从缅籍学生跨境入学看云南边境教育对外开放的挑战——基于德宏傣族景颇族自治州的调查

王艳玲，杨 菁，杨 晓

（1.云南师范大学教育科学与管理学院，昆明 650500；2.玉溪师范学院教师教育学院，云南玉溪 653100；3.云南师范大学音乐舞蹈学院，昆明 650500）

一、缅籍适龄儿童跨境入学凸显云南区位和文化优势

加强来华留学教育，是新时期我国教育对外开放的重要内容①见中办、国办《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》、教育部关于印发《留学中国计划》的通知：教外来〔2010〕68号等文件。。在来华留学教育中，云南省由于独特的地缘文化优势，在吸引东南亚学生来华留学方面具有得天独厚的条件。高等教育领域来华留学规模不断扩大的同时，云南边境地区还出现了一种特殊的来华留学现象：周边国家（主要是缅甸）中小学生自发跨境入学。这些适龄儿童未办理留学手续，自发跨越国界，进入云南省内边境沿线学校上学。本文使用“跨境入学”一词，从而与一般意义上的“来华留学”区分开来。云南几乎所有边境沿线学校都有周边国家（主要是缅甸）学生就读。汇总各种统计资料，当前在云南省内就读的外籍中小学生（主要是缅籍）人数有近万人。调查发现，德宏傣族景颇族自治州（以下简称德宏州）不少边境沿线学校的缅籍学生占在校生总人数的比例达到20%以上。

缅籍中小学生的到来更加凸显出云南在与周边国家的教育和文化交流中拥有的深厚基础和独特优势。就中缅交流而言，滇缅边境线长达1 997千米；滇缅边境地区文化相通，山水相连，双方边民交往互动频繁，铸就了两国人民之间深厚的“胞波情谊”。该地区还属于典型的跨境民族地区，汉族、阿昌族、傣族、佤族、德昂族等16个民族跨境而居，语言相通，习俗相近，文化相融。而且，由于历史原因，缅北地区实际上居住了大量的华人华侨〔1〕，他们对中国文化有着天然的认同。与此同时，中国边境也居住着大量的缅甸边民，他们有的是缅籍务工人员，有的是随亲戚迁居来华定居，还有的是嫁到中国来的“缅甸新娘”。据统计，有近3万缅籍人口常驻滇西的瑞丽市。此外，每天还有近3万缅籍边民出入口岸——他们早上到中国瑞丽工作，晚上返回缅甸家中〔2〕。中缅边民民心相通，高度融合。已有学者指出：“由于特殊的地缘地位，我国广大中西部省区在建设‘一带一路’进程中有着特殊的历史、人文优势。”〔3〕云南边境地区缅籍学生跨境入学现象，正是该地区推进教育对外开放的契机和优势。

近年来，到我方学校就读的缅籍学生主要集中在国门学校①除了国门学校，边境地区其他学校也有缅籍学生就读，但国门学校人数最为集中，面临的挑战也更为突出，因此本文主要以国门学校为对象来阐述。就读。“国门学校”是指处在边境线上的学校，它是展示国家形象的窗口，同时具有门户开放的意味〔4〕。本文基于对德宏州的调查，以国门学校招收缅籍学生为例分析云南边境教育对外开放面临的挑战，探讨可能的解决办法。若非专门标注，本文中的数据资料均由多次实地调查获得②本课题组2016年至今3次往返德宏州边境沿线学校开展实地调查，收集了大量一手资料。。

二、德宏州国门学校招收缅籍学生面临的挑战

德宏州的中缅边境线长503.8千米，该州也是云南省缅籍学生最为集中的地区。实地调查发现，总计有4 000多名缅籍学生在该州中小学校就读。随着缅籍学生的到来，德宏州边境沿线学校，尤其是国门学校面临着一系列的挑战。

（一）招收缅籍学生的政策依据不足

在过去的十多年里，我国中小学接收外籍学生的政策依据是教育部1999年7月21日发布的《中小学接受外国学生管理暂行办法》（教育部第4号令），该文件属于较为宏观的条目式规定；云南省据此制定的《云南省接受外国学生管理暂行办法》（2003年5月）也主要是对国家政策的解释性条款，没有专门针对边境地区学校招收外籍学生的条目。2017年教育部颁布的《学校招收和培养国际学生管理办法》（自2017年7月1日起施行），宣布之前的相关管理办法废止；但该《管理办法》中的绝大多数条目都是针对高等学校招收和培养国际学生，涉及中小学的很少。该《管理办法》同样较为宏观，难以转化为边境地区教育实践中的制度安排。

在地方层面，由于缅籍学生虽在一些学校数量庞大、占比较高，但其总数与我方学生总数相比仍较为悬殊，因此地方政府或教育主管部门便没有对这一群体给予足够的关注，没有制定针对缅籍学生的规章制度，而是由学校各自根据实际条件与学生情况自行判断〔5〕。据调查，目前德宏州没有专门针对义务教育阶段外籍学生的管理政策，各个县市也没有出台针对外籍学生的管理办法或管理条例，一般是出于边民情谊、文化认同等因素，在我方学校有空余招生名额的情况下招收缅籍学生，并与中国学生同样管理，同等对待。至于在招生中遇到的具体情况，如招生人数、招生条件等，学校只能自己琢磨、自己探索解决办法。没有统一的管理办法和政策规定，也导致边境学校在缅籍学生的招生、管理等环节无据可依、无章可循。如在缅籍学生的招收人数方面，由于没有统一规定，每年的情况不定，甚至“一年一变”。有的学校是根据优先满足片区内国内学生入学之后，根据空余的“学位”情况来决定缅籍学生的招生名额；而有的学校是考虑到当地的教育资源有限，直接拒收缅籍学生。更有甚者，由于教育政策的调整（如义务教育均衡评估带来的班额限制），一些学校出现少收、不收甚至劝退缅籍学生的情况，给缅籍学生的就学带来困难，也给缅方一侧边民带来困扰。在招收条件方面，不少学校要求缅籍学生必须达到6岁，并在中国接受过学前教育，具备一定程度的汉语听、说、读、写能力；而有些学校由于校舍资源有限，要求缅籍学生必须在中国有固定居所才可以来学校就读。在入学程序、奖励补助上，缅籍学生的入学程序也千差万别，各不相同。

综上，当前从国家到地方（省、州、县）均缺乏针对义务教育阶段来华留学生教育的专门政策，其教育管理也无法体现边境地区义务教育阶段来华留学生教育的特殊性与独特战略要求〔5〕。各边境学校在没有上级政策指导的情况下，各自为政，且相关规定和条件不断受到各种原因的干扰而变化，导致缅方一侧的家长无所适从，无疑会影响到我国的国家形象。

（二）缅籍学生学籍管理困难、升学渠道不畅

目前，德宏州几乎所有学校在“营养餐”“两免一补”等政策上对缅籍学生都是一视同仁。但这里却不仅涉及经费投入问题，还涉及到学籍管理问题：国内学生的上述待遇是根据身份证号和学籍号领取的，而由于缅籍学生没有相应证件和规范合法的学籍号（各县为缅籍学生建立的是临时国网号），“营养餐”的领取就存在“违规操作”（如班主任用自己的身份证号登记，帮助他们领取）的问题，这也是基层学校面临的困惑。而且，缅籍学生因家庭搬迁、国内政局、家长观念等原因，流失率高，学籍管理难度大。且一旦出现转学或回国，我国目前的学籍系统无法办理转回或辍学，凡是离校就只能按流失处理，这不仅影响学籍管理的准确性，也影响学校的控辍保学工作，从而影响学校招收缅籍学生的积极性。

缅籍学生在我方学校就读还面临升学难问题：难以进入我国高中学习、无法参加我国高考。目前德宏州仅有一所高中招收华侨国际班，其他学校均不面向缅籍学生开放。高中阶段高昂的学费和高考限制使缅籍学生看不到升学的希望，从而选择早早结束学业。不少缅籍学生在中国学习大多数只能读到小学毕业，或者到初三年级就望而却步，不能继续深造，严重影响他们的学习积极性，也造成了边境地区有限的教育资源和人才资源的浪费。

（三）校舍资源紧张局面进一步加剧

在教育经费投入逐年增加的情况下，边境地区义务教育阶段学校基本办学条件得以改善，但义务教育学校标准化建设的经费缺口仍然较大。据测算，德宏州边境四县义务教育阶段“全面改薄”所需经费约为5.2亿元，目前中央、省、县筹措到位的经费仅为1.7亿元左右〔5〕。经费不足导致基础设施落后、办学条件差、校舍资源紧张。再来看国门学校，2008年财政部拨付专项经费启动建设国门学校，但此后专项经费取消，国门学校建设处于无经费和制度保障的境地，不少国门学校看似外观漂亮，实则步履维艰。例如位于M市芒海镇九年一贯制学校①2017年，面对义务教育均衡发展评估的压力以及校舍资源的紧缺局面，该校规定只有在小学毕业时考到全班前两名的缅籍学生才能升入初中，从而“劝返”了上百名缅籍学生。（国门学校）的操场由于几年前遭遇泥石流被掩埋，修理或新建的经费一直没有到位，全校20多个班级1 000多名学生至今一直没有上体育课的场地。在这种情况下，大量缅籍学生的到来，使得原本办学条件就差的边境学校雪上加霜。

校舍方面最突出的问题是住宿条件不足。由于教育基础薄弱、教育发展限制条件太多，不少边境沿线学校连我方学生的住宿需求都难以满足，更遑论缅籍学生。由于校舍资源紧张，有的学校甚至把在中国有暂居地纳为招收缅籍学生的条件，如M县某小学总务主任讲道：“像我们中心小学，自己片区学生的住宿都解决不了，缅甸学生，那就更没办法（顾及）了。所以学校招收缅籍生的条件是他要在这个片区有具体的、暂住的地方，这个是最起码的。不可能说你来，接收你，然后让学校来安排你的住宿，这是不可能的，没有这个条件。”

调查还发现，即便是有住宿条件的学校，学生集体宿舍条件也非常简陋，8～12个学生住在一间几十平米的小屋子里，存在诸多卫生和安全隐患，并且学校宿舍没有提供基本的淋浴设施。R县某小学每周三中午都要利用放学时间，全体住校生集体回家洗澡、换衣服、整理内务。此外，校舍资源不足还体现在多媒体教室、计算机室等教学设施方面的不足。

（四）师资短缺问题尤为突出

已有文献较为充分地探讨了农村教师结构性缺编的问题〔6〕。众所周知，原因非常复杂，其中包括“以县为主”的义务教育管理体制下，县级政府在招收教师方面的财力和动力不足；城乡教师编制倒挂；教师编制核算不符合农村学校实际等等。应该说，教师队伍总体数量不足、结构性缺编的问题，在云南边境地区尤为严重。对于不少地处老、少、边、山、穷地区的边境沿线学校而言，“缺教师”一直是办学中的一大难题。实地调查发现，几乎所有走访到的国门学校都存在师资资源不足的问题。在这种情况下，大量缅籍学生进入到我方学校就读，学生人数大大增加，而边境学校的师资配备却没有变化，造成边境学校的师生比严重超标，师资队伍处于紧缺状态。以R市某小学为例，学校现有的50余名教师是根据全县统一的标准19：1（生师比）来配备的，学校有国内学生近1 000人，50余位教师要负责教育教学管理和食宿安全，且每个学期都有教师请产假，学校人手非常紧张。在这种情况下，学校还另有200多名缅籍学生，分散在各个班里，这无疑增加教师的工作负担，更加凸显师资资源的不足。

由于边境学校教职工人数缺口较大，涌入的缅籍学生使教师的工作量在原有基础上大大增加，边境学校的教育教学工作开展困难重重。据了解，部分学校缺少专业的音、体、美教师，无法满足学校少年宫活动开展的需求，因此学校就要求每个教师自学一个特长，如象棋、书法、葫芦丝、乒乓球等，这大大加重了教师的工作负荷。某国门学校校长说：“比如说，我是数学老师，一个班本来有40名同学，但缅甸学生来了以后，一个班可能到60多人，在批改作业、学生教育与管理方面的工作负担，无疑都是大大增加的，但目前对于这一块没有任何体现。”

三、推动云南边境教育对外开放的对策建议

缅籍学生跨境入学，是云南区位优势和民族文化优势的体现。当前，应该从进一步加强与周边国家教育文化交流的角度出发，积极分析问题，研究解决方案，将边境国门学校招收外籍学生现象规范化、常态化。目前国门学校在招收缅籍学生方面面临的挑战，可以概括为“政策缺失”和“投入不足”两个方面。相应地，推动云南边境教育对外开放，需要从下列几个方面着力。

（一）切实增加边境地区教育投入，改善办学条件，配齐备足教师

由于边境地区财政能力弱、资源配置能力有限，需要将政府责任上移，由中央政府直接作为责任主体，全面保障跨境民族地区学校的资源配置，保障边境学校的教育投入，进一步改善边境沿线学校（尤其是国门学校）的办学条件，统筹协调和处理边境学校招收缅籍学生面临的诸多难题。政府应当不断加大对边境学校硬件设施建设的投入，坚持教育资源向边境、偏远、农村等地区倾斜，持续改善边境学校的办学条件，不断完善教学设备、操场食堂、师生宿舍等基础设施，以满足日益增长的当地学生和缅籍学生的学习生活需要，提升边境教育开放水平和服务能力。

（二）将外籍学生人数纳入边境地区学校建设规划，满足入学需求

当前，缅籍学生没有纳入我方学校建设、经费投入、师资配备及教师工作量中，应该说是边境地区义务教育管理中的一个缺失，也是我国“国门学校”建设规划中的一个缺陷。目前很多边境沿线学校学生容纳人数已经饱和，学校的现有条件不能再招收更多的缅籍学生入学。为加强与周边国家的教育与文化交流，国家和云南省对边境地区的学校建设规划应主动服务边境两侧，满足两侧边民子女的入学需求，做好规划，有入学意愿的外籍学生应该被纳入学校建设的整体规划中考虑，确保学校有招收缅籍学生的条件，满足周边国家学生来我方求学的需求；鉴于外籍学生主要集中在国门学校，当务之急是要加大国门学校的建设力度，保证政策的持续性，加大投入力度。

（三）出台边境学校外籍学生招生管理办法，明确外籍学生的同等待遇

针对当前缺乏招生依据、缺乏相应管理办法的局面，省、州、县三级政府应积极研究，制定专门针对周边国家中小学生来华上学的政策，出台相对稳定的招生管理办法，统一边境地区学校对缅籍学生的招生要求、考核评价，使外籍学生在我方学校就读真正做到有法可依、有章可循，使边境学校外籍学生的教育管理从无序变为有序，使义务教育阶段外籍学生跨境入学合法化、正规化。当务之急是要明文规定缅籍学生与我方学生同等享受“两免一补”“营养餐”政策，以减少实践中的混乱和困惑。在缺乏完善的学籍管理规定之前，地方教育主管部门应将缅籍学生的流动与流失情况区别对待，避免将之纳入辍学率计算，以便保护边境地区学校招收缅籍学生的积极性。而且，要研究制定外籍学生学籍管理办法，寻求学历互认的可行做法。

（四）打通外籍学生升学瓶颈，拓宽升学渠道

要取消外籍学生初中升高中、高中升大学的限制，并拓宽升学渠道。应该从边境地区人才培养的大局出发，规定外籍学生可以在一定地域（如德宏州的缅籍学生可在德宏州）和全省范围内与中国学生享有同等的升学机会，即打通当地中小学外籍学生升入普通高中、职业高中和高等学校的渠道；同时，要拓宽升学渠道，鼓励职业院校敞开校门面向学习成绩优异的缅籍学生招生，为他们未来发展的出路提供更多的选择，也为跨境民族地区培养一批能在中缅两国交流合作中起到桥梁作用、具有一定专项技术的应用型人才，促进跨境民族地区经济社会发展。

〔1〕王国强.缅北地区华裔青少年国家认同的调查研究〔J〕.楚雄师范学院学报，2012，27（7）：104-108.

〔2〕付正强，黎尔平.云南边境缅籍务工人员管理问题研究〔J〕.云南民族大学学报（哲学社会科学版），2015，32（5）：21-27.

〔3〕蔡武.坚持文化先行，建设“一带一路”〔J〕.新华月报，2014（11）：111-112.

〔4〕柳谦，梁丽玲，梁顺意，等.西南边陲的教育国境线：云南边境国门学校现状研究〔J〕.广西师范大学学报（哲学社会科学版），2011，47（6）：104-109.

〔5〕李芳.边境地区义务教育阶段来华留学生教育政策困境与创新：以云南省德宏傣族景颇族自治州为例〔J〕.云南民族大学学报（哲学社会科学版），2016，33（6）：140-147.

〔6〕刘善槐.我国农村教师编制结构优化研究〔J〕.教育研究，2016（4）：81-88.