加强顶层制度设计助力杭州湾经济区

□郭亚欣 苏斯彬

图/黄伟光

杭州湾经济区是浙沪新一轮发展共同的战略空间，是上海“五大中心”和浙江“五大枢纽”建设的重心所在，建设杭州湾经济区离不开浙沪协同，为保证两地更好的协同协作、聚力聚焦，需加强顶层设计，建立畅通可行的合作协商机制。

浙沪合作已有基础

浙沪两地人相亲、地相邻、习相近，双方合作颇有渊源和成效，改革开放后大量浙商在沪经商创业，目前在沪浙商企业总数超10万家，商人数达60万，约占省外浙商的1/10，近年来更是通过合作开发小洋山深水港、共建产业合作平台、民生事业共享等，逐渐成为我国跨行政区域合作的典范。但现有的两地协同合作更多是在长三角三省一市多边框架下进行，或者是孤立、碎片化的临时性合作安排，目前只有宁波、嘉兴、舟山等市与上海有着非正式的合作协商，没有建立起顶层、双边、长效的合作协商机制，缺乏双方合作的主动性和积极性，特别是在具有国家战略意义、事关两地国际竞争力的重大事项上合作不足。

推进合作顶层制度设计

浙沪合作具有共同的国家战略使命，只有浙沪协同建设的杭州湾经济区，才有媲美世界级湾区的战略价值和意义。党的十九大报告提出，创新引领率先实现东部地区优化发展，建立更加有效的区域协调发展新机制。为了促进浙沪在杭州湾经济区建设中更高质量、更有效率、更高水平的协同，充分释放合作潜能，激发上海与浙江两地积极性，须加快推进顶层制度设计。坚持“国际对标、国家使命，市场有效、政府有为，战略对接、战术协同，问题导向、重点突破，一体发展、相向而行”的原则，重点加强双边党政高层协商、人才交流合作、规划编制实施、民生共建共享、湾区共同推介、重大平台合作等方面加强制度设计，建成更加有效的区域协调发展新机制，更好地推动杭州湾经济区关键性重大功能平台、产业基地、都市新区和交通网络的共规共建与共享，实现共同打造绿色智慧的世界级大湾区。

建立双边党政高层协商机制。一是两省市分别成立工作领导小组和相关专委会。浙沪两省市分别建立协同建设杭州湾经济区工作领导小组，由两地政府主要领导任组长、常务副省市长任副组长，领导小组办公室可设在两省市发改委，杭州湾区域市县区政府、职能部门、省市属国企作为领导小组成员，负责指导、协调和解决杭州湾经济区建设和管理中的重大问题。成立由政府职能部门负责人、专家学者、企业家及其他相关人员参加的专业委员会，着重就区域规划、平台合作、基础设施、环境保护、民生事业方面提出两地亟需破解的重大课题。二是设立浙沪主要领导座谈会、常务副省（市）长参加的联席会议、领导小组办公室会议等制度安排。主要领导座谈会主要就合作方向、原则、目标与重点等重大问题进行协商，联席会议协调推进杭州湾区域重大合作事项，并确定下年度杭州湾合作工作方案。双方合作初期可在现有长三角多边会议①长三角三省一市为加强统筹协调，建立了“决策层、协调层、执行层”三级运作合作机制，四省市每年轮流担任轮值方，牵头组织年度重要会议，包括主要领导座谈会、合作与发展联席会议、合作与发展联席办会议。基于现有的长三角合作机制基础，针对浙沪共建杭州湾经济区的实际，可创新高层协商机制的安排。之余召开双边会议，后续可根据需要择机召开。定期召开由杭州湾周边市县区政府、职能部门、省市属国企参与的多边及双边发展协调会，每半年召开一次，由相关市县区轮值举办，重点研究杭州湾经济区的共建合作项目，规范区域竞争与合作秩序。

人才交流合作机制。为了加深浙沪两地干部对彼此发展战略和诉求的了解，促进形成开放合作共赢的思想共识，合力推进杭州湾经济区建设，亟需加强两地人才交流合作。一是建立对口合作机制，互派干部挂职交流。浙沪之间可选派相应的干部到对口单位和杭州湾经济区相关市县挂职，达到密切联系、获取信息、学习借鉴的目的。通过相互挂职交流，增进浙沪两省市干部相互了解，实现人才互动，经验共享。二是建立人才互认、信息共享机制。共同搭建人才信息、交流、培养和开发平台，推进区域人才相融互认、资源共享和整体开发，构筑杭州湾经济区人才高地。对于浙江151人才、钱江人才、两地千人计划人才、曙光学者等省市高层次人才，实行浙沪互认机制。建设杭州湾海外学子人才库、优秀企业经营管理人才库和人才工作一体化工作网。支持共建创新服务联盟，培育协同创新服务机构，共铸高水平创新团队。三是开展智库交流机制。以浙沪高端智库试点单位为重点，建立浙沪间智库交流机制，加强双边的工作联系，通报拟开展研究的问题，共享相关领域的思路和经验。双方智库围绕大都会区、新经济培育、港航物流等领域开展即时性和对策性研究，同时结合地方战略和国家战略需要，开展湾区经济的前瞻性研究和基础性研究，提升预判能力。

规划共同编制实施机制。一是共同编制杭州湾经济区规划。由领导小组办公室牵头，根据浙沪两地合作共建杭州湾经济区的目标要求，组织编制中长期的杭州湾经济区发展规划，两地共同争取由国家发改委指导规划编制，规划编制过程中委托国家高端智库作专题研究论证。规划成果经浙沪联席会议审议同意后形成规划报批稿联合上报国家发改委审批发布。在杭州湾经济区发展规划框架下，由两省市各相关专委会牵头组织编制城市群发展、基础设施、产业发展、科技合作等领域专项规划，经领导小组办公室审查同意后，报两地政府批准后实施。二是共同推进规划落地实施。建议以三年为期，每三年编制一次相应的行动方案，确定行动目标、行动重点任务及相应的对接项目等，更好地推进杭州湾经济区在各领域的合作。同时根据规划落实情况实施规划评估及动态调整。由领导小组办公室牵头制定规划监测评估机制，设立杭州湾经济区统计数据库，做好年度、中期、总结评估，充分借助智库等专业资源开展杭州湾经济区发展规划及各专项规划第三方评估。

民生事业共建共享机制。一是建立环境共保及联合督查机制。开展联合执法监督和联合采样检测，由领导小组办公室确定，双方定期或不定期的组成联合检查组，共同对污染防治情况开展现场检查和联合采样检测，重点关注海洋、太湖流域、饮用水源、大气环境等领域。协同事故应急处置，健全跨界突发环境事件的应急演练，逐步实现专家库、监测仪器、应急车辆、应急物资等应急资源的紧急共享。建立跨界相邻地方政府和环保部门的联络和沟通平台，定期交换交界区域环境功能划线、项目审批、行业污染整治、环境质量检测结果等信息，确保地区间信息畅通，实现信息共享。二是探索科创教育提升机制。由两省市科技部门指导，组建依托浙江大学、复旦大学、上海交通大学等优质高等院校的国际创新联盟，加强与国际顶尖大学合作，整合全球创新科创资源，突出技术创新、重点实验室、研究中心等载体，建设杭州湾原创性科技成果产业化基地。通过资金奖励、项目支撑、政策支持等多种优惠措施，重点吸引国家级企业技术中心、工程研究中心或工程实验室、工程技术研究中心、重点实验室等进驻杭州湾经济区。通过争取海外名校在杭州湾经济区设立国际校区，与上海及国内外名校、名所衔接创办杭州湾经济区研究生院，以及自主建设应用型高等院校等多种途径，大幅度提升区域内高等院校数量及教育质量，建设一批国际化大院名校集聚区。三是建立医疗社保合作机制。引导两地医疗机构跨区域合作办院、设立分院、组建医疗集团，由两省市卫生部门牵头，协商共建能够共享医疗信息、病患信息、资源信息等的信息平台，扩大远程医疗合作平台联结服务的城市和医疗机构范围。共同推进实现杭州湾经济区内退休异地安置人员就医医疗费用联网实时结算，打造协同一体的“社保无障碍湾区”。目前，已有浙江省内异地就医联网结算平台、上海宁波联网即时结算试点等相关基础，可以进一步建立杭州湾经济区就医联网即时结算平台建设协调小组，由上海市、浙江省的社会医疗保险部门为主，相关部门如医改办、卫生部门以及信息化管理部门共同参与，形成联席会议制度，定期讨论解决相关问题，适时向两省市人民政府提交相关成果。

共同研究湾区推介机制。一是共推杭州湾上升为国家战略。由两省市发改委牵头，抓紧深化杭州湾经济区专题研究，尽快实施面向全球的杭州湾经济区规划方案征集及形象宣传计划，经过两省市交流沟通达成基本共识，深化湾区整体形象设计及包装推介。推动杭州湾经济区与“一带一路”、自由贸易港等国家战略在更高层次上的融合发展，强化杭州湾经济区在国家战略中的地位和功能。由两省市发改委牵头，适时将相关研究、规划成果与国家发改委等有关部委进行对接、专题交流、请示等，争取取得国家发改委等有关部委的意见指导，完善相关规划编制，争取纳入国家级战略规划中，进入国家战略的顶层设计。二是联合成立杭州湾研究院。建立杭州湾智库联盟，符合一定条件的各级各类智库都可以申请注册成为联盟会员，成立智库联盟理事会承担联盟的日常工作，争取把联盟逐步打造成全球湾区研究的高端学术交流、联合研究、咨政建言、引导舆论的核心平台，成为国内外高端智库联合体。依托智库联盟，建立为湾区发展提供专业化技术支撑的杭州湾研究院，研究院将联合浙沪两地及世界知名高校、科研机构、专家团队，以政府、企业、金融机构、投资者、研究机构等为主要服务对象，打造国际知名、国内一流的高端智库，为杭州湾经济区建设提供政府决策咨询服务。打造权威指数和数据发布平台、构建高端论坛体系，提升杭州湾经济区的经济话语权和国际影响力。三是举办全球湾区发展论坛。定期举办全球湾区发展论坛，由两省市人民政府主办，国家有关部委协办，智库联盟承办，每年围绕一个或若干个湾区发展主题，邀请国内外相关领域知名专家，就湾区建设发展开展研讨，助力杭州湾经济区以更大的开放促进发展。论坛与世界主要湾区接轨，形成高端的对话与交流平台、国内政策发布平台及展示平台、数据与交易的发布平台。搭建“1+X”论坛体系，“1”是全球大湾区发展论坛，“X”为垂直细分论坛，如跨境电商论坛、大宗商品论坛、科技金融论坛、人文交流论坛等，并依此开展大湾区考察、交流、培训等学术活动。

重大平台合作机制。一是建立股权合作模式。以浙沪企业为主体，以股权合作方式共组港口开发、园区建设等合作项目公司，实现共同开发，共享发展红利，构建全方位、紧密型的平台合作开发模式。同时探索研究GDP指标分解和跨区域合作政府的绩效考核办法。比如小洋山北侧区域，港口泊位项目可采用政企合作开发模式，物流、产业、综合配套服务项目可实行企业自主开发；通用性较高的物流项目、住宅项目、商务办公项目、商贸服务项目，可实行地产商开发。二是设立专项基金模式。创新设立杭州湾经济区建设基金及其相关子基金，重点投融资于跨区域重大基础设施建设、产业平台配套设施打造。共同设立产业基金，对园区新兴产业项目采取注入资本金、直接参股、跟进投资或优先股、债权、可转债等不同“直接投资”的模式进行运作，推进产业集群培育，待企业发展到一定阶段，通过股权转让、股票减持、股东回购以及清算等方式实现退出。共同引进全国优秀的基金管理团队，推动人才、金融、产业三者有机融合。三是共建特别合作区模式。借鉴广东深汕特别合作区的建设模式，探索共建余慈、嘉善临沪、平湖科技园等浙沪特别合作区，合作区可以从单向接轨转变为双向合作，从制造业为主转变为制造业服务业并重，从招商合作转变为全方位合作。合作区享有地级市一级经济社会管理权限，浙沪双方共同组建开发管理机构，合作区发展总体规划、城市总体规划、土地利用总体规划由合作区管理机构组织编制，经合作地双方人民政府共同审查同意，报浙江省人民政府批准后实施。