社区矫正机构建设探析

聂英斌，杨亚飞

（甘肃警察职业学院，甘肃 兰州 730299）

一、社区矫正机构的法律依据

2003年联合发布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》和2012年颁布的《社区矫正实施办法》规定司法行政机关社区矫正机构承担社区矫正工作，司法所负责具体矫正工作；2012新《刑事诉讼法》规定社区矫正机构负责社区矫正工作。[1]党的十八届三中、四中全会将制定社区矫正法作为司法改革的重要任务；2016年12月颁布的《社区矫正法（征求意见稿）》规定国务院司法行政部门主管全国的社区矫正工作，县级以上司法行政部门负责日常管理工作。

二、社区矫正机构建设现状分析

从社区矫正的运行实践中可以看出，目前对社区矫正机构存在定位不清，管理体制不规范，配备警察可否存争议等问题，下面对存在的问题及成因进行分析。[2]

（一）定位不清

在法律层面对社区矫正机构的定位模糊不清，尚未做出明确的规定。[3]社区矫正是非监禁刑罚，故其应由具有执法权的机构和人员来实施，但《社区矫正实施办法》规定司法行政机关主管社区矫正工作。而司法行政机关是协助政府日常工作，提供法律服务的行政机构，不具有执法性，所属工作人员不属于刑法意义上的司法工作者，[4]所以，由司法行政机关和司法行政人员负责社区矫正工作不符合社区矫正的司法属性。然而，在实践中，司法行政职能不断地扩大，司法行政机构实际承担着“指导管理，组织实施”社区矫正工作的职责，司法所承担的社会职能也逐渐地增多，[5]这样就导致社区矫正机构定位不清、模棱两可，不利于社区矫正工作的顺利开展。

（二）管理体制不规范

目前，我国社区矫正工作采用“双主体、多层次”的行政管理体制。“双主体”是指公安机关和司法行政机关共同参与社区矫正工作，在具体实施的过程中相互配合，相互监督。这种管理模式旨在让两个职能不同的部门共同管理，以便整合优势资源，协调统一，促进社区矫正工作的顺利开展。但随着社区矫正工作的逐渐深入，这种管理体制的弊端不断显现，主要表现在权责分离，分工不清，加大工作量，降低了工作效率。

1.权责分离，分工不清。“双主体”模式造成两个部门之间统属不清、职责不明、互相推诿，容易形成“真空地带”，容易出现脱管、漏管现象。两个部门共同配合，相互监督，在一定程度上能减少不公正案件数量，但目前社区矫正工作人员少，而社区矫正者不断增多，不利于社区矫正工作的开展和提高工作效率。

2.加大工作量，降低工作效率。“双主体、多层次”的管理体制将会产生许多重复性的劳动，使得基层社区矫正工作部门工作任务更加繁重。增加社区矫正者的负担，容易使其因为繁琐的矫正程序和重复性的工作而有抵触情绪，进而产生对抗心理，降低了矫正工作质量与效率，不利于社区矫正工作长期高效发展。

（三）警察配备可否存争议

目前，公安机关的工作任务繁重，无力再抽调警力来专门执行社区矫正工作。一方面在社区矫正工作中，社区矫正服刑人员对警察产生强烈的排斥感，不利于社区矫正工作的开展。另一方面社区矫正作为一种刑罚涉及限制社区矫正者的人身自由、财产、隐私权、刑罚权等，社区矫正者多数是违法犯罪人员，警察对其执行刑罚和管理理所当然；另外，警察本身具有强大的威慑力，有利于对社区矫正人员的管束和社区矫正工作的开展。所以，社区矫正机构是否配备警察备受争议。

三、社区矫正机构正规化建设

从健全社区矫正机构、强化社区矫正机构人员配置、完善社区矫正机构的检察监督机制、加强社区矫正信息化建设四个方面促进社区矫正机构正规化。

（一）健全社区矫正机构

美国，社区矫正实行两级垂直的领导管理模式，联邦法务部下设监狱局，主管社区矫正工作；法国，在司法部专设考察监督委员会作为社区矫正机构；英国，由非政府组织负责；日本，在法务省内设矫正局和保护局，保护局负责社区矫正工作；加拿大，社区矫正工作由社区矫正局负责；我国香港由社会福利署负责，澳门由法务局下设的社会重返厅负责。[6][7]

2012年新《刑事诉讼法》《社区矫正实施办法》、2013年司法部审议通过的《中华人民共和国社区矫正法（草案送审稿）》、2017年《社区矫正法（征求意见稿）》等规定：社区矫正机构负责我国的社区矫正工作，司法机关、人民法院、人民检察院、公安机关、监狱、社区基层组织等分工负责、协调配合。但是从社区矫正在全国全面实行以来的实践表明，联合式执法模式不适合我国的国情。目前，我国已经建立了由司法部直属领导的社区矫正局，专门负责全国的社区矫正工作，各级司法行政机关内设对应的社区矫正管理分局（处室）专门负责本辖区的社区矫正工作的具体实施。

从中央到地方各级司法部、局、所增设专门的社区矫正管理机构，这样不仅能利用现有的资源，也能利用现有的司法行政机关级别，方便统一管理。在司法部下设社区矫正管理总局，组织管理全国的社区矫正管理工作，并负责有关社区矫正法律和政策研究。这一级不专设警察岗位，因为这一级不负责对社区矫正人员进行矫治。在省市县乡（镇）各级司法部门设立社区矫正机构专门负责社区矫正工作。

设立专门的社区矫正机构能有效避免“双主体”模式中存在的权责分离、权责不明、相互推诿扯皮等问题，节约成本、提高工作效率。又能根据自身的需求招聘各种人才，这样在一定的程度上能缓解人员数量不足，业务能力不强等问题，有助于提高工作效率和质量。社区矫正管理局与监狱管理局均由司法部统一领导，有利于监狱矫正与社区矫正相衔接，同时也有助于实现两个职能部门之间优势互补和信息资源共享。

（二）强化社区矫正机构人员配置

吴宗宪教授认为在社区矫正机构配备一定数量的人民警察，不仅符合中国社区矫正工作的实际情况，还能使其职责与职权相匹配，维护刑罚执行的严肃性。[8]在司法实践中，人民警察参与社区矫正主要有两种模式：一是抽调司法行政系统的人民警察到县（市、区）司法行政机关从事社区矫正工作模式；二是成立社区矫正执法支队，直接授予警衔模式。[9]陈卫东教授则认为让监狱中的人民警察参与社区矫正工作，而不是在社区矫正机构中设置专门的人民警察。现有的社区矫正机构无专门的警察序列，但在实际的工作中又需要警察参与进来，随着社区矫正人员的增多，由于监狱警察的警力相对比较充足，因此，可以通过协调让监狱警察参与到社区矫正。这样既能避免是否设置专职社区矫正警察的争议，还能在制度上延续监狱矫正和社区矫正的关联性，充分利用各自优势，整合优势资源。

笔者不赞成在社区矫正机构中配备一定数量的警察，一方面，从适用社区矫正的刑罚种类来看，适用社区矫正的是罪行轻微，主观恶性不大，危险系数不高，对社会的危害程度不高的罪犯，将其放在社区中执行，融入社会，从而起到良好的改造效果。另一方面，设置社区矫正刑罚的初衷是有利于罪犯的改造，施行人性化的刑罚机制，同时也是社区矫正“去警察化”的一种国际发展趋势。[10]社区矫正工作人员可以通过制定内部制度达到对矫正者的管理，另外，社区矫正机构中工作人员具有国家公务员的身份，在对社区矫正者矫治的过程中，如其不服从管理，对社区矫正机构中的管理人员造成伤害的，同样也可以以妨害公务罪及刑法中的其他罪名对其起诉；发生其他类型犯罪的则可以通过同公安机关形成的良好合作机制解决。

（三）完善社区矫正机构的检察监督机制

由于相关配套法律法规不完善，检察机关、监察机关及其他相关职能部门之间缺少监察监督合作机制，应加强联动合作监察机制，优化监督检查效用。笔者建议应从以下几个方面完善检查监督机制：首先，完善相关配套的检查监督法律法规。通过立法规范检察机关对社区矫正工作的监督程序、监督范围、监督监察职权等方面的内容，保证检察机关的检察监督有法可依。[11]其次，增强检察监督的实效性，使检察机关的检查监督工作能够符合具体实际，探索出适合我国社区矫正工作的检察监督方式。最后，应整合监察、系统内纪检、法制等检查监督部门力量，加强检察机关与相关职能部门的合作，建立健全各部门之间的联动检查监督合作机制。

（四）加强社区矫正信息化建设

《社区矫正实施办法》规定，对社区矫正者有针对性地采取实地检查、信息化核查、通讯联络等措施，及时地掌握社区矫正人员的状况。《社区矫正法》（草案）规定：根据国务院司法行政部门的规定，经过严格的批准手续，可以针对符合条件的社区矫正人员进行电子定位。[12]《社区矫正管理信息系统技术规范（修订版）》和《社区矫正人员定位系统技术规范（修订版）》等规章制度的颁布有利于全国社区矫正信息资源的共享和交流，为社区矫正信息化建设在法律上提供保障。社区矫正管理信息化建设，能有效缓解人力不足造成的困难。

社区矫正管理信息化建设应充分利用社区矫正工作信息管理平台、电子监控、网络巡查等技术手段，提升科技运用水平。目前社区矫正信息系统包括管理信息系统和人员定位系统。管理信息系统包括矫正过程中的12种流程和执法文书及定位功能等；人员定位系统主要包括人员定位监管、历史轨迹回放和越界报警功能。社区矫正领域中的电子监控，也称为电子定位技术，具有通用性、严密性、广普性等特点。[13]电子监控主要包括连续信号技术、程序接触技术、混合技术、便携式电话技术、连续信号发射器技术、全球定位技术。[14]截止2017年3月底，全国大多数省份已经建成省级社区矫正管理信息系统，全国实行手机定位、电子腕带等管控措施的社区矫正人员总计51.9万名，占在册社区人员的75.3%。

社区矫正信息化建设能使社区矫正者避免监所犯因性交叉感染，有助于社区矫正人员快速融入社区；同时法官在定罪量刑时可以有更多的选择性；有利于实现社区矫正信息共享，降低成本，减轻社区矫正人员工作压力，提高工作效率。

[1]聂英斌，杨亚飞.社区矫正队伍正规化建设探析[J].广西警察学院学报，2018，（2）.

[2]张可.我国社区矫正执行主体制度的完善[D].吉林大学，2014.

[3]童德华.中国社区矫正法的立法构想——基于对《社区矫正法（征求意见稿）》的评论[J].法治社会，2017，（4）.

[4]赵爽，赵莎.关于我国社区矫正机构设置的思考[J].法制与经济，2016，（1）.

[5]陈卫东.关于社区矫正立法的三点建议[J].中国司法，2017，（9）.

[6]廖晖娟，于丽玲.论我国社区矫正的组织机构与队伍建设[J].韶关学院学报，2008，（5）.

[7]杨明，林宇虹.对我国社区矫正机构设置的思考[J].河南司法警官职业学院学报，2007，（1）.

[8]吴宗宪.社区矫正立法中的警察问题探讨[J].中国司法，2014，（11）.

[9]郑艳.社区矫正机构配备人民警察的现实考察与理想愿景[J].中国司法，2016，（10）.

[10]司绍寒.社区矫正警察队伍建设问题研究[J].中国司法，2012，（4）.

[11]梁赋.社区矫正专业化研究[D].武汉大学，2010.

[12]王宇楷，余典.论社区矫正制度的监督管理[J].法制与社会，2017，（9）.

[13]吴宗宪.社区矫正比较研究（下）[M].北京：中国人民大学出版社，2011.

[14]刚彦，王敬.浅析社区矫正信息化监管[J].中国管理信息化，2014，17（15）.