查办非法集资犯罪案件中涉案财产保全问题研究

江 南

（吉林警察学院，吉林 长春 130117）

财产保全本为民事法律概念，系为了将来法律效力的民事裁判得到执行，对债务人的财产或争执标的物采取的强制性措施。查办犯罪过程中的查封、扣押、冻结等针对涉案财物的强制措施，既是对证据的保全，也同样具有财产保全的性质，可以对被害人的权益提供有力的保障。不仅要破案抓人，还要追赃挽损。2015年，国务院出台了《关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》，要求“有效遏制非法集资高发蔓延势头，加大防范和处置工作力度，切实保护人民群众合法权益，防范系统性区域性金融风险”，并把“最大限度追赃挽损”作为开展工作的基本原则之一。而非法集资犯罪案件涉案财产的保全，是追赃挽损的前提和基础，并且涉及面广，工作难度大，应进行深入研究，并对存在的问题正确看待、稳妥处置。

一、非法集资犯罪涉案财产保全中存在的问题

当前，非法集资案件高发，作案手法花样繁多，分布区域越来越广，涉案金额越来越大，给涉案财产保全带来了很大压力。办案实践中，非法集资犯罪涉案财产保全面临着多个难题。

（一）涉案财产保全的成本急剧增加

国务院处置非法集资部际联席会议办公室公布的数据显示，2015年，全国非法集资新发案数量、涉案金额、参与集资人数同比分别上升71%、57%、120%，达历年最高峰值，跨省、集资人数上千人、集资金额超亿元案件同比分别增长73%、78%、44%。最高人民法院的同期数据显示，全国法院非法集资刑事案件的收案数量也呈现出大幅增长，2014年和2015年分别新收非法吸收公众存款案件2 122件、4 825件，集资诈骗案件684件、1 018件，在2014年收案数量高位运行的基础上，2015年的收案数量又分别同比增长127%、48.83%。［1］从上述数据分析看，在非法集资犯罪案件绝对数量成倍增加的情况下，涉案财产保全的费用必然同时成倍增加，特别是跨省案件同比增长了78%，其交通运输费用、保管费用等还会有额外剧增。与之对比，2015年，我国GDP增速为6.9%，财政收入增速为8.4%，非法集资犯罪案件井喷式增长远远超越了常规的经济发展水平，本就捉襟见肘的办案保障经费面临的压力可想而知。

（二）涉案财产的保值增值难度加大

近年来，非法集资犯罪的手段发展出了打着“金融创新”“高科技”“养生”“慈善”“生态环境保护”等幌子，并以生产经营和金融理财等为现实载体的各种犯罪形式，非法集资犯罪的涉案财产也随之日趋多样化。比如，e租宝案件涉案财产，就涵盖了资金、公司股权、房产、机动车、黄金制品、玉石等各种财物。和资金、银行账户等财物相比，这些种类繁多的涉案财产，有的容易变质、灭失，如食品、药品等；有的容易贬值，如机动车、船舶等；有的市场价格波动风险大，如股票、债券等。这些涉案财产的保管难度很大，办案实践中，因为保管不慎、办案时间过长、市场动荡等因素，都可能造成涉案财产贬损，严重影响追赃挽损效果。

（三）涉案企业容易陷入经营困境

在涉及非法集资犯罪的企业中，有相当一部分在经营之初并不一定具有非法集资的故意，而是由于市场行情变化、项目开发受阻、资金不足等原因，陆续开始了非法吸收公众存款、集资诈骗等行为，而即使在犯罪行为持续过程中，有的企业本身可能仍然存在合法经营的成分，甚至具备盈利能力和增值空间。但是，这类企业被刑事立案后，往往立刻陷入企业声誉受损——债权人挤兑——资金链彻底断裂——企业生产经营停滞——企业声誉进一步崩盘的恶性循环，最终可能陷入无法挽回的局面。例如，在河南君兰动画非法集资案中，君兰动画立项了3D动画电影《牡丹：花魂归来》（以下简称《牡丹》），由于3D动漫项目前期投资巨大，君兰动画为解决资金问题进行了融资，并组建了近百人的团队推进项目，2013年《牡丹》预告片亮相美国纽约时报广场并被央视《新闻联播》进行了报道，2014年还举行了试片会，计划2014年年底完成制作，2015年上映。但是，由于影片没有如期完成制作并上映，君兰动画不幸陷入资金链断裂，并酿成了刑事案件，其公司法定代表人、影片总导演等先后被抓捕，公司也被查封。为挽救项目，君兰客户债权人委员会征得当地政府和公安部门的同意，与新的投资商达成了投资框架协议，并组建了新的导演和制作团队，力图两条腿走路，一边由公安机关查案，一边将未完成的《牡丹》影片制作完成，对君兰机房进行查验后，发现原先封存的不少设备被盗，80%以上的电影数据丢失，［2］至此，《牡丹》电影项目完全停摆，通过影片上映来减少损失的希望可能性基本消失。类似案件，在非法集资刑事案件中绝非特例。

（四）非法集资犯罪嫌疑人的对外债权难于实现

在非法集资案件中，犯罪嫌疑人除了挥霍资金以外，也存在将资金用于出借、投资、经营的情况，这就产生了大量的对外债权，这些对外债权有时还涉及担保。在办案实践中，由于犯罪嫌疑人已经被采取强制措施，往往无法去实现债权，即使个别犯罪嫌疑人想要提起诉讼，债务人、担保人等也往往会以“先刑后民”原则进行抗辩，要求等刑事诉讼结束后再进行审理，法院也往往会对此予以支持。比如徐州“民丰合作社”集资诈骗案中，徐军通过成立“民丰合作社”向社会吸收资金达1 900余万元，造成损失1 500余万元，这些非法集资的款项除近800万元用于偿债外，还有近300万元由被告人徐军通过“民丰合作社”借给了从事养殖的农户，从借贷形式上看均属于“民丰合作社”的有效债权，但当“民丰合作社”被查封，徐军被刑事拘留和判刑后，这些债权就因没有合适的途径而无法实现。［3］这种情况的存在，事实上减少了犯罪嫌疑人名下的财产，特别是给犯罪嫌疑人转移涉案财产留下了空间，影响了追赃挽损的力度和效果。

二、问题原因分析

非法集资犯罪涉案财产保全中存在的上述问题，是新时期、新形势下产生的新问题，同经济社会发展、科技进步和法治进步等息息相关，主要可从以下几个方面分析：

（一）“各自为战”的涉案财物管理模式不能适应“互联网+”形成的犯罪新形态

“互联网+”就是“互联网+各个传统行业”，充分发挥互联网在社会资源配置中的优化和集成作用，形成以互联网为基础设施和实现工具的发展新形态。就如同武器不分正义与邪恶一样，“互联网+”的发展模式，同样可以与非法集资相结合，使传统上只在县域、市域发展的非法集资行为，迅速扩散到数省乃至全国。根据统计，传统非法集资案中县域案件较多，嫌疑人相对集中，本地人可达所有嫌疑人人数的61%。而互联网金融完全突破了这一规律，如在“乐贷网事件”中，涉及30多个省市的1 000多人。［4］以此为基础，加上高速客运、货运、转账支付等基础设施的不断完善，非法集资在人流、物流、信息流、资金流等方面的能力和效率正呈几何级数提升。但与之相比，本来组织动员能力更强、技术更先进的公安机关，在办案中却一直延续“各自为战”的模式，按照地理上的行政区划开展工作。虽然在《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》中，认识到了非法集资案件的特殊性，对于跨区域案件办理和涉案财物处置做了适当区分，从解决因地方利益擅自处置辖区内涉案财物、提前向本辖区受害人清退集资款等问题出发，明确了“各地分别办理案件，统一方案处置财物”的原则，但规定过于笼统，加之“地方保护主义”等因素，很可能把制定统一方案的过程变成了谈判交涉的过程，牵扯了大量精力，也大幅度增加了成本。

（二）相对简单的保管手段不能满足专业化的保管要求

非法集资案件的涉案财物种类繁多，各具特性，存在变质、灭失、贬值、市场价格波动等各种风险，对于保管所需要的温度、湿度、容积、安全等有各自不同的要求。从实践中涉案财物保管的条件看，在相当多的情况下，涉案财物都是由办案部门自行保管，涉案财物管理场所分散，管理混乱，即使成立了专门部门，也腾出专门的保管场所，但受制于资金、经费、人力等因素，其设施条件也很难满足各类涉案财物保管的需要。同时，虽然根据《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》的规定，“查封、扣押、冻结的易贬值及保管、养护成本较高的涉案财物，可以在诉讼终结前依照有关规定变卖、拍卖。所得价款由查封、扣押、冻结机关予以保管，待诉讼终结后一并处置”，但是这一规定过于原则，实践中对何为易贬值，何为保管、养护成本较高的理解不一，特别是股票、基金、房产、黄金制品、玉石制品等市场价格存在波动的财物，是否可以处置存在疑问。

（三）“抓人破案”的思维惯性不符合促进社会关系恢复、维护社会稳定的现实需求

非法集资和故意杀人、抢劫等不同，不是天然就构成犯罪，而是和投机倒把罪、非法经营罪类似，系在某一个经济社会发展阶段，基于国家治理等需要，通过法律规制来入罪。非法集资行为社会危害性的根源在于行为人持有资金数额巨大，且在使用资金的过程中缺乏监管，金融风险无法预测、不可控制，因此，非法集资入罪的目的，不仅仅要体现对犯罪行为予以严惩，更为重要的是要合理有效地规制非法集资行为，以促进民营经济发展。［5］既然是法律规制的技术性规定，那么从法律发展的历史过程来看，因法律技术性功能不够完善而带来的对社会冲突进行评价的局限性在各个社会都不同程度地存在，［6］非法集资犯罪也不例外，这就要求公安机关在办案中更好地把握立法宗旨，提升执法效果，特别是对于部分尚存在盈利可能的公司和项目，如果继续运行，也许可以挽回更多损失，未必就没有起死回生的机会。但是，在办案实践中，办案人的主要精力往往习惯性地聚焦在破案抓人上，对追赃挽损的关注明显不够，在控制人员、查封公司、扣押财产等方面很容易做出不留余地的严厉处置，不给其经营机会。如前述河南君兰动画非法集资案，其涉及的电影项目具备显著的行业特性，只要电影上映，靠票房收入就可以收回大量资金，但是该案最终的走向令人扼腕，影片数据无法寻回，影片上映无限期推迟，没有上映的影片就无法产生任何价值，无法收回之前的巨额投资，追赃挽损的效果可想而知。

（四）“先刑后民”原则的扩大适用不利于解决涉及“刑民交叉”的财产问题

“先刑后民”的确是我国的审判原则，但并不能直接适用，还要看具体的法律规定。《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》第7条规定：“对于公安机关、人民检察院、人民法院正在侦查、起诉、审理的非法集资刑事案件，有关单位或者个人就同一事实向人民法院提起民事诉讼或者申请执行涉案财物的，人民法院应当不予受理，并将有关材料移送公安机关或者检察机关”，“人民法院在审理民事案件或者执行过程中，发现有非法集资犯罪嫌疑的，应当裁定驳回起诉或者中止执行，并及时将有关材料移送公安机关或者检察机关”。这个规定的叙述清晰明确，尺度把握恰当，是处理非法集资案件中“刑民交叉”问题的基本遵循，其中最关键的，就是把“先刑后民”的适用限定为“同一事实”。但实践中，对这个基本遵循的把握却常常出现扩大适用的问题。如前述非法集资犯罪嫌疑人的对外债权问题，对外债权和非法集资并不属于同一事实，但债务人、担保人却以“先刑后民”原则为由抗辩，法院出于稳妥起见，也往往予以支持，甚至直接对该类案件不予受理，这不仅阻碍了犯罪嫌疑人行使合法权利，也潜在地减损了用于赔偿非法集资被害人的财产总量。

三、解决问题的几点建议

结合上述分析，对于解决非法集资犯罪案件涉案财产保全中的难题，提出以下几点建议。

（一）坚持“破案抓人”与“追赃挽损”并重

国务院在2015年出台的《关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》中，已经把“最大限度追赃挽损”列入了基本原则，并对“综合运用经济、行政、法律等措施，讲究执法策略、方式、尺度和时机”提出了明确要求。对此，办案机关理应在有关工作会议、教育培训、考核指标中，增加对“追赃挽损”的权重，引导办案干警真正树立“破案抓人”与“追赃挽损”并重的理念，并在办案实践中加以贯彻。

（二）建设跨部门的涉案财物集中管理中心

中办、国办《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》（中办发〔2015〕7号）中，已经明确提出了“探索建立跨部门的地方涉案财物集中管理信息平台”，在此基础上，完全可以更进一步，建立跨部门的涉案财物集中管理中心。这样做的好处，一是将涉案财物的信息管理和实体管理结合起来，避免“两层皮”问题；二是可以集中公检法和财政、工商、银行等各方之力，保证涉案财物管理的专业性；三是集中人力物力资源，建设更完备、符合多种财物保管特性的综合性保管仓库；四是有利于将涉案财物置于统一的保管标准和严格的管理之下，既透明又规范；五是解决涉案财物移送问题，使诉讼中公、检、法之间的涉案财物移送成为程序问题，管理权转移但实物不转移，既保障诉讼需要，也避免财物转移管理的额外成本和不必要损耗。

（三）构建跨区域的涉案财物管理处置平台

为了应对非法集资犯罪人流、物流、信息流、资金流跨省乃至全国范围内蔓延渐成常态的形势，不仅要打破部门壁垒，还应该打破地区壁垒，统筹谋划，协同应对，合力处置。因此，可以对《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》中“各地分别办理案件，统一方案处置财物”的规定做进一步发展，将个案中的统一方案处置财物，上升为常态化的涉案财物协同处置机制，最终目标是建立全国范围的涉案财物管理处置平台。这一进程，可由公安部经侦局统筹协调，制定统一的指导意见和工作规划，对涉及的共性问题做出明确规定，对各地的特性化问题进行明确授权，并逐步推进全国范围内涉案财物管理处置平台的建设。

（四）借鉴托管制度解决涉案企业运行问题

对于涉案财产的管理，世界各国的模式各有不同，在这些技术处理问题上，域外的经验有时很有借鉴意义，比如英国和澳大利亚对于涉案财物的托管制度。刑事涉案财物的托管制度，主要是将司法机关控制的财产，交由专门的托管人进行管理。英国《2002年犯罪收益追缴法》第125条规定：“法官在签发限制令后，可以根据检察官的申请指定一名托管人。”澳大利亚《2002年犯罪收益追缴法》第38条规定：“如果法律认为有需要的话，可以命令官方托管人监管和控制限制令所涉财产或特定财产”，并在第278—281条规定了托管人对财产处置方式包括销毁、处分、变卖、上缴国库等。托管制度最大的好处，就是可以实现由专业的人运用专业技能进行专业的管理，以实现“最大限度追赃挽损”的目的。在我国，托管制度可以适用于那些应予以查封但仍然存在盈利可能的企业及项目，由涉案财产管理部门委托专门的托管人，在严格监督下继续对企业或项目进行运作，争取实现保值增值甚至扭亏为盈，既可以减少被害人的损失，也有利于犯罪嫌疑人减轻自己的罪行，还可以很好地修复社会关系，缓解社会矛盾。

（五）正确把握涉案财物先行处置的法律规定

关于涉案财物诉讼终结前处置，2014年两高一部 《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》将范围限定在“易贬值及保管、养护成本较高的涉案财物”之内，但2015年中办、国办《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》中的表述却是“对易损毁、灭失、变质等不宜长期保存的物品，易贬值的汽车、船艇等物品，或者市场价格波动大的债券、股票、基金份额等财产，有效期即将届满的汇票、本票、支票等，经权利人同意或者申请，并经县级以上公安机关、国家安全机关、人民检察院或者人民法院主要负责人批准，可以依法出售、变现或者先行变卖、拍卖”。笔者认为，前一规定表明了按照“最大限度追赃挽损”的价值取向，对于涉案财物可以先行处置，但对于具体哪些财物可以先行处置、如何先行处置，规定还比较笼统；后一规定系由中央做出，时间更晚，态度更加清晰，对涉案财物先行处置的范围和程序规定更加明确具体，对这两个规定应进行综合理解，构成一个整体规定，用于指导非法集资刑事案件涉案财物的先行处置。在办案实践中，应充分运用上述规定，妥善、及时处置涉案财物，实现保值增值，提升追赃挽损效果。

（六）避免对“先刑后民”原则的扩大适用

特别是对于非法集资犯罪嫌疑人的对外债权，无论从“人权保障”理念、对私有财产的尊重考量，还是从目前“先刑后民”的法律规定出发，都是应该受到保障的，这也是对“追赃挽损”的间接保障。对此，一是建议公安部同最高人民法院加强沟通，明确非法集资犯罪嫌疑人的对外债权是受到保护的，消除地方法院的顾虑；二是建议构建相应机制，允许被采取强制措施的非法集资犯罪嫌疑人委托代理人进行诉讼，追讨对外债权；三是在非法集资犯罪嫌疑人拒绝追讨债权的情况下，对到期债权，根据《合同法》第73条“因债务人怠于行使其到期债权，对债权人造成损害的，债权人可以向人民法院请求以自己的名义代位行使债务人的债权，但该债权专属于债务人自身的除外”之规定，由被害人推选代表对非法集资犯罪嫌疑人的“债务人”提起“代表人诉讼”，依法行使代位求偿权。

上述解决问题的建议，系在现行法律框架内的探索。非法集资案件中的问题，根本上是经济社会发展和科技手段进步带来的新问题，法律与之相比还是略显滞后。按照“以良法求善治”的要求，最终还是应从立法上进行统筹考虑，把侦查实践中的有益探索，用法律法规的形式加以固定。更重要的，是要认识到刑事案件的根源还在于社会问题，应在国家治理层面上，进一步深化改革，贯彻落实国务院《关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》要求，一方面，加大金融服务实体经济力度，增加对中小微企业有效资金供给；另一方面，规范民间投融资发展，在鼓励和引导民间投融资健康发展、大幅放宽民间投资市场准入、拓宽民间投融资渠道、营造诚实守信的金融生态环境上下功夫，从根本上逐步消除非法集资犯罪的土壤和环境。