对外传播机构的建设、重组或是废除上，总统行政命令使用较多。*比较重要的有：1953年8月1日，艾森豪威尔总统发布10477号行政命令，依法授予美国新闻署署长行政权力，美国新闻署从法律层面上正式成立。参见：Executive Order 10477—Authorizing the Director of the United States Information Agency to Exercise Certain Authority Available by Law to the Secretary of State and the Director of the Foreign Operations Administration, http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=59920。1953年9月2日，艾森豪威尔总统颁布10483号行政命令，成立行动协调委员会，参见：Executive Order 10483-Establishing the Operation Coordinating Board. September 2, 1953, available at: http://www.Presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=60573&st=&st1=。 1957年2月25日艾森豪威尔总统颁布10700号行政命令，将行动协调委员会并入国家安全委员会，1957年7月1日生效，参见：Executive Order 10700—Further Providing for the Operations Coordinating Boardhttp://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=60615。 1961 年 3 月 1 日，美国政府根据10924 号行政命令组建了和平队，并授权国务卿在国务院内部建立和平队这样一个机构，参见：Executive Order 10924—Establishment and Administration of the Peace Corps in the Department of State, March 1, 1961, http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=58862, 访问时间：2017年7月10日。

国家安全决策指令是由国家安全委员会起草和拟定，并由总统签署生效的行政法规。它是总统的一个非常重要的单边行动工具，其目的是实施和协调国家安全领域的军事政策、外交政策和其他相关政策，总统经常把其作为优先考虑的事项。国家安全决策指令无需对外公开，总统通过签署国家安全指令可以秘密制定和实施国家安全政策，并调动国家资源，绕开国会、法院和公众。大多数国家安全指令都是机密文件，因此它们几乎不为公众所知。国家安全指令是现代美国总统单方面制定和实施对外及军事政策的重要工具，它在塑造国家安全政策方面起着举足轻重的作用。因为公共外交与国家安全紧密相关，所以在众多的国家安全指令中，其中有一类指令用于实施“公共外交”战略。*刘永涛：《国家安全指令：最为隐蔽的美国总统单边政策工具》，《世界经济与政治》2013年第11期，第32页。在国际传播领域，里根时期的三份国家安全政策指令比较具有代表性。*第一份为《国家安全委员会第45号决策指令：美国国际广播》，该文件指出：国际广播是美国国家安全的政策重要组成部分，要求美国之音要传达美国政府的官方声音，接受国务卿的政策指导，使节目内容与当前美国对外政策和国家安全政策目标联系起来，详见：National Security Decision Directive 45, “United States International Broadcasting,” July 15, 1982. https://fas.org/irp/offdocs/nsdd/nsdd-45.pdf。 第二份为《国家安全委员会第77 号决策指令：与国家安全相关的公共外交之管理》，根据该文件，在国家安全委员会下设立“专门规划小组”(Special Planning Group)，还设立了四个由特别小组领导的部际委员会：国际信息委员会、国际政治委员会、国际广播委员会、公共事务委员会。该文件是里根政府对美国对外政策的现实需要所做出的反应，有效地保证了美国政府机构和部门与公共外交活动的合作与协调，正式确立了美国公共外交活动的协调机制。在这种机制下,美国新闻署在政府中的地位得到提高，获得了与国务院、国防部等重要部门共同参加相关委员会的机会，详见：National Security Decision Directive 77, “Management of Public Diplomacy Relative to National Security”, January 14, 1983, https://fas.org/irp/offdocs/nsdd/nsdd-077.htm。第三份为《国家安全委员会第 130 号决策指令：美国国际信息政策》。该文件指出，公共外交在美国对外政策中的地位是“国家政策的战略工具，而不只是美国外交的策略手段”,详见：National Security Decision Directive 130, “US International Information Policy”, Mar 6, 1984. https://fas.org/irp/offdocs/nsdd/nsdd-130.htm, 访问时间：2017年7月11日。这三项国家安全决策指令的制定标志着里根政府进一步提升了公共外交在美国国家安全战略中的地位。

四、战后美国国际传播的研究和评估体系

美国政府非常重视对外传播战略和政策的研究和评估工作，几乎每一次重大战略或政策确立前，美国相关机构都要对当时的国际形势、国内状况、目标国对美国的重要性和目标国国内情况等重要问题进行考察。在进行全方位考察的基础之上制定重大战略，然后确定某些优先计划和特定项目。针对不同国家和地区政策也不相同，为了实施切合当地情形的项目，美国注重考察实际和潜在的领导群体、占主导地位偏好、政治环境和法律限制、文化水平、语言习惯等基本情况。 美国的调查和评估并不是临时性的，而是成立了专门机构，形成了一种固定机制，并根据实际情况和对外传播战略不断调整和完善。二战后美国国际传播的评估机制主要有三条路径，第一条是根据《美国信息和教育交流法案》成立的各种咨询委员会，第二条是美国国际传播从业单位的研究和评估功能，第三条是为了解决某些问题暂时成立的委员会。

(一)第一条路径：各种咨询委员会的发展演变及其功能

根据《1948 年美国信息和教育交流法案》*U.S. Information and Educational Exchange Act of 1948, Available at: http;//www.state.gov/documents/organization/177574.pdf, 访问时间：2017年7月11日。，美国信息咨询委员会(The United States Advisory Commission on Information)和美国教育交流咨询委员会(The United States Advisory Commission on Educational Exchange)成立。这两个委员会是信息和交流项目的调查、评估和监督机构，其主要功能是向国务卿提出实施1948年法案的规划和建议，向国会提交依据该法案实施的所有项目和活动半年度报告，*从1957年开始，半年度报告改为年度报告。并向国务卿提出相关建议。*The First Semiannual Report of the United States Advisory Commission on Information, March, 1949. https://www.state.gov/documents/organization/174287.pdf, 访问时间：2017年7月11日。1961年9月21日美国国会通过了《1961 年教育与文化平等交流法案》*The Mutual Educational and Cultural Act of 1961, https://www2.ed.gov/about/offices/list/ope/iegps/fulbrighthaysact.pdf, 访问时间：2017年7月11日。，根据该法案，国际教育与文化事务咨询委员会成立，代替了教育交流咨询委员会。美国信息咨询委员会不变。

1977年，卡特政府对咨询委员会进行了较大调整，把信息咨询委员会和国际教育与文化事务咨询委员会合并，组建成一个新的机构美国公共外交咨询委员会。*美国公共外交委员会，英文为United States Advisory Commission on Public Diplomacy. 参见：Public Law 96-60, https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/STATUTE-93/pdf/STATUTE-93-Pg395.pdf, 访问时间：2017年7月11日。该委员会级别很高，由7人组成，全部为总统提名、参议院确认，他们具有跨行业的相关职业背景，任期3年，可以连任，其中某一政党成员不得超过4人。*https://www.state.gov/pdcommission/about/index.htm, 访问时间：2017年7月11日。其主要职责包括：第一，向总统、国务卿和相关的国会成员提出规划和建议；第二，对政府部门实行的公共外交政策和项目的有效性进行评估；第三，向国会、总统和国务卿提交有关公共外交项目和活动的报告；第四，向国务卿、总统和国会提交委员会认为适合他们的参阅其他报告；第五，为了促使美国和海外公众更好地理解和支持公共外交活动和项目，委员会通过在其网站或委员会决定的其他方式公布报告和其他信息。*https://www.state.gov/pdcommission/charter/index.htm, 访问时间：2017年7月11日。

这次咨询委员会调整的变化有三方面。第一，强调整体性。之前的三个委员会分别应对公共外交某一领域的咨询事务，而新成立的委员会总揽美国对外信息、教育与文化事务活动的所有咨询任务，可以从整体上统筹规划公共外交事务。第二，表现自信性。之前的委员会仅是向政府提交报告，公共外交委员会还要向美国公民公布公共外交项目的信息。第三，专业性。公共外交咨询委员会要做一些相关数据库。公共外交委员会一直延续到今天。上述前后四个咨询委员会在美国对外传播的发展过程中发挥了巨大作用。

(二)第二条路径：美国国际传播从业单位的研究和评估功能

美国国际传播的从业单位非常重视研究和评估功能，其中以美国新闻署和美国广播理事会为主。前者是冷战期间美国负责对外宣传的核心机构，后者在冷战后成立，负责管辖美国国际传播五大实体，包括美国之音、马蒂电台、自由欧洲/自由电台、自由亚洲电台、中东广播网络。

1953年美国新闻署成立，并成为冷战期间美国对外宣传的核心机构。但是它并不只是一个宣传机构，在向全世界“讲述美国故事”的同时，它还积极从事情报信息的搜集工作，并对这些信息进行研究和评估进而完成了数量庞大的研究报告。因此，从这个层面上来说，它也是一个研究机构。为了进行有效的调查和评估，在新闻署成立之初，美国决策层明确要求情报机构应该向美国新闻署提供其所需要的情报信息。然而，因为保密或是协调不及时等原因，它从其他情报部门获得的信息有限，这限制了其研究和评估功能的发挥。美国新闻署认识到问题所在，主张构建自己的情报体系来支持其研究和评估工作，1954年底美国新闻署研究和情报办公室成立。当时美国新闻署在79个国家设有210个分支机构，在本土和海外有几千名雇员，如此庞大的网络为其搜集信息和情报提供了得天独厚的优势。研究和情报办公室承担三项重要使命：第一，从各个层面研究共产党的宣传；第二，分析影响美国国家利益的外国公共舆论；第三，评估美国新闻处行动的效果和影响。这成为美国新闻署研究部门制定研究报告的指导方针。*转引自赵继珂：《美国新闻署研究类档案浅议》，《冷战国际史研究》2013年第2期。United States Information Agency Office of Research and Intelligence, June 4, 1956, CIA-RDP61-00549R000100230003-7, CIA-CREST, RG 306, N.A.在此方针指导下，研究和情报办公室制定了数量庞大的研究报告供美国新闻署和美国决策层参考使用。

美国广播理事会下属的研究部门包括战略和发展办公室(the Office of Strategy and Development)、数字和设计创新办公室(the Office of Digital and Design Innovation)、绩效评估办公室(the Office of Performance Review)、研究和评估办公室(the Office of Research and Assessment)*Fiscal Year 2016 Budget Request，BBG，p.50,https://www.bbg.gov/wp-content/media/2015/03/FY2016Budget_CBJ_Final_WebVersion.pdf, 访问时间：2017年9月10日。和市场推广和节目落地办公室(the Office of Marketing and Program Placement)。*Fiscal Year 2008 Budget Request，BBG，p.82, https://www.bbg.gov/wp-content/media/2011/12/bbg_fy08_budget_request.pdf, 访问时间：2017年9月10日。根据形势的发展，这些办公室成立于不同的时间，它们都具有研究和评估的功能，但是侧重点不同，职能相互配合。战略和发展办公室着重从战略层面进行研究和评估。数字和设计创新办公室主要做与新技术相关的研究和评估工作。绩效评估办公室主要负责美国之音和马蒂电台的电视、广播和网络产品的年度评估，获取和处理第三方提供的关于受众和市场研究的数据，以此对节目的内容和形式从内部和外部进行分析。*Fiscal Year 2008 Budget Request，BBG，p.82, https://www.bbg.gov/wp-content/media/2011/12/bbg_fy08_budget_request.pdf, 访问时间：2017年9月10日。

(三)第三条路径：临时机构

第一条和第二条路径是一种常态化的机制，在某些特殊的时候，比如政府换届或是国内外形势发生较大变化的时候，美国还成立了一些暂时的委员会加强对国际传播的调查和研究，以便提出更加全面的建议并进行调整。这些暂时委员会在美国的对外传播史上发挥了重要作用。下文简单介绍几个比较重要的委员会。

1953年1月，艾森豪威尔正式宣布成立总统国际信息行动委员会(The President’s Committee on International Information Activities)经过数月调查研究，该委员会形成125页的调查报告。*National Security Affairs, the Report of the President’s Committee on International Information Activities, June 30, 1953, FRUS, 1952-1954, pp.1795-1899.这份报告直接促成了美国新闻署的成立和协调委员会的建立。1960年11月肯尼迪当选总统之后，立刻安排有关人员对美国政府的对外宣传和教育文化交流活动重新进行调查研究，弗里—戴维森特别调查委员会是其中最为重要的委员会。肯尼迪上任后在对外宣传上的政策在很多方面受到这些报告的影响。 20世纪60年代末70年代初，由于国际形势的变化以及通信技术的发展，美国多个政府机构和个人呼吁成立较高级别的委员会对美国国际传播活动进行调查研究，墨菲委员会和斯坦顿委员会相继成立。但是因为尼克松刚刚因水门事件下台，接任的总统福特面临重重问题，无暇顾及对外传播机制的改革。

五、战后美国国际传播中的非政府力量

从以上介绍中我们可以看出，美国政府从决策协调、管理执行、立法和评估的角度构建了一个庞大的对外传播体系，政府从根本上主导着具体项目和活动的执行。在冷战之初，美国政府就意识到，因为政府力量有限以及某些领域政府不方便涉足，单凭政府部门之间的合作难以实现其对外宣传的战略目标，所以美国政府提出了“私人合作战略”，该战略要求“最大限度地利用民间团体和非政府组织，以实现美国的心理目标”。*Kenneth Osgood, Total Cold War: Eisenhower’s Secret Propaganda Battle at home and Abroad, University Press of Kansas, 2006, p.215.各种基金会、公司、学术单位、文化机构、社会团体、志愿组织、宗教组织、慈善机构等大量的非政府组织，以及教授、学生、宗教人士、劳工领袖、普通民众作为个人，都成为美国海外宣传活动的实践者和助推器。这些民间力量不仅有效辅助政府的行为和对外政策的实施，而且在很多方面发挥着无可替代的作用，尤其是在政府需要模糊其官方痕迹和宣传本质的时候，非政府组织和私人因素的优势尽显。非政府力量的参与大多都是政府主导或引导下的行为，它们在政府默许或暗中支持下介入美国的海外项目，非政府组织也借此机会利用政府的保护和支持发展自身。鉴于此，美国政府非常重视非政府力量，将其看作美国国家安全和对外事务中的必要组成部分。从总统到国会，从行政机构到政府智囊团，诸多的立法、会议、讨论和官方文件中都反复强调与非政府力量展开广泛合作。为了更好发挥非政府力量的作用，美国还委任了一个私人合作咨询委员会(Advisory Committeeon Private Cooperation)。*April 1956—Eleventh Semiannual Report of the United States Advisory Commission on Information, p.17. https://www.state.gov/documents/organization/174295.pdf, 访问时间：2017年7月11日。可见美国政府不仅重视非政府力量，而且还非常重视对其进行研究，从而促使他们更好地发挥作用。

六、美国国际传播机制对中国的启示

二战后以来，美国动用大量的人力、物力、财力从事国际传播活动，并取得了突出成就，无论对目标国还是对美国都产生了深远的影响。作为我国进行国际传播最大的竞争对手，美国在历史发展过程中不断形成的国际传播战略对我国具有不可忽视的启示作用。美国对外传播战略是根据国内外形势逐渐确立起来的，对外宣传活动的改善是循序渐进的。最初，对外传播活动面临着自身定位、组织和管理、政策与项目、设备与建设、人员与评价、相关机构在政府中的地位等方面的难题。随着对外宣传在美国国家战略的地位逐渐确定，对外传播的目标也更加明确，这推动了国际传播机制不断健全、法律不断完备、评估体系更加科学。

第一，美国非常重视国际传播，将其看作是影响国家安全的重要因素，甚至被看作是政治、经济、军事之外的第四种力量，因此美国重要的决策部门都参与了国际传播战略的制定。对我国来说，首先要确定在新形势下国际传播的地位及其目标，进而促使更高级别的部门参与进来，有利于制定和推进相关政策。

第二，美国建立了国际传播的长效发展机制。历经几十年的调整和完善，美国国际传播的决策协调体系、管理执行体系、法治体系和评估体系逐渐健全完备。这一机制不仅保证了国际传播在美国的地位，而且各部门权责相对清晰，使得各部门在各司其职的同时可以密切配合从而更好地实现国家利益。我国国际传播在机制化、长效化特别是法制化方面需要继续努力。此外，我国缺少相应的协调机制，需要加强这方面的机制建设。

第三，美国非常注重研究和评估机制。研究和评估机制本是长效发展机制的一部分，笔者认为这一点非常重要，因此单独提出来。上文已经提到美国通过三种路径对国际传播相关事务进行研究和评估，三种路径各具特色、相互配合，这样既可以从整体上分析国内外形势并提出建议，也可以针对具体问题发表看法。值得注意的是，三种调查评估机构级别都很高，美国政府对它们提出的建议也非常重视，很多建议被付诸实践，这也说明研究和评估机构在美国国际传播史上发挥了很大作用。此外，研究和评估部门本身也非常重视对自身有效性的评估。我国也应该更进一步重视发展调查评估机构的力量，使其机构更加健全，人员配备更加专业化和多元化。

第四，美国国际传播机构与外交决策机构关系密切。美国非常重视国际传播机构参与对外决策，为此国际传播机构非常注重研究国外公众舆论，这样对外决策机构在制定政策时会更多考虑国外公众舆论因素。国际传播机构参与对外决策可以使得其宣传活动和项目更加具有针对性，从而保证这些项目与美国的整体战略布局与时下的优先工作相一致。我国也应该加强对外传播机构与对外决策机构之间的互动。至少，我国外宣媒体应该参与一些对外发布内容的起草，从源头上解决在对外传播过程中的误解、误读。

第五，美国国际传播较好地做到了短期、中期和长期目标的有效结合。一般来说，公共外交存在三个目标维度，即短期的迅速反应、中期的未雨绸缪和长期的关系建构。在制定传播政策时应该根据实际情况有所侧重，但也要兼顾其他，不能有失偏颇。比如美国在东南亚进行传播时，开始比较重视信息项目，后来逐渐加大了教育文化交流项目，后来越来越重视后者。

第六，美国历来重视民间力量。美国不仅注重民间力量在国际传播中发挥作用，而且非常重视研究如何利用民间力量，并成立私人合作咨询委员会。另外，美国针对不同国家不同传播方案，非常注重研究对手的宣传方法。这些做法对于我国改进国际传播有一定的借鉴意义。

总之，在国际传播这个问题上，由于西方受众所处的环境，我们必须尽快建立健全积极有效的传播机制，研究制定新的传播政策和策略。鉴于我国外宣面临的最大挑战是“公信力”和“针对性”，如何淡化外宣的官方色彩(不等于减少政府的投入)、提高外宣的实效性需要从定性和定量研究两个方面同时下手。