尼克松政府与中日钓鱼岛争端

彭福香

尼克松执政后，鉴于国际形势的变化，着手改变对外政策，尼克松主义的出现是一个标志。在亚洲，尼克松政府重新调整对日关系，将冲绳*本文中所提到的冲绳与琉球大抵为同一个概念。美国占领日本初期，在正式文件与场合中大多称Ryukyu Islands，即琉球群岛，20世纪60年代后，当涉及到这一地区时，美国开始更多地使用Okinawa Islands，即冲绳群岛。中国大多称这一地区为琉球群岛。日本在美国占领初期称这一地区为“南西诸岛”(Nansei Shoto),用来称呼北纬29度以南地区的岛屿，范围宽泛。后大多称冲绳，有时也称琉球列岛，但1972年随着这一地区的“归还”，冲绳县恢复，日本便称这一地区为冲绳了。归还日本，但同时将钓鱼岛视为冲绳的一部分，将其“施政权”也“归还”日本，由此造成了中日间在此问题上的争端。关于这一时期美国对中日钓鱼岛争端中的政策，不少学者在其论著中也有过论述，*比较有代表性的论著有：宋成友、李寒梅：《战后日本外交史：1945—1994》，北京：世界知识出版社，1995年；张平：《钓鱼岛风云》，北京：国际文化出版公司，2000年；刘世龙：《美日关系：1791—2001》，北京：世界知识出版社，2003年；吕一燃：《历史资料证明：钓鱼岛列岛的主权属于中国》，《抗日战争研究》1996年第4期；郭永虎：《关于中日钓鱼岛争端中‘美国因素’的历史考察》，《中国边疆史地研究》2005年第4期；Jean-Marc F. Blanchard, “The U.S. Role in the Sino-Japanese Dispute over the Diaoyu (Senkaku) Islands, 1945-1971,” The China Quarterly, No.161, Mar., 2000.但这些论著对此问题的论述都较为简单，没有最新公布的档案资料作为依据，因此无法展现有关各方(尤其是台湾当局与美国政府)在台前幕后的一系列交涉以及交涉背后的深层原因。笔者尝试运用《美国对外关系文件集》等资料为基础，以尼克松政府与台湾当局在钓鱼岛问题上的交涉为重点进行论述，兼论及美国政府内部及民间对此问题的看法与行动及其对尼克松政府的政策所产生的影响。

一、尼克松政府归还冲绳与钓鱼岛争端的缘起

中日之间在钓鱼岛问题上的争端肇始于20世纪60年代末与70年代初尼克松政府对冲绳的归还。美国为何在此时将冲绳归还给日本呢？概而言之，就是美国所面临的国际局势发生了变化。尼克松上台时，美国已深陷越战泥潭，元气大伤，而苏联趁此机会大大扩张了自己的实力，使美国感到压力大增，于是急于调整全球战略，收缩自己的力量，以便更好地维护自己的战略利益。在这种背景下，尼克松主义出台了，它标志着美国在亚太地区力量的收缩。在这种情况下，美国希望日本在战略安全方面更多地承担责任，归还冲绳是此一计划的具体体现。

1945年冲绳战役后,美国便占据了冲绳，由于日据时期冲绳的范围包括钓鱼岛列屿在内，所以美方实际上也占领了钓鱼岛列屿，但当时的中华民国政府并没有放弃对冲绳与钓鱼岛列屿的主权。冷战开始后，国际局势发生了重大变化，导致美国对日政策的变化。1951年，美国背着中国，与日本政府签署了“旧金山对日和约”，和约第三条规定：“日本对于美国向联合国提出将北纬29度以南之南四群岛(包括琉球群岛与大东群岛)、孀妇岩以南之南方诸岛(包括小笠原群岛、西之岛与琉璜列岛)及冲之鸟岛与南鸟岛置于联合国托管制度之下，而以美国为其唯一管理当局之建议，将予同意。在提出此项建议并就此项建议采取确定性之行动以前，美国有权对此等岛屿之领土及其居民，包括此等岛屿之领水，行使一切行政、立法及管辖之权力。”*浦野起央等编：《钓鱼台群岛(尖阁诸岛)问题研究资料汇编》，香港：励志出版社，东京：刀水书房，2001年，第180—181页。根据和约内容可知，和约以北纬29度为日本领土与冲绳群岛的界线，对冲绳群岛的其他界线并无明文规定，即并未明确规定钓鱼岛列屿是否属于冲绳。1951年9月18日，中华人民共和国外交部长周恩来代表中国政府郑重声明：“美国政府在旧金山会议中强制签订的没有中华人民共和国参加的对日单独和约……中央人民政府认为是非法的，无效的，因而是绝对不能承认的。”但仅仅过了两年，美国冲绳民政府便发表了第27号令，即“关于琉球列岛地理界线”的布告，称“根据1951年9月8日签署的对日媾和条约之条款以及1953年12月25日生效的有关奄美大诸岛的日美行政协定，有必要重新指定琉球列岛的地理界线”，将当时冲绳民政府管辖的区域指定为“北纬28度，东经124度40分至北纬24度，东经122度区域内诸岛、小岛、环礁和岩礁以及领海”。*浦野起央等：《钓鱼台群岛(尖阁诸岛)问题研究资料汇编》，第182页。而钓鱼岛列屿的位置大体上位于北纬25度53分至24度45分，东经124度35分至123度32分之间，这样美国就将钓鱼岛列屿明确地划入了美国的冲绳托管区域内。

遗憾的是，台湾当局方面对此没有提出抗议，也没有采取切实有效的措施去争取自己在钓鱼岛列屿的合法权益，究其原因，大致有二：一是与台湾的处境有关。当时美国刚恢复对台湾的经济援助，但在军事方面美台之间的合作却没有大的动作，台湾的安全完全依赖美国，在这种情况下，台湾方面不愿为此而开罪美国。二是当时中国渔民在钓鱼岛水域的行动不受限制。台湾方面从来也不认为冲绳的主权属于日本，所以对美国将钓鱼岛列屿划入冲绳也没有特别在意。*Memorandum for the president: evening report, Foreign Relations of the United States (hereafter cited as FRUS), Volume ⅩⅦ,p.122.

日本方面，历任首相都争取早日收回冲绳群岛的主权，尤其是1964年上台的佐藤荣作首相，为尽早归还冲绳问题而与美国反复交涉。最终，1969年11月21日，尼克松与访美的佐藤就归还琉球问题达成协议，美国同意在1972年将冲绳归还日本，但美国须保持在此地的军事基地，而且实现冲绳的无核化。*Stephen E. Ambrose, Nixon, Volume Two, New York: Simon and Schuster, 1989, p.314.美方为何在1969年对日承诺归还冲绳？原因除了如上文所提到的收缩在亚太地区力量的需要外，还在于尼克松政府为了改善美日关系，维护美国在日本的利益。1969年1月23日，白宫拟定的《国家安全研究备忘录》第9号文件，认为如果美国拒绝在1969年与日本谈判冲绳归还的问题，那么不但日本政府将承受极大的国内压力，而且美日关系也将受到较大的影响。*Review of the international situation, National Security Study Memorandum (hereafter cited as NSSM), Jan. 23, 1969.值得注意的是，美国将钓鱼岛列屿也作为冲绳的一部分而准备“归还”日本，并且美国国务院发言人在1970年9月10日回答记者关于钓鱼岛列屿领有权问题的提问时，承认日本拥有“潜在主权”。*浦野起央等：《钓鱼台群岛(尖阁诸岛)问题研究资料汇编》，第200页。美国政府这种一意孤行的做法与较为模糊的提法加大了中日之间的分歧与矛盾，中日之间在钓鱼岛列屿主权归属问题上的争端愈演愈烈。但从历史、地理与法理上来讲，中国对钓鱼岛都拥有无可争辩的主权。*具体内容可参见郑海麟：《钓鱼台列屿之历史与法理研究》，香港：明报出版社有限公司，1998年。

的确，在20世纪60年代末以前，中日之间纵然在钓鱼岛问题上心存芥蒂，动作也不大。但两件事情的出现使得双方的争夺趋于白热化。

其一是在钓鱼岛海域发现了储量丰富的石油资源。1966年，联合国“亚洲及远东经济委员会”(ECAFE)成立了一个“亚洲近海海底矿物资源共同调查委员会”(CCOP)，帮助有关国家探测亚洲东海岸海底的矿藏。这个委员会最初由中国(当时该席位由台湾当局窃据)、日本、韩国和菲律宾四国组成，后来又邀请了英、美、法、德作为委员会的技术顾问。1969年5月，该委员会在曼谷发表了调研报告，认为“台湾东北20万平方公里，包括钓鱼台(台湾地区对钓鱼岛的称呼——引者注)列岛海域，可能富藏石油”*浦野起央等：《钓鱼台群岛(尖阁诸岛)问题研究资料汇编》，第379页。。

日本于1969年5月30日—7月18日第一次派遣学术调查团赴钓鱼岛列屿考察，8月8日提出了调查报告书。台湾当局1969年7月17日发表声明，指出“中华民国”对邻近中国海岸大陆架的天然资源享有主权管辖权。*同上，第182页。随后，台湾当局采取了实际行动，1970年7月以邻近台湾的顺序，将附近海底的大陆礁层分为若干区(钓鱼岛列屿包括在内)，分别与美国国际石油公司亚美和石油公司及海湾石油公司订约合作。合作的条件是：所需钻探的费用大部分由外商负担，等将来开采成功，再给予一定比例的石油。*同上，第76页。1970 年12 月4 日，中华人民共和国政府通过《人民日报》发表评论，谴责日本企图把钓鱼岛纳入其版图。1970 年12 月29 日《人民日报》发表评论员文章《决不容许美日反动派掠夺我国海底资源》，指出台湾省及钓鱼岛等附属岛屿是中国神圣领土。

其二是“保钓运动”的出现。1971年6月17日，美日签署《关于琉球诸岛及大东诸岛的协定》(简称“归还冲绳协定”)，将琉球群岛和钓鱼岛的“施政权”“归还”给日本。台、港、澳地区以及美、英、日等国的华人及留学生基于民族大义，反对美国将钓鱼岛“归还”日本，在所居住的地区掀起了一场轰轰烈烈的“保钓运动”。 同年12月30日，中国外交部发表严正声明指出：“美、日两国政府在‘归还’冲绳协定中，把我国钓鱼岛等岛屿列入‘归还区域’，完全是非法的，这丝毫不能改变中华人民共和国对钓鱼岛等岛屿的领土主权。”台湾当局对此也表示坚决反对。“保钓运动”激起了国人乃至全世界人民对钓鱼岛的关注，也对当时的各国政府产生了影响。

二、台湾当局与钓鱼岛主权的交涉

“解铃还须系铃人”, 由于中日钓鱼岛争端的始作俑者是美国，加之美国在日本的特殊地位，因此台湾与大陆交涉的主要对象自然也是美国。双方在冲绳归还与钓鱼岛主权归属问题上进行了旷日持久的协商与谈判，但最终中国方面没有达到理想的结果。

台湾当局与美国之间的交涉大体上可以分为两个阶段：第一阶段为1969—1970年，在这一阶段中，台湾方面与美国在交涉中仅涉及冲绳的归属问题，没有具体谈到钓鱼岛列屿的主权问题；第二阶段为1971年，在这一阶段中，台湾方面与美国交涉中涉及钓鱼岛列屿的主权问题，双方比较深入而细致地交换了意见。

其实在台美双方就此问题交涉之前，日美双方就冲绳的归还问题早已采取了一系列行动，而这些行动对台美之间的交涉也产生了影响。1969年1月27日，尼克松主持召开了国家安全委员会第一次会议，讨论了日本政府迫切要求收回冲绳的问题。在会议上，原先态度消极的军方与国务院已趋向一致，即都认为冲绳应归还给日本，但军方仍然坚持无限制地使用岛上的基地，并在岛上存放核武器，这与国务院的意见相左，直到当年5月底尼克松做出不在冲绳储存核武器的决定后，双方的分歧才得以解决。*基辛格：《白宫岁月——基辛格回忆录·第一册》，北京：世界知识出版社，1980年，第436—437页。1969年7—9月，美国国务卿罗杰斯访问东京并与日本外相爱知揆一讨论了归还冲绳的问题。1969年11月17日，日本首相佐藤访美，与尼克松就冲绳归还问题举行谈判，尼克松同意在1972年将冲绳的行政权交还给日本。

美国与日本频繁的外交举动似乎也引起台湾方面的警觉。在佐藤访美前夕，台“外交部长”魏道明于1969年11月12日在华盛顿与国务卿罗杰斯举行了会谈，在谈到冲绳问题时，魏道明反复提到台湾方面的建议：希望在冲绳举行公民投票，以便证实冲绳人民的意愿。但罗杰斯当即便拒绝了魏道明提出的建议，认为在美日谈判期间采取这一建议是不妥当的，尤其不妥的是它可能意味着美国承认日本对冲绳拥有剩余主权的立场发生重大转变。罗杰斯最后指出，不久前冲绳的选举毫无疑问地表明了冲绳人民的意愿。*Memorandum for the president: evening report, Washington, November 12, 1969, FRUS, Volume ⅩⅦ, p.122.罗杰斯指的是1968年11月，冲绳举行了第一次直接选举，日本社会党人屋良当选为行政首脑。*基辛格：《白宫岁月——基辛格回忆录·第一册》，第434页。其实罗杰斯完全在搪塞魏道明，公民投票决定冲绳的归属问题与冲绳选举行政首脑完全是两件不同的事情，怎么可以在此相提并论呢？但魏道明也“知难而退”，转而与罗杰斯讨论美军在台湾海峡的巡逻等问题了。

11月13日，国家安全委员会高级助手约翰·H·霍尔德里奇(John H. Holdridge)在致基辛格的备忘录中提到了基辛格本人将于11月14日与台“驻美大使”周书楷会晤的事情。霍尔德里奇分析了周书楷可能会提出的一些问题，这其中就包括冲绳的归还问题，他认为周书楷看到冲绳的归还不可阻挡，可能会以提出在冲绳举行全民投票来证实冲绳人民意愿的方式尽量拖延时间。霍尔德里奇给基辛格的建议是在会谈中坚持冲绳与日本合并体现了冲绳人民的意愿，可以提供依据的例子是一年前屋良当选为冲绳地区的行政首脑，他在演讲中支持冲绳的回归。同时霍尔德里奇还建议基辛格提醒周书楷，如果反对这个潮流将会损坏美国驻冲绳基地的完整性，也不利于日本与台湾的安全。*Memorandum from John H. Holdridge of the National Security Council Staff to the president’s assistant for National Security Affairs(Kissinger), Washington, November 13, 1969, FRUS, Volume ⅩⅦ, p.124.

冲绳问题的交涉陷入僵局,在1971年的交涉中台湾当局就将注意力转移到钓鱼岛问题上了，但在交涉中台湾方面处于相对不利的地位，而美国则处于相对有利的地位。

就美国方面来看，它可以通过打“大陆牌”来制约台湾：首先是在台湾海峡的巡逻问题，美国借口军费缩减，从而减少在台湾海峡地区的巡逻，而这正是台湾所担心的，它害怕这样会受到大陆的攻击。其次是联合国席位的问题，这更牵动着台湾的神经。依靠美国的帮助，台湾当局在第二十届联合国大会投票表决中“有惊无险”地保住了联合国的席位。而1971年的种种迹象表明，大陆恢复联合国的席位已经指日可待了。1971年4月，中国邀请美国乒乓球队访华，这是中国从民间外交角度去促进中美关系改善的有益尝试，尽管美国少数官员感到有点受到冷落，但还是认为这是一个积极的信号。*Next steps toward the People’s Republic of China: NSSM124, FRUS, Volume ⅩⅦ, p.327.与此同时，中美双方开始通过“罗马尼亚渠道”与“巴基斯坦渠道”进行接触，基辛格赴大陆访问的事宜正在商谈中。在这种情况下，台湾当局可能会为了保住联合国的席位而对美国妥协。

从台湾方面来看，它对美国最有吸引力的是其较重要的战略价值，但这并不足以在外交关系中对美国起到有效的制约作用。当然，台湾当时另有一个 “撒手锏”——纺织品输美。针对台湾纺织品对美出口过多的问题(1971年上半年贸易额就已经达到27亿美元)，美国决定对台湾的纺织品实行配额限制，这导致了台湾当局的不满，它决定在此问题上坚持立场，以制约美国在钓鱼岛等问题上行动。

为何1971年的台美会谈比以前更多地涉及到钓鱼岛问题？原因主要有以下两个：

其一是1971年是台湾当局保住联合国席位的关键一年，台湾与大陆都反对美国的“双重代表权席位”的建议，一旦在联大表决失败，台湾只能退出联合国。在这种压力之下，台湾欲借钓鱼岛问题来与美国讨价还价。

其二是保钓运动对台湾当局与美国产生了不小的影响，使得它们不得不重视这个问题。为了抗议美、日两国拟将钓鱼岛列屿随冲绳一起“归还”日本，港、澳、台等地区与美、英、日等国的华侨及留学生掀起了声势浩大的保钓运动，这场运动对台湾当局与美国产生了影响，使得它们在处理钓鱼岛问题时不得不慎重对待。1971年4月10日，台北爆发大规模的学生示威游行后，美国国务院东亚与太平洋事务局顾问舒史密斯(Shoesmith)在为此事做的总结报告中提到：“……这次示威的动机来自于学生而非政府，但政府对此予以默认，它不愿意去反对青年爱国主义的成果，它本身也不满意我们的中国政策与石油勘探的中止(指台湾“中国石油公司”与美国几家石油公司准备在钓鱼岛海域周围合作勘探石油事宜)。”4月12日，与尼克松和基辛格举行会谈的周书楷也谈到，如果台湾当局不能保护国家的利益，知识分子与海外华侨就会跑到“另一边”(指中华人民共和国政府——引者注)去。*Memorandum of Conversation, Washington, April 12, 1971, 11:31 a.m.-12:05 p.m., FRUS, Volume ⅩⅦ, p.292.蒋介石在此期间也指示周书楷就钓鱼岛问题与尼克松和基辛格进行会谈。基辛格对此事极为重视，指示霍尔德里奇就“中华民国”对钓鱼岛的主权要求问题向他提交一份报告。*Memorandum of Conversation, Washington, April 12, 1971, 3:31-3:47 p.m., FRUS, Volume ⅩⅦ, p.294.

台湾方面在交涉中对钓鱼岛列屿提出主权要求，根据霍尔德里奇致基辛格的备忘录，其主要内容如下：

第一，早在15世纪，中国历史记载中就将钓鱼岛视为台湾与独立的琉球王国的分界线。

第二，钓鱼岛列屿与台湾周围的列屿在地理结构上极为相似，钓鱼岛离台湾的距离要近于它离琉球的距离，它与琉球之间被大陆架尽头的冲绳海沟分开，这条海沟深2000米。

第三，台湾渔民已长期在钓鱼岛附近海域捕鱼，并将船停靠在周围的岛屿。

第四，直到1895年第一次中日战争结束中国将台湾和澎湖割让给日本后，日本政府始将钓鱼岛纳入冲绳县的管辖范围。

第五，出于地区安全的考虑，中方(指台湾当局)到目前为止并没有对基于“旧金山和约”第三条的美国对钓鱼岛的军事占领提出异议。但是根据国际法，对一个地区暂时的军事占领并不能影响这个地区主权的最终确定。

第六，考虑到美国对钓鱼岛的占领即将于1972年结束，“中华民国”要求美国尊重其对钓鱼岛列屿的主权要求，在占领结束时将它们归还“中华民国”。*Memorandum from John H. Holdridge of the National Security Council Staff to the president’s assistant for National Security Affairs(Kissinger), Washington, April 13, 1971, FRUS, Volume ⅩⅦ, p.296.

另外，在1971年4月12日与基辛格和霍尔德里奇的会谈中，周书楷又提出了一个要求美国归还钓鱼岛列屿的理由，他认为即使在日本占据台湾与琉球的时期，涉及钓鱼岛的法律事宜也都由台湾法庭处理，去钓鱼岛的渔船也都由台湾出发。周还认为从日本人的角度来讲，他们根本不关心钓鱼岛如何被管理，但对中国人来说，这件事情已深深地卷入到民族主义之中。*Memorandum of Conversation, Washington, April 12, 1971,3:31-3:47 p.m., FRUS, Volume ⅩⅦ, p.294.

应该讲，台湾方面所提出的这些理由都是具有说服力的，但问题是这件事情的最终决定权掌握在美国手中，而美国则认为日本同样可以就钓鱼岛的主权要求提出一系列的理由。*Memorandum from John H. Holdridge of the National Security Council Staff to the president’s assistant for National Security Affairs(Kissinger), Washington, April 13,1971, FRUS, Volume ⅩⅦ, pp.296-297.

三、尼克松政府的立场与钓鱼岛争端的结局

那么，美国对中日钓鱼岛争端问题究竟持什么态度？纵观在此过程中尼克松政府的言行，可以说它是偏袒日本的。

在当时，决定钓鱼岛列屿命运的最重要人物当属尼克松。在钓鱼岛争端问题中，尼克松曾有过一次表态。1971年6月7日下午，尼克松和基辛格与总统国际经济事务助理在戴维营讨论了包括钓鱼岛问题在内的许多问题，尼克松在讨论中表示美国不应改变在钓鱼岛问题上的立场，同时尼克松也认识到这个决定会受到台湾方面的压力。但尼克松是一个现实主义者，他是在权衡了利弊得失之后做出这个决定的。

至于美国这个不变的立场到底是什么，负责政治事务的副国务卿约翰逊(U. Alexis Johnson)在6月7日上午与基辛格的电话交谈中就已经提到：“我们的原则是我们从日本那里得到了该岛屿的行政权，我们也将把它交还给日本，但在主权方面我们毫无偏见——在这两个政府之间我们不表立场。”国务卿罗杰斯也表示国务院将在6月17日宣布钓鱼岛行政权“归还”日本并不损害台湾方面的主权要求。应该讲，国务院在这件事情上还是秉承了尼克松的意志，只不过将尼克松的决定具体化了。同时罗杰斯在会见日本外相爱知时，还催促日本政府在6月17日“归还冲绳协定”签字之前与台湾方面就钓鱼岛问题进行讨论。但这并没有增加日本方面的压力，已摸清美国底牌的日本在与台湾方面讨论此问题时，拒绝采取任何有实际意义的步骤去讨论此问题。美国在与日本签订“归还冲绳协定”时，也没有按照蒋经国所希望的那样宣布钓鱼岛的最终地位未定，留待有关方面最终处理，这不能不使蒋经国大失所望。*Backchannel Message from the president’s assistant for international economic affairs(Peterson) to ambassador Kennedy, in Taipei, Washington, June 8, 1971, FRUS, Volume ⅩⅦ, pp.344-345.

美国在此问题上的态度看似不偏不倚，实则偏袒日本，关于这一点，基辛格的言论可以作为有力的证明。1971年4月13日，在霍尔德里奇给他的关于“中华民国”对钓鱼岛列屿提出主权要求的备忘录的页边空白处，基辛格做了批注，他认为备忘录中所说的美国政府在中日钓鱼岛争端中保持中立的说法是胡说八道，因为既然美国已答应将钓鱼岛列屿“归还”日本，美国怎么还可能采取更加中立的立场呢？*Memorandum from John H. Holdridge of the National Security Council Staff to the president’s assistant for National Security Affairs(Kissinger), Washington, April 13,1971, FRUS, Volume ⅩⅦ, p.297.

但也有人对偏袒日本的政策持异议，最具代表性的是美国无任所大使肯尼迪(David M. Kennedy)。曾任财政部长的肯尼迪在对外关系中非常重视经济因素，这也导致了他对钓鱼岛问题的看法与其他的政府官员迥然相异。

1971年上半年，台湾与美国的纺织品贸易纠纷愈演愈烈，尽管在6月初，台湾在纺织品出口方面与美国达成初步谅解，决定限制纺织品出口的增长率，但双方的矛盾没有完全解决，在某些方面还比较尖锐。在肯尼迪看来，这种困境可以有以下几种解决方式：

首先是美国转而与香港和韩国达成协议，但这种方式易使它们在了解了美国在面临的困境时处于有利地位，从而可以运用杠杆来平衡美国的协商机制。

其次是马上回家，承认失败。但肯尼迪认为这种方式会伤害尼克松的名誉，在国内外会产生较严重的后果。

最后是对台湾进行一定程度的让步。肯尼迪认为，打破目前僵局而不会损害美国的工业与台湾当局的唯一途径是在“归还冲绳协定”中不使钓鱼岛列屿处于日本的行政控制之下。

当然，肯尼迪也充分认识到这个决定会给日本带来极大的震动，会“损害”日本的利益。但与此同时，它却可以保全台湾的面子，使台湾在香港与韩国的压力下接受现在的纺织品一揽子交易。

要说明的是，肯尼迪并非建议尼克松将钓鱼岛列屿交给台湾，而是希望美国继续维持钓鱼岛列屿的现状，直到台日双方在此问题上的争端得到解决为止。*Memorandum from the president’s assistant for international economic affairs(Peterson) to president Nixon, Washington, June 7, 1971, FRUS, Volume ⅩⅦ, pp.341-343.

但肯尼迪的建议最终未被尼克松采纳，1972年5月15日，美国将钓鱼岛列屿作为冲绳的一部分“归还”给了日本。

在台湾方面与国内的反对之下，美国为何坚持将钓鱼岛的行政权交给日本？笔者认为在众多的原因之中，有两点是值得重视的：

首先是国际战略的需要。在美国的国际战略中，日本的战略位置上升，而台湾的战略位置则相对下降。20世纪60年代末70年代初，随着“苏攻美守”局面的出现，充当反苏桥头堡的日本的战略价值迅速上升，美国在这个时期从自身的国家利益出发，对日本的战略价值定位较高。如在1969年5月28日，美国国家安全委员会拟定的《国家安全决策备忘录》第13号文件中就提到：“美国力求将日本定位为其在亚洲的主要伙伴，从国家利益出发改善这种关系，并设法进一步提高日本在亚洲的地位。”*Policy toward Japan, National Security Decision Memorandum(hereafter cited as NSDM), May 28, 1969.相反，随着中国大陆与美国的关系逐渐改善，台湾的战略价值大大地降低了。在这种情况下，美国可以不必太顾及台湾的感受而心安理得地将钓鱼岛列屿的行政权交给日本。

其次是经过谈判，美国已经从日本那里获得了巨大的政治与经济利益。在美国国家安全委员会拟定的《国家安全决策备忘录》第13号文件中提到，尼克松总统指示东亚各部门联合小组，对日本政府就冲绳问题进行谈判应以下列原则为基础：

1.如果在1969年内美日之间就美国对冲绳的军事使用权达成协议并完成其他详细的谈判，美国就在1972年归还冲绳群岛。

2.最大限度地使用常规军事基地，尤其是这些基地与朝鲜、台湾与越南地区有关。

3.表达在冲绳保留核武的愿望。到谈判的最后阶段，在冲绳协定的其他条件得到满足的情况下，美国拟同意撤出核武，但须保留应急储备与过境运输权。*Policy toward Japan, NSDM, May 28, 1969.

日本政府在美日谈判中，对美国做了较大的让步，除了通过对美纺织品贸易让步换取美国从冲绳撤出核武外，美国提出的其他条件基本上都答应了，双方最终在1971年6月17日签署了“归还冲绳协定”。美国也“投桃报李”，尼克松总统同意了基辛格于1971年9月5日向他提出的建议(《国家安全决策备忘录》第130号文件)，即总统指示美日经济委员会联席会议美国代表团向日本代表团保证，在美日经济委员会联席会议之后，尼克松总统会尽快将“归还冲绳协定”递交参议院，并会郑重地给予其建议，以便使此协议早获通过。*U.S.-Japan Joint Economic Committee Meeting, NSDM, Sept. 5, 1971.

美日之间达成的损害中国主权与领土完整的协定，激起了中国舆论的愤怒。恢复联合国席位后，中华人民共和国政府外交部在1971年12月30日就钓鱼岛主权问题发表声明，认为“钓鱼岛等岛屿自古以来就是中国的领土……美、日两国政府合伙制造的把冲绳‘归还’日本的骗局，是加强美、日军事勾结，加紧复活日本军国主义的一个最新的严重步骤。”*浦野起央等编：《钓鱼台群岛(尖阁诸岛)问题研究资料汇编》，第35页。《人民日报》在1971年6月20日的一篇题为《肮脏的交易，无耻的骗局》的评论中指出：“尤其令人气愤的是，美日反动派在所谓‘归还’冲绳的协定中，竟把我国领土钓鱼岛等岛屿划在‘归还’日本的范围内，妄图以此为日本反动派侵吞我国领土寻找‘根据’和制造既成事实。”*同上，第33页。相对而言，台湾舆论的措辞要温和一些，不过态度仍然坚决。1971年4月19日，台湾“外交部”发言人魏煜就钓鱼岛列屿主权特发表声明：“‘中华民国’对钓鱼台列屿之领土主权，无论根据历史、地理、使用权及法理任何各观点而言，均不容置疑。此项立场始终如一，决不变更……为最近美政府拟于未来将琉球‘归还’日本时，将钓鱼台列屿包括在内，我政府对此举强烈反对。”*同上，第102页。1971年4月11日，《联合报》发表社论，认为美国国务院同月9日重新肯定其支持日本对钓鱼岛列屿主权要求的声明是大为骇异的，因为它根本违背事实，失却第三者的客观立场，毫无理由地侵犯了中国的领土主权。*同上，第97页。香港的媒体加入到维护国家权益的行列当中，1971年4月11日，《明报》发表社论，认为钓鱼岛列屿是中国的领土，这些岛屿归两岸哪一方管理都不是问题的所在，因为都是中国人的政府。而美国国务院于同月9日发表的明年将钓鱼岛列屿的行政权“归还”给日本的声明是绝对错误的。*同上，第130页。

在与美国的交涉中，台湾为何最终失败？从具体的因素来分析，主要有以下一些原因：

首先，不能始终一贯地坚持原则。在与美国的交涉中，台湾方面在此关系国家尊严的事情上竟留下了妥协的余地。如周书楷在与尼克松的会谈中，虽然强调了对钓鱼岛问题的处理将是对台湾能否保卫自身的考验，但同时也强调了钓鱼岛列屿的象征作用，*Memorandum of Conversation, Washington, April 12, 1971,11:31 a.m.-12:05 p.m., FRUS, Volume ⅩⅦ, p.292.这就为以后在此问题上与美国妥协留下了余地。

其次，未能充分利用美国国内的各种力量来影响美国在此问题上的决策。就美国政府层面来讲，台湾方面可以与军方人士、与台湾贸易关系密切的工商界人士进行充分沟通，争取他们对自己立场的理解与支持，但台湾方面没有在此方面采取有效的行动。就民间层面来讲，台湾方面既可以向美国普通民众宣传自己在钓鱼岛问题上的主张，从而赢得美国民众的支持，又可以支持在美国各地风起云涌的保钓运动，但事实是在保钓运动的高潮时期，台湾当局竟然还予以舆论与行动的压制。

最后，未能与大陆方面联手，以加强对美交涉的力量。相反，由于台湾与大陆敌对情绪依旧，让美国人从中渔翁得利。

面对中国政府和人民的强烈反对，美国不得不公开澄清其在钓鱼岛主权归属问题上的立场。1971年10月，尼克松政府表示，“把原从日本取得的对这些岛屿的施政权归还给日本，毫不损害有关主权的主张。美国既不能给日本增加在他们将这些岛屿施政权移交给我们之前所拥有的法律权利，也不能因为归还给日本施政权而削弱其他要求者的权利。……对此等岛屿的任何争议的要求均为当事者所应彼此解决的事项”。同年11月，美国参议院批准“归还冲绳协定”时，美国国务院发表声明称，尽管美国将该群岛的施政权交还日本，但是在中日双方对群岛对抗性的领土主张中，美国将采取中立立场，不偏向于争端中的任何一方。实际上，尼克松政府运用现实主义的外交政策，对钓鱼岛问题做出了有利于自己的处理，自觉或不自觉地扮演了“离岸平衡手”*相关理论请参见约翰·米尔斯海默：《大国政治的悲剧》，王义桅、唐小松译，上海：上海人民出版社，2003年，第340—387页。的角色，处理结果产生了两个主要的后果：

首先，使中日之间纷争不断，影响到东亚地区的稳定，而且越到后来这种状况表现得越明显。中日两国由于能源消费的增加，对能源的开发意识不断增强，渔业、石油资源丰富但主权问题纷争不休的钓鱼岛地区自然会成为双方争夺的焦点之一，由此造成了双方龃龉不断，从而影响到整个东亚地区的稳定。

其次，使美国在承担政治、军事义务的同时，增强了对东亚地区干预的能力。从现实的角度来讲，尼克松政府将钓鱼岛列屿的施政权交给日本是符合其战略利益的，因为美国当时将日本定位为其在亚洲的主要伙伴，其战略价值高于中国大陆与台湾。在“归还冲绳协定”生效后，尼克松政府宣布《美日安保条约》适用于钓鱼岛，这使得美国不能不承担起更多的政治、军事义务。但反过来讲，美国正是通过这种战略上的明确，进一步增强了对东亚事务的干预能力，充当了“离岸平衡手”的角色。