论公平竞争审查制度与国有企业改革深化

宋 琳

（中国人民大学，北京 100872）

2016年6月14日，国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发[2016]34号，以下简称《意见》），确定当年7月1日起开始实施公平竞争审查制度，该文件是对《关于推进价格机制改革的意见》（中发[2015]28号）中要求逐步确立竞争政策基础性地位的进一步落实，是规范和约束政府相关行为，防止滥用行政权力排除、限制竞争，维护市场公平竞争秩序的又一制度性安排。国有企业领域一直存在行政性垄断问题，公平竞争审查制度的确立，通过评价政府干预行为，可精准规制行政性垄断行为，有助于保护和规范国有企业经营行为。本文围绕公平竞争审查制度实施，以及如何推动国有企业深化改革相关问题展开讨论。

一、公平竞争审查制度解析

公平竞争审查制度，是指我国行政机关和法律、法规授权的具有公共事务职能的组织对其制定的关于市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施的自我审查，避免出台具有排除、限制竞争效果的政策措施，从而建设统一开放、竞争有序的市场体系。公平竞争审查制度的主要内容可概括为“三个结合”“四类标准”“五项措施”。“三个结合”是指自我审查与外部监督结合、原则禁止与例外规定结合、规范增量与清理存量结合；“四类标准”包括市场准入和退出标准5项、商品和要素自由流动标准5项、影响经营生产成本标准4项、影响生产经营行为标准4项；“五项措施”分别是分步实施、加强指导、定期评估、制定实施细则和强化执法[1]。

公平竞争审查制度是在经济新常态背景下全面构建国家竞争制度体系的关键之举，也是规制行政性垄断的重要制度创新，更是政府行为“竞争合规”常态化建设之举[2]。从历史角度而言，我国市场经济是从国家垄断的计划经济过渡而来，虽已历经三十多年改革发展，但政府与市场间的矛盾依然存在：政府对微观经济事务干涉过多，市场发展不充分和市场充分领域存在垄断现象并存。处理好政府和市场的关系是发展和完善社会主义市场经济的核心问题，市场经济本质是法治经济，要通过法治化实现公平竞争，促进经济发展。我国特殊历史发展背景决定市场经济发展中带有过多行政因素，这是造成地方保护、区域封锁、行业壁垒、企业垄断等破坏市场公平竞争行为的主要原因，与我国市场经济法治化要求背道而驰。在短时间内完全摒除政府对市场的干预并不现实，只有通过加强对政府权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，才能有效保障市场在资源配置中发挥决定性作用，实现效益和效率最大化，这正是实施公平竞争审查制度应有之义。

公平竞争审查制度在一些国家和地区早有实践经验。如美国联邦贸易委员会（FTC）在1980年竞争审查和评估联邦机构法规，将政府经济干预行为控制在竞争政策允许范围内[3]；欧盟在欧洲市场一体化方面取得举世公认成就，缘于国家援助控制①国家援助控制（State Aid Control），是指欧盟委员会对其成员国实行国家援助进行审查和控制，确保成员国政府干预市场的行为不阻碍竞争，影响欧盟内部自由贸易。欧盟国家援助控制的相关规定主要见于《欧盟条约》第107条至109条。制度的实施[4]，经过半个多世纪的发展，该制度已成为世界范围内最成熟和完备的公平竞争审查制度体系[5]；澳大利亚也是率先实施竞争审查制度的国家，上世纪90年代，澳大利亚建立“国家竞争政策”，审查几乎所有法律制度，以判定其是否阻碍竞争。通过审查，澳大利亚废除了诸多含有限制竞争内容的法律文件，有效遏制政府不当干预经济行为[6]；与我国具有相似产业发展史的日本和韩国，分别于2010年和2009年建立竞争审查制度，旨在减少政府对竞争的不合理限制[7]。此外，经合组织（OECD）是推动竞争审查最为积极的国际组织，其建议应对即将新拟或已存在的管制措施或法规开展竞争审查，目前，多数经合组织成员国已采纳并实施竞争审查制度。因此，纵观世界其他国家及国际经济组织做法，我国实施公平竞争审查制度顺应时代发展，符合国际经济发展趋势。

二、目前国有企业深化改革面临主要困难

从1978年至今，我国国有企业改革大致经历四个阶段：1978年至1992年是国有企业改革的初步探索阶段；1993年至2002年是制度创新阶段；2003年至2012年是纵深推进阶段；2012年至今，国有企业改革进入全面深化完善阶段[8]。回顾我国国有企业改革历程，从改革最初的放权让利、扩大企业经营自主权，到建立现代企业制度，以及之后的国有资产管理体制改革，再到现在的国有企业深化改革，改革在艰难前行中取得显著成效。但作为中国经济体制改革的攻坚之役，国有企业改革仍面临一些亟待解决的深层次矛盾，这其中既包括国有企业自身问题，也包括诸多外部问题。

（一）私有化论调伴随国有企业深化改革

受西方新自由主义思潮影响，私有化论调一直伴随我国国有企业改革，并在改革发展不同阶段呈现不同内容。2003年前，私有化论调主要集中于市场经济中非国有企业与国有企业间无法形成竞争，2003年以来，私有化论调则主要强调国有企业发展阻碍非国有企业发展，即国有企业同非国有企业在市场经济中互不相容，国有企业私有化是必然选择[9]。更有甚者将国有企业看作中国经济发展的最主要障碍之一，认为应在五到十年内，将国有企业比重降至10%。国有企业私有化主张完全利用西方市场经济理论指导中国国有企业改革，企图借国企私有化谋取利益。国企私有化将极大削弱政府在经济社会管理中的话语权，动摇我国公有制主体地位并引发灾难性后果②张维迎：中国未来几年要做的头等大事就是国企私有化.凤凰网.http：//finance.ifeng.com/news/special/zgfzlt_2012/20120317/5764651.shtml.2012-3-17.。这不仅是纯粹经济问题，更是政治问题。上述错误“改革”论调与国家对改革的根本要求背道而驰，是改革发展中不可忽视的思想阻碍。

（二）国有企业经营机制弊端

国有企业深化改革要解决的另一矛盾是国有企业自身经营机制弊端，这是国有企业传统发展模式所致。在国有企业经营机制中，产权制度、组织结构及激励机制是改革重点。首先，传统国有企业经营制度缺陷在于产权制度不合理。产权制度是经营机制具体延伸，国有企业中产权制度是否合理一定程度上反映经营机制成熟与否。因此，传统国有企业亟需通过产权制度改革，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代企业产权制度。其次，国有企业组织结构仍有待完善。近年来，国有企业组织机构改革初见成效，但仍存在一些问题：股东会、董事会、监事会及企业经理层未形成有效制约机制，企业组织中部门设置分散、职能混乱、事务性工作较多。最后，激励机制欠缺。目前，国有企业激励机制不到位，企业收入分配制度不合理，无法充分调动经营者和员工生产积极性，造成企业活力不足，直接影响企业发展，国有企业整体经营状况欠佳也就不足为奇。概言之，产权制度、组织结构及激励机制是国有企业经营机制重要组成部分，其不足共同导致国有企业经营机制弊端，转换经营机制是国有企业深化改革必须解决的难题。

（三）政企不分阻碍国有企业深化改革

目前，我国国有企业深化改革最大难点在于政企不分。政企不分使国有企业权力配置结构呈现过度控制权与残缺行政权并存特点，国有企业“半市场化”特征加之由此派生的权力配置结构会滋生垄断和腐败[10]。国有企业一方面试图摆脱政府束缚，另一方面又不断享受政府提供的有利资源，实现在某些领域的垄断经营，从而获得巨大行政垄断利益。此外，政企不分带来的腐败问题也长期为人诟病。政企不分问题得不到解决，政商纽带无法根除，国有企业很难逐步走向市场化，改革历史性课题难以攻克。

（四）国有企业深化改革外部环境复杂

外部环境是影响国有企业深化改革进度的关键性因素。在国内，多种所有制经济竞争格局正发生变化，在市场经济体制下，国有企业同非国有企业共处于国民经济中，寻求各自发展，有合作但又存在竞争。面对非国有企业巨大经营活力，国有企业需在顺利完成转型升级的同时，更好地承担起经济、政治和社会责任，这是党和国家对国有企业深化改革提出的更高要求。此外，虚拟经济兴起也不容小觑。近年来，虚拟经济对传统行业尤其是金融业造成巨大冲击，很大程度上分流了实体经济资金供给，造成资源配置扭曲，国有企业如何在虚拟经济迅速发展的巨大压力下找寻出路、实现发展是不可回避的问题。从国际环境而言，经济全球化已成大势所趋，国家间经济竞争日益激烈，国有企业作为我国经济主要支撑则成为其他国家跨国公司主要竞争对象。在竞争中，不乏竞争对手为获取有利竞争地位对国有企业加以诋毁，使其降低国际竞争力[9]。简言之，在国内和国际经济发展境况共同作用下，国有企业深化改革外部环境愈加复杂多变，成为目前改革面临的主要困难之一。

三、公平竞争审查制度对国有企业深化改革的意义

公平竞争是市场经济的基本原则，是市场在资源配置中起决定性作用的重要保障，继而保证市场机制高效运行。国有企业改革一直是我国经济体制改革中心环节，实施公平竞争审查制度对推动国有企业深化改革具有重要意义。经过30多年改革开放，我国经济社会发展呈现出诸多新特征，国有企业深化改革难度也随之加大，理论研究、改革方式和路径探索创新难度加大，公平竞争审查制度的确立在一定程度上有助于打破现有僵局。

（一）匡正改革过程中错误观念

在国有企业深化改革过程中，“国进民退”“民进国退”争议的实质是讨论竞争公平性。国有企业私有化论调根本出发点源于部分人认为国有企业同非国有企业间无法公平竞争，前者阻碍后者发展，否认两者在市场经济中的共生性。国有企业处于强势地位，主要缘于其具有能够从政府获得稀缺资源的绝对优势。行政权力介入使非国有企业在某些领域遭遇市场壁垒，市场准入“玻璃门”和准入后的“暗礁”时有发生，扭转这种局面，要通过制度性设计规制政府行为，切断国有企业强大“后方供给”，消除企业间“所有制鸿沟”，实现公平竞争。公平竞争审查制度从制度设计到内容安排，再到执行效果保障，目的在于消除行政因素对建立统一开放、竞争有序市场的影响，确保企业间良性竞争。国有企业与非国有企业若能实现公平竞争，国有企业私有化则失去基础，错误观念得以匡正。因此，实施公平竞争审查制度能够翻新“唯市场化”主义土壤，营造良好市场竞争氛围，避免极端化思想危害改革，为国有企业深化改革扫除思想障碍。

（二）推动国有企业建立健全现代企业制度

进入新世纪，国有企业改革目标已不仅局限于走出计划体制，适应市场竞争以增强活力，改革方向应及时转向国有经济结构调整和企业制度创新，克服经营机制弊端，建立健全现代企业制度。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，深化国有体制改革要推动国有企业完善现代企业制度。建立健全现代企业制度必须以市场经济为基础，以企业法人制度为主体，以公司制度为核心，而这一切以统一开放、竞争有序的市场为前提。竞争是市场的灵魂，公平竞争是市场经济规律运行的体现，也是市场经济发展的根本要求。因此，缺乏公平竞争的市场环境，一切改革设计只能是空想。长久以来，我国国有企业缺乏独立经营者法人地位和自由竞争权利，国有企业产权制度模糊，加上历史性负担较重，国有企业难以成为真正独立自主的市场主体。经过多年改革，虽有成效但仍不理想。实施公平竞争审查制度能够为推动国有企业建立健全现代企业制度创造良好市场环境，充分活跃各市场主体，刺激国有企业通过进一步深化改革，找准自身定位，调整企业结构，建立健全现代企业制度，成为真正自主经营、自负盈亏的市场竞争主体。

（三）加速国有企业政企分开

“政企合一”在特定历史条件下曾对中国经济发展起到不可替代的作用，但随着我国经济体制改革不断深化，这种旧有模式不再适应市场，甚至阻碍市场发展。我国政府的组织结构、职能配置虽几经调整，但与市场经济体制要求的高效、精干、服务型目标还有一定距离，政府部门通过“管人”和行政审批制度等方式干预企业经营活动的做法仍十分普遍。因此，国有企业深化改革必须进一步理顺政企关系，加速国有企业政企分开。政企分开要求厘清政府职能，摒弃企业管理者“官员化”管理方式，同时，加强对权力运用的制约和监督。设置公平竞争审查制度基于规范政府权力，旨在健全行政机关内部决策合法性审查机制，有利于保证政府行为符合相关法律法规要求，确保政府依法行政。政府角色得到进一步明确：不再作为企业所有者，而是回归公共事务管理者身份。政府对自身行政行为的自我审查，由经营参与者转变为监督者，不但能够放开政府对国有企业的束缚，且能进一步激发国有企业生产和创新活力，促进国企新业态、新模式发展。

（四）提高国有企业核心竞争力

企业核心竞争力是企业存续基础，国有企业同样如此。随着经济全球化迅速发展，我国国有企业发展不再仅局限于国内市场，还需作为参与国际竞争的代表与国外资本抗衡。必须培养一批具有较强竞争力的大型骨干企业，需要以坚定国有企业深化改革信念为指导，以建立和完善现代企业制度为依托，以加速国有企业政企分开为抓手。以上目标要在统一开放、竞争有序的社会主义大市场中完成，实施公平竞争审查制度是国有企业深化改革之必然要求。以公平竞争审查制度推动国有企业逐渐退出一般竞争性行业领域，将发展力量更多配置到非国有企业无法或不愿涉足的非竞争性行业领域，如交通、通讯、电力、国防等关系国计民生的行业，或社会保障、社会公益行业等。

四、公平竞争审查制度推动国有企业深化改革实现路径

把市场经济理解为一种竞争经济，从市场竞争角度而言，国有企业是市场中重要竞争主体，国有企业深化改革必须考虑市场经济竞争性问题。反之，竞争公平化程度也是影响国有企业深化改革的重要因素。

（一）以制度实施为契机培育全社会竞争文化

竞争文化是关于市场竞争的一系列思想观念、商业规则和法律制度的总称[11]，竞争文化发展可促使全社会达成维护竞争机制、尊重竞争规则共识。由于缺乏相应环境，竞争文化在我国未得到良好推广。现代社会，经济发展离不开竞争文化引导，竞争文化普及程度不仅影响企业对自身经营行为的判断和调整，还影响人们对市场经济的认识，从而影响人们对国有企业深化改革的理解。改革过程复杂艰难，一方面要坚持社会主义市场化方向，另一方面又要兼顾依传统体制而生的既有利益格局。竞争文化非自发产生，需要培育和主动推进，公平竞争审查制度的实施就是培育全社会形成竞争文化的良好契机。落实公平竞争审查制度是确立竞争政策基础性地位的重要一步，不仅要倡导竞争，在全社会营造公平竞争氛围，还要让竞争政策为经济发展提供的环境被大众认同，形成竞争文化，使其转变为经济发展动力[12]。要借助公平竞争审查制度实施契机培育全社会形成竞争文化，继而为国有企业深化改革提供强大精神力量，为改革创造更好社会环境。

（二）坚持循序渐进破除体制机制障碍

国有企业深化改革，意味着改革已进入深水区，聚焦于当下日益凸显的体制和机制问题。改革每走一步，每出台一个举措，均会牵涉到不同阶层、不同群体切身利益[13]。因此，国有企业深化改革需要从实际出发，坚持循序渐进，逐个打破体制机制障碍。《意见》的出台也正秉持此改革精神：现阶段探索性实施公平竞争审查制度，在实践中稳步推进，而非采取“一刀切”模式。如公平竞争审查制度明确规定政策审查，相关部门对未出台的政策均需严格审查，确定其对市场不产生限制或减损才可出台；对于已实施政策，则要坚持分类处理，区分不同情况，把握节奏，有序清理，不能全盘否定。如《意见》明确“自我审查为主、有关机关备案指导、鼓励社会监督”多元审查模式，并未选择一次性成立专门竞争审查机构的审查模式，是基于对我国历史和现实情况的准确判断而作出的合理安排。从《意见》对公平竞争审查制度的建立、实施和保障等方面规定而言，制度落实具有渐进性，公平竞争环境和全国统一市场的形成不可能一蹴而就。因此，以公平竞争审查制度实施推动我国国有企业深化改革也应分阶段，通过制度完善矫正要素配置扭曲、降低制度性交易成本，继而推动企业兼并重组和混合所有制发展，建立健全国有企业现代企业制度。以公平竞争审查制度实施推动国有企业深化改革必须走稳步推进的道路，坚持循序渐进，破除体制机制障碍。

（三）增强制度可操作性以强化反垄断效能

以公平竞争审查制度实施推动国有企业深化改革的另一重要路径是强化制度的反垄断效能，防止行政性垄断扰乱市场，但这一效能实现还需要继续增强制度可操作性以提高其适用性。现阶段，《意见》对公平竞争审查制度提出整体框架性结构，但其指导性较强，仍处于探索阶段，需出台相关配套措施增强制度可操作性。当然，《意见》也为制度落实提供了清晰思路：制度由上至下分步实施安排，国家发改委、国务院法制办、商务部、工商总局等部门建立工作机制，协调和指导制度实施，定期评估实施效果和影响，通过制定实施细则进一步明确审查程序和机制，加强宣传培训，增强全社会对公平竞争审查制度的认识和理解[1]。公平竞争审查制度是重要事前审查机制，从源头上规制政府权力，防止政府行为影响市场竞争，是打击行政性垄断的重要利器。我国《反垄断法》实施至今，并未达到预想成效，最难查处的就是滥用行政权力排除限制竞争的行政性垄断案件。公平竞争审查制度的制定和实施实现了创新，将政府经济权力运行全面纳入规制范畴，杜绝政府以“正当”名义实施不具正当性的市场垄断行为[2]。制度可弥补《反垄断法》规定不足，与《反垄断法》形成事前和事后双层规制模式，两者有机配合，增强对行政垄断的反垄断效能，从而破除各种形式的行政垄断。通过增强公平竞争审查制度可操作性强化其反垄断效能，为国企改革进一步排除传统体制障碍，是推动国有企业深化改革的重要举措。

（四）以制度法治化发展为改革保驾护航

国企改革要坚守法治思维，除对方案开展经济学论证外，还要在已有法律框架内找寻制度实施的合法依据，在法律允许范围内发挥制度最大效能，即实现制度的法治化发展。公平竞争审查制度的法治化发展是《意见》要求，也是确保制度权威性和可持续性的必然选择。随着制度适用性不断增强，其必定会经历从常态化到法治化的发展过程。公平竞争审查制度的法治化发展内涵在于：首先，制度实施有明确上位法依据，即《宪法》和《反垄断法》。《宪法》的比例原则确定了竞争审查基本尺度，保证制度规制方式、规制目的具有适当性和必要性，同时将为达到规制目的而使用规制方式的损害降至最低；《反垄断法》中关于规制行政垄断的相关规定，为公平竞争审查制度确定审查对象和审查标准奠定基础。其次，公平竞争审查制度的法治化有利于明确制度定义、范围、程序、主体权利义务和法律责任，最大限度发挥规制功能，有效保障制度权威性[14]。国有企业深化改革需充分发挥法治对改革的引领作用，其思路可遵循：先在行政法规、行政规章或指导意见层面稳妥探索，在实践中考查并评价制度设计和实施效果，这些均需在宪法和相关法律规定内开展，当经验积累到一定程度，制度相对成熟时再上升至法律层面。在依法治国背景下，任何改革均离不开法治约束。反之，改革也需借助法治维护发展成果。因此，以制度法治化发展为改革保驾护航，既是推动国有企业深化改革的实现路径，也是依法治国的迫切要求。

五、结论

国有企业在我国经济建设中扮演重要角色，国有企业深化改革不仅是企业发展需要，更多是国家为推进供给侧改革做出的慎重考量。公平竞争审查制度的确立顺应改革客观要求，符合市场经济发展规律，呼应体制改革节点。制度实施对于匡正改革过程中错误观念、推动国有企业建立健全现代企业制度、加速国有企业政企分开及提高国有企业核心竞争力有巨大助推作用。在以制度实施推动国有企业深化改革的同时，需培育全社会形成竞争文化、坚持循序渐进破除体制机制障碍、增强制度可操作性，以强化反垄断效能和制度法治化发展。

在推动我国经济保持中高速增长和迈向中高端水平、完善和发展中国特色社会主义制度、实现中华民族伟大复兴中国梦进程中，国有企业肩负重大历史使命和责任。在全面深化经济体制改革的今天，尤其在亟需破除体制机制障碍、增强我国综合实力时，如能摘掉企业“所有制标签”，消除“所有制鸿沟”，突破“姓国姓民”桎梏，国家生产力将会得到又一次解放③超越争议公平竞争.人民日报[N].http：//paper.people.com.cn/rmrb/html/2018-10/09/nbs.D110000renmrb_01.htm.2012-6-4.。国有企业改革正处于攻坚阶段，目前的困难和问题是体制性深层矛盾的集中反映，是必经的过程，是经济发展客观规律所致。制度实施无法为改革发展去除所有障碍，毕其功于一役的改革路径不符合我国基本国情。推动国有企业深化改革，需认真贯彻落实党中央、国务院战略决策，按照“四个全面”战略布局要求，以经济建设为中心，坚持问题导向，坚定不移地做强做优做大国有企业④参考《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》。。这是改革必由之路，也是在经济新常态下建设中国特色社会主义应有之义。