公安行政执法中的警察权益保护

孙会明，翟世超

（1.吉林省公安厅，吉林 长春 130000；2.长春理工大学，吉林 长春 130000）

一、公安行政执法中警察权益保护概论

（一）公安行政执法的含义

公安行政执法是行政执法的衍生概念，是指公安机关为了实现社会管理职能依据法律法规作出的能产生法律效果的具体行政行为。公安行政执法与公安刑事执法不同，公安行政执法涉及社会生活的方方面面，较之刑事执法按照《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定查明事实真相，打击犯罪的侦查行为内容更加广泛。

（二）警察执法中的权益

关于对警察在行政执法过程中的权益问题。由于人民警察具有双重的身份，其权益的内容也存在争议，学术界并没有明确的定论，存在有三种不同的观点。第一种是警察在执法的过程中的权益不但包括警察作为警察的权益而且还包括警察作为公民而享有《宪法》赋予的权利；第二种观点则是警察在执法中所享有权益只有作为人民警察所享有的权益；第三种观点认为警察行政执法中的权益则是警察行政执法中的权限和职责，将警察权益界定为国家行政职权的一部分。第一种观点被认为是广义的警察权益，第二种观点被认为是狭义的警察权益。［1］

《宪法》赋予公民的权利是公民作为人基本的人权，它代表了公民最低限度的权利，人民警察作为公民自然拥有《宪法》赋予的权利，而作为警察所享有的权益是为了执行公安职责的需要也应当享有。

人民警察作为公民应拥有的权利包括：人格尊严权、生命健康权、积极避险权、休息权、获得报酬权以及宪法规定的公民应当享有的其他权利。人民警察的权利包括：职权保护；执法防卫权保护；使用警械武器权保护；抚恤优待权的保护；正常执法权等。［2］

只有更好的、全面的维护人民警察的权益，加强对警察权益的保护力度，才能使之更好、更有尊严的维护社会的和谐稳定和法律的尊严以及警察的执法权威。

二、公安行政执法过程中警察权益易受侵害的表现形式——以吉林省为例

在实务中人民警察的权益往往很容易被行政相对人侵犯。据调查2015年至2016年12月，吉林省公安机关共查处侵害警察执法尊严案（事）件402起，打击违法人员583人，其中刑事拘留300人，行政拘留250人。严重侵犯警察的合法权益，造成了恶劣的社会影响。

（一）人民警察的人格尊严遭到侵害

《中华人民共和国宪法》第三十八条规定：“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”在实务当中，侵犯人民警察的人格尊严形式除了传统的撕扯、侮辱谩骂等，还出现恶意投诉、媒体炒作甚至诬告陷害的行为。例如2015年8月31日，王某指使其女儿在网上发布虚假信息，对吉林省白山市公安局拘留所所长宋某进行诽谤攻击。原因是不满宋某对其行政处理决定，恼羞成怒对宋某进行报复。

（二）警察的生命健康权受到损害

当前正处于社会变革的关键期，社会矛盾不断激化，较为尖锐。警察在行政执法的过程中很容易受到行政相对人的袭击和暴力抗法。例如2016年11月15日，驾驶员苏某在酒后驾车将正在执勤的吉林省吉林市交警聂某撞倒在地，造成该警员肋部、腰椎肩胛骨骨折，头部受伤。据统计2017年，全国有361名警察（含公安现役官兵）因公牺牲，6 234人因公负伤或致残；2013年至2017年的5年里，全国警察共有因公牺牲2 003人，因公负伤或致残2.5万人；改革开放以来，全国共有1.3万余名警察因公牺牲。［3］

（三）警察的正常执法权受到侵犯

警察在行政执法的过程中经常受到行政相对人的无故阻碍，甚至以暴力威胁。山西太谷的“奔跑式”执法以及河北邯郸的“跪式执法”等情况都暴露出当前公安民警在行政执法过程中的无奈与窘迫。无独有偶，大客车车主曾某在面对长春民警李某查纠违法车时，拒不配合，甚至对李某进行推搡撕扯，为了阻止拍照取证毁坏其单警设备。此种情况严重阻碍了李某的正常执法，破坏了公安机关的执法权威和警察在执行任务中的执法尊严。

警察在行政执法的过程中的人身安全得不到保障，严重破坏了警察的正常执法权，致使警察消极执法，甚至不敢进行正常的执法活动。这对我国的法治进程将是毁灭性的打击，因此需要保障警察在执法过程中的人身安全和正常执法权。

（四）警察的警械武器权保护力度弱

《人民警察使用警械武器条例》第九条规定：”以暴力方法抗拒或者阻碍人民警察依法履行职责或者暴力袭击人民警察，危及人民警察生命安全经警告无效的，可以使用武器。”明确规定了公安民警在执法中可以使用警械武器，打击了犯罪分子的嚣张气焰。不过，这需要警察对所处的环境进行判断，增大了警察使用枪支的难度；对枪支的使用有严格的限制，2003年公安部出台的《五条禁令》规定：“一、严禁违反枪支管理使用规定，违者予以纪律处分，造成严重后果的，予以辞退或者开除；二、严禁携带枪支饮酒，违者予以辞退；造成严重后果的，予以开除。”在实务当中警察开枪蕴含着“高成本”，吉林省长春市公安局某科长说：“基层警察遇到危险情况，警察明知对方有武器却‘宁愿徒手搏斗受伤也不愿开枪’，因为受伤可能会立功，而开枪一旦失误，会被调查，甚至有‘脱警服’的风险。”这导致基层一线警察不敢开枪，警局出现了“刀枪入库，警枪生锈”的现象。除了手铐、脚镣、警绳等约束性警械的配备比较充足外，催泪弹、高压水枪、特种防爆枪等警械在出警工作中的配备并不充足，也并不常见。

（五）未明确规定执法防卫权

当前法律对于警察是否拥有执法防卫权没有明确的规定。警察的防卫权包括两个方面，一方面是作为一般公民的正当防卫权，另一方面是作为警察的防卫权。我国刑法并未规定警察的防卫权，警察在执法过程中的防卫权仍停留在公民的正当防卫程度，虽然按照《人民警察使用警械武器条例》第九条、第十条的规定，警察在警告无效后可以使用武器，但这需要警察判明所处的警情，容易延误战机。另外公安部、司法部、国家安全部、最高人民检察院、最高法院在1983年出台的《关于人民警察执行职务中实施正当防卫的具体规定》以及《人民警察法》都规定警察有权正当防卫，但是这些法律条文规定比较笼统，操作性不强，没有突破公民正当防卫的限制。笼统的防卫权需要警察拿捏界限，操作难度大，这种情况下不但未成为保护警察的一把利剑，还被指控为警察滥用权力甚至被误认是犯罪行为。例如2012年在辽宁盘锦市发生的一起案件，村民王某因不满征地补偿款将汽油浇在自己身上点燃并冲向警察，警察开枪予以击毙，其父也冲向警察受到枪击致使腿部受伤。从案情来看，警察开枪符合正当防卫，合情合理，但在媒体报道后受到人民群众的批评与指责，给当地公安机关与当事警察带来巨大的心理压力。

三、如何保障警察执法过程中的权益

人民警察是和平时期保护人民生命和财产安全的保卫者，是维护社会稳定的中坚力量，保障警察在执法中的合法权益具有紧迫性和必要性。

（一）加强对警察人格尊严权的保护

1.引进警察人格尊严的司法救济。我国宪法明确规定了公民享有人格尊严权，禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。对于侵犯警察人格尊严的行为，可以引进民法和刑法对公民的人格尊严保护方式，并对行为人进行行政处罚。我国《民法通则》第一百二十条规定：“公民的姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权受到侵害的，有权要求停止侵害，恢复名誉，消除影响，赔礼道歉，并可以要求赔偿损失。”我国《刑法》第二百四十六条规定：“以暴力或者其他方法公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。前款罪，告诉的才处理，但是严重危害社会秩序和国家利益的除外。”第二百四十三条规定：“捏造事实诬告陷害他人，意图使他人受刑事追究，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成严重后果的，处三年以上十年以下有期徒刑。国家机关工作人员犯前款罪的，从重处罚。不是有意诬陷，而是错告，或者检举失实的，不适用前两款的规定。”通过引入司法救济可以提高行为人侵害警察人格尊严权的违法成本，从根源上减少对警察人格尊严案件的数量。［4］

2.追究新闻媒体不实报道的责任。对于警格尊严权的侵犯，行为人主要的方式就是在网络上进行诽谤，对此网络运营商要恪守“避风港原则”，即网络运营商只提供空间服务，并不制作网页内容，如果网络运营者被告知侵权，则有删除的义务，否则就被视为侵权。但是，网络运营商在恪守“避风港原则”时，也要遵守“红旗原则”，在明知行为人侵权时应主动对侵权内容进行删除，否则网络运营商也视为侵权。

另外，报纸、媒体传播者作为人民群众接受外界信息的重要来源，应遵守职业道德，传递社会正能量，给予人民群众及时准确的报道。不能为吸引群众眼球，不顾事实真相，进行不实报道，损害人民警察的人格尊严和政府的执法权威。对于新闻媒体的虚假报道应依法追究责任。［5］

（二）提高对警察生命安全权的保护力度

1.增设“袭警罪”。暴力袭警的现象在全世界普遍存在，各国对此现象都有严厉处罚，美国还单设“袭警罪”。对于袭警罪的设立，我国学者在2003年全国人民代表大会上提出修改刑法，增设“袭警罪”，但是基于我国国情和司法环境的不成熟，并没有通过该决议。如今我国的警察执法环境有了明显的改善，我国推进深化改革尤其是司法改革，国情已有显著的提高，此时增设“袭警罪”确有必要，它不单可以维护警察行政执法过程中的权益，更可以维护警察的法律尊严，提高公安机关的工作效率。严重的袭警行为对警察的身体和心灵造成巨大的创伤，还助长了不法行为人的嚣张气焰，不利于警察行政执法的顺利开展，社会治安的稳定和人民的安全都遭到了严重的打击。“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”可能成为一句空话。增设袭警罪是对不法行为人的震慑，是对不法行为人犯罪成本的提高。［6］

2.增加对警察行政执法中器具保护。基层警察在行政执法过程中遭到生命安全的威胁，主要原因是基层公安武器、警械装备的不足。发达国家的警察在出警时都配备齐全的护具装备。美国警察在行政执法过程中每人都装备有防弹衣、头盔、护膝防御性护具。2006年公安部颁布的《公安民警装备标准》第三条明确规定了警察的出警装备，并印发至全国各级的公安部门。但是，由于受到各地经济发展水平的限制，有些基层一线警察在实际出警时装备仍较为单薄，无法保证警察的生命安全。因此，有必要加大对警察行政执法过程中警械防护装备的投入，加强对警察生命安全的保护力度，减少行政执法过程中警察的伤亡，提高警察的战斗力和工作效率，给予社会治安的稳定以满足公众的安全感。

3.加强对警察的定期培训。加强对警察生命健康权的保护力度，对警察的定期培训必不可少。这种培训在一些国家和地区已经成为常态化模式，例如欧洲国家普遍将警务实战与警察的教育训练相结合，在训练中提高个人素质，在实战中提高个人保护意识。［7］对于警察的定期培训不单只是思想素质教育，诚然警察思想素质的提高可以规范警察自由裁量权的行使，减少警民冲突。但是相较于思想素质，警察的格斗素质与身体素质也绝不容忽视，在培训中通过大量的格斗练习，提高警察的格斗技术和身体素质。另外，还应提高对警察熟练使用各种警械器具的要求，包括熟练使用枪支以及射击技术。如此才能通过定期培训提高警察的综合素质，提高警察在行政执法中的生存能力，减少伤亡，切实保护警察的生命健康权。［8］

（三）捍卫警察的正常执法权

1.提高警察的执法素质。目前我国警察行政执法队伍的素质参差不齐，这给执法效果的可接受性带来了极大的挑战。应加强思想教育，学习党的先进思想和精神，破除旧的特权思想和“官本位”思想，文明执法、带头守法，在全社会形成尊重法律、遵守法律、维护法律、热爱法律的风尚，文明执法避免与违反者的争执与冲突，晓之以理，动之以情地解决纠纷从而保障警察的合法权益，维护法律权威，提高警察的执法素质和执法能力。

另外，警察不当行使自由裁量权的行为，增大了行政相对人对行政决定可接受性的难度，容易引发行为人对警察的不满报复行为。因此在行政执法过程中合理合法的行使自由裁量权，必须遵循合法原则、合理原则、正当程序原则、高效便民原则、诚实守信原则、服务群众原则，保证行政裁量权的正确行使，避免警民矛盾，提高行政执法结果的可接受性。形成公民尊重法律，遵守法律的良好风尚，提高公民法律信仰，推动我国法治的进程。

2.提高公民的法律素质。创造全社会遵纪守法、爱法、护法的良好风尚和法治环境。开展多层次、全方位的法律宣传活动，将普法活动做到实处，提高公民的法治素养。只有公民学法、懂法，才能让公民信仰法律，提高公民的法治素养和法律意识，促进公民正确的行使自己的权利，履行自己的义务，运用法律的手段维护自己的合法权利。对于警察的不当和不合法行政决定侵犯公民合法权益的，能够通过合法的方式和途径去维护和申诉，运用合法的手段提出自己的诉求。不能用非法的方式和途径去维权，这不利于矛盾的解决更容易激化矛盾，变得一发不可收拾。避免与警察的直接冲突，以合理合法的方式维权，提高自身的法律素养和法律意识，从而在全社会形成“以遵纪守法为荣、以违法乱纪为耻”的良好法治氛围。［9］

3.明确妨碍公务的法律后果。2016年12月1日至30日《中华人民共和国人民警察法（修改草案稿）》向社会公众征询意见，该《草案》将《中华人民共和国人民警察法》的条文从原来的52条增加到109条，对于各项相关规定都有明确标准。其中该《草案》第六十八条规定：“拒绝或者阻碍人民警察依法执行职务，有下列行为之一的，依法从重给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（1）侮辱、谩骂、威胁、围堵、拦截正在执行职务的人民警察的；（2）阻碍人民警察调查取证、拒不提供证据或者作伪证的；（3）拒绝或者阻碍人民警察执行追捕、检查、搜查、救险、警卫等任务的；（4）故意阻碍用于依法执行职务的警车和警卫车队通行的；（5）拒绝或者阻碍人民警察执行职务的其他行为。对正在执行职务的人民警察实施前款规定的行为，人民警察有权予以警告和采取措施制止。”该条款对拒绝或者阻碍人民警察依法执行职务的行为作了详细的规定，为警察在行政执法中制止妨碍公务的行为提供了合法的依据，更可以根据该条款追究妨碍公务行为人的行政责任甚至是刑事责任。给予不法行为人沉重的打击，提高其违法成本；为警察在行政执法过程中提供了科学、合法的依据，增加了其制止不法行为人的可行性和可操作性；保障了警察在行政执法中的合法权益，维护政府的权威和法律的尊严。

（四）加强对警察的警械武器保护

1.细化警察在行政执法中武器的使用规定。当前对于警察行政执法中使用武器的规定主要有《人民警察法》《人民警察使用警械武器条例》第九条、2003年公安部出台的《五条禁令》的前两条等规定了警察使用武器的条件和限制，对于警察在行政执法中使用武器的规定过于笼统，需要警察对其自身所处的环境进行判断，对其自身的素质是种严格的考验，增加了警察在行政执法中的心理负担，容易延误战机，不利于执法的顺利推进。什么情况属于危害公共安全、哪种情形属于暴力犯罪，以及在什么情况下的暴力行为可以使用武器，法律都没有明确的规定。

规定在什么情况下可以开枪，如何开枪，此问题美国的规定是“当警察或他人正在面临可能危及生命或严重伤害的不法攻击行为时，警察可以开枪”。［10］我国关于警察合理用枪方面可以借鉴该标准。进一步细化对驱逐性、制服性、约束性警械的使用规定。对于使用枪支的情形以列举式和概括式相结合的方式加以确定，增强法律规定的可操作性。使警察在行政执法过程中摆脱“不敢用枪”“用枪难”的局面，改变基层公安局“刀枪入库，警枪生锈”的现状。使不法行为人失去抵抗和逃脱的能力；更可以借此规定规范警察用枪的行为，合理合法对用枪进行限制行政裁量权地行使，使警察用枪有法可依，有据可循。［11］

2.加大对警械器具的投入。我国除了手铐、脚镣、警绳等约束性警械在警察出警时配备的比较齐全外，催泪弹、高压水枪、特种防爆枪等警械在工作中配备并不充足，也并不常见。加大对警械器具的投入十分必要。警察出警的装备应以防御性和非致命武器为主，基层警察的行政执法任务是以行政执法为主，并不需要杀伤力过大的武器，警察以防御性和非致命武器装备自身可以增强防御力和战斗力，保护自身的安全，又可以抓捕非法行为人，减轻行为人对警察的伤害。另外，执法过程中警察胸前佩戴的小型执法记录仪，可以为警察在符合法律规定的时候使用警具器械包括枪支的使用提供证据证明，可以在警察面对需要以自己的经验和职责，行使自由裁量权时作出判断时予以记录，为警察使用警械武器后的评估作出资料判断。这样既为警察使用器械武器提供合法证明，也为警察使用警械武器后评估提供证据，更为警察的生命安全提供保护，保护了警察在行政执法中的合法权益，一举三得，何乐而不为。［12］

3.建立警械武器使用后的评估机制。立法具有滞后性和模糊性，再完善的法律也无法时刻适应社会发展的需要，为了行政执法的需要警察需行使自由裁量权对具体的事务进行判断与裁量。对于警察使用枪支的情况更需如此，警察在行政执法的过程中战机稍纵即逝，此时考验的是警察对所处警情的判断能力，对于警察错误使用枪支或者使用枪支造成的误伤是否需要负法律责任，需要对警察所处的环境与警察所做的判断进行详细的评估。对于警察使用枪支后进行评估在美国和香港的法律中都有明确的规定，作为经济高速发展的中国，建立警械使用后的评估机制刻不容缓。结合自身国情，具体问题具体分析，建立起符合自身发展的警械使用后评估机制，减少警察在行政执法中的误伤，限制警察在使用警械中自由裁量权，使警械在行政执法中发挥其应有的作用，保障警察行政执法中的权益，维护社会的安定与和谐。

（五）明确警察的执法防卫权

我国法律对于警察的执法防卫权并没有明确的规定，对警察的防卫权至今还停留在公民的正当防卫权。警察具有双重身份即公民和警察，所以其防卫权并不单指公民的正当防卫权，还应对其作为警察所享有的防卫权进行明确的规定。美国的法律规定警察在行政执法的过程中其就进入正当防卫的状态。［13］我国人民警察的防卫权主要规定在《关于人民警察执行职务中实施正当防卫的具体规定》《人民警察使用警械武器条例》《人民警察法》等法律规范上面，但由于这些规定缺乏可操作性，需要进一步的细化。对人民警察防卫的条件、限度、方式、范围等方面进行具体的细化，增加其可操作性。明确警察在行政执法过程中面对不法行为防卫的方式、时间和法律后果等，这不仅是对人民警察能够行使防卫权的便利，也是对公民能够维护自己合法权利的依据。人民警察在行使防卫权过程中，造成误伤或者有重大失误的，可以列入防卫过当和国家赔偿的范围内，以此来维护公民的合法权利，打消公民对警察滥用行政裁量权和行使防卫权的顾虑，使公民能够合法维权，维护警察在行政执法中的合法权益和生命健康权，摆脱不敢执法与不想执法的窘境；另一方面，对于警察在行使防卫权的过程中并未有不当的行为，则不负法律责任。如此，警察能够维护自身在行政执法中的合法权益，合理合法行使防卫权，公民在遭受到损害后有法可依，有据可循。