整体性治理视阈下的国家监察体制改革

周昕皓

(中国纪检监察学院，北京100877)

2013年11月，党的十八届三中全会明确提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，掀开了国家治理体系和治理能力现代化探索的序幕。此后，党和国家的各级领导机关和团体均在组织构建和制度设计等治理领域进行有益的尝试。2016年12月25日下午，十二届全国人大常委第二十五次会议通过的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》①《全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，《中国人大》，2017年第11期。(以下简称《决定》)，时隔数月，2017年10月，党的十九大再次明确提出“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开”，这些举措无疑标明了国家监察体制改革是近年来国家在政治改革方面做出的重大部署，事关全面深化改革全局，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。

一、研究综述

监察体制改革明确提出后的近一年间，诸多学者和部分官员对其进行了研究和解读，从已发表的文章来看，主要有四类。一是政策解读，研究聚焦政策本身，主要起到政策宣传作用。如李永忠(2017)指出监察体制改革有效整合有关力量，破除过去分散的格局，变行政监察的同体监督为国家监察的异体监督，有效推进全面从严治党②李永忠：《权力结构改革与监察体制改革》，《国家行政学院学报》，2017年第2期。。庄德水(2017)认为，党的统一领导是解决国家监察体制改革的根本路径，现行改革的工作思路也就是建立党统一领导的国家监察新格局*庄德水：《国家监察体制改革必须坚持党的统一领导》，《中国党政干部论坛》，2017年第2期。。

二是具体问题探讨，就文件中提及的具体措施和问题展开讨论并提出意见。如吴健雄(2018)认为留置取代两规措施，是反腐败调查措施法制化规范化的有益探索，他结合对北京市首例留置案件的分析，提出留置的性质、律师能否介入、能否与”两规”并用、使用对象、使用地点和使用期限及监督等六个问题仍需后续政策文件进一步明确*吴健雄：《试点地区用留置取代“两规”措施的实践探索》，《新疆师范大学学报》(哲学社会科学版)，2018年第2期。。张咏涛(2018)指出留置作为一种监察措施应该遵循法定性原则、正当性原则、比例原则和审查原则，在适用过程中应明确使用的审查机关、留置场所的规范、留置期限的规范和留置人权利保障的规范*张咏涛：《留置措施的基本内涵与规范运行》，《新疆师范大学学报》(哲学社会科学版)，2018年第2期。。

三是从法学视角出发，就监察体制改革涉及的宪法、法律依据和法律修改等展开研究。如童之伟(2016)认为，国家监察体制改革试点阶段没有遇到明显的宪法法律障碍，在改革试点全面铺开则需要创造宪法依据，除了修宪别无选择。同时，需指定监察委员会组织法和其他配套法律，并对现有法律做适当修改或废止其中部分过时内容*童之伟：《将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略》，《法学》，2016年第12期。。姜明安(2017)认为改革必须于法有据，即将修改的国家监察法必须要首先明确以下五种法律关系，分别是国家监察机关与监察对象的关系、国家监察机关与人民代表机关的关系、国家监察机关与党的纪律检查机关的关系、国家监察机关与司法机关的关系、国家监察机关的内部关系*姜明安：《国家监察法立法应处理的主要法律关系》，《环球法律评论》，2017年第2期。。韩大元(2017)认为监察体制改革是一项重大的政治改革，首先需确保改革的合法性与合宪性基础，应从试点阶段即开始遵循法治原则。他认为国家监察体制改革的依据、人大作为设立监察委的主体、国家监察委的性质、监察对象以及监察委员会与检察机关的关系等方面都涉及大量的宪法问题亟待解决*韩大元：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》，《法学评论》，2017年第3期。。

四是从政治学视角出发，对国家监察体制改革的意义、价值、原则等方面进行研究。如马怀德(2016)指出，十八大后反腐成效显著，但要实现不敢腐不想腐不能腐的目标，推进全面从严治党，必须坚持思想建党和制度治党紧密结合。国家监察体制改革是实现党内监督和人民监督有机结合的需要，是加强党对反腐败统一领导，形成制度化、法制化结果的需要，具有重要意义*马怀德：《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》，《国家行政学院学报》，2016年第6期。。吴健雄(2017)认为，国家监察体制改革的价值主要有三个方面，一是构建高效权威的反腐败国家监察体系，二是优化国家机关的权利配置和职权关系，三是推进国家治理体系和治理能力现代化。同时，他指出改革还必须体现党对权利运行的全方位监督、人民监督权利、改革有法可依、用权受监督等四个基本原则*吴健雄：《论国家监察体制改革的价值基础与制度构建》，《中共中央党校学报》，2017年第4期。。

可以看出，囿于政策出台时间较短，有关监察体制改革的研究成果并不丰盛，研究视角也还存在探索的空间，本文拟从公共管理的角度切入监察体制改革，为政策的出台和推广提供参考和借鉴。

二、反腐监察工作的现状与困境

我国建国60多年，国家反腐监察工作经历了从一阵风的运动式反腐到制度反腐的演变，随着工作不断推进，中国共产党明确了反腐败监察的领导体制和工作机制，即党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与的总体框架*何增科：《建构现代国家廉政制度体系：中国的反腐败与权力监督》，《广州大学学报》(社会科学版)，2011年第1期。。目前，我国参与国家反腐监察的机构分别有各级纪律检查机关、监察机关、预防腐败局和检察院等，这些机构为国家反腐败作出了巨大的贡献，特别是十八大以后，我国的反腐败取得了举世瞩目的成绩，但既然要全面深化改革，将反腐败进一步引向纵深，就必须直面现行监察体制存在的不足，改革创新，努力实现反腐监察治理水平和治理能力的现代化。具体而言，现行监察体制存在以下几点不足之处。

(一)反腐监察力量分散，跨部门协调耗时耗力

承前所述，我国目前的监察权力分布较为分散，党委、政府和司法机关各司其职参与反腐监察。在实践中，不同机关之间相互独立行使监察权，彼此工作范围和内容存在重叠交叉和相互掣肘的情况。为应对反腐监察工作的需要，各级党委、政府和司法机关有关部门均已成立不同层级的反腐败协调小组，负责开会部署有关工作、协调和沟通具体事宜中涉及的多方配合等工作。这种议事协调小组在反腐监察体制建设健全的过程中发挥了重要作用，但仍不能掩盖反腐监察没有形成集中统一的领导体制。这种现行模式下，反腐力量分散、争抢办案权、人财物重复投入、办案周期过长、组织协调乏力、多方衔接不畅等弊端不断凸显。例如，检察院或公安机关发现查处行为人违纪、轻微违法但尚未构成犯罪的情形，按照本单位规定流程处理完后，常常忽略将有关线索和处理情况转交纪检监察机关，导致行为人党纪、政纪衔接处理的缺失。诸如此类，表明反腐监察各方行使监察权并未形成有效合力。

(二)纪律检查和行政监察未实现全覆盖，存在监察缺位

按照党章和《行政监察法》的规定，纪检监察机关监督的对象仅限于党员和政府及政府任命的工作人员，难以全面覆盖立法机关、司法机关等及其他国家机关的公务人员，而国有企业、事业单位和社会组织等更是远离监督的焦点，站在监督的盲区*支振锋：《深化监察改革，清除监督死角》，《人民日报》，2016年11月10日。。立足我国以公有经济为主体的中国特色社会主义市场经济，诸多的国有企业、事业单位和社会组织背后或多或少都存在国家行政权力委托，在实践中行使公权力。这些工作人员中党员按照组织管理层级还处在纪律监督的范围内，但非党员的工作人员完全处于监督的死角，其中社会化用工人员的管理和监察更是存在“没人管”和“管不着”的情况。另外有一个值得注意的问题，近年来，反腐败斗争不断引向纵深、落实到基层，作为基层村民自治组织的村委会干部腐败问题在各级纪检监察机关的查处中被频繁曝光，但在基层实践中，囿于政策和法规制度建设的滞后，地方纪检监察机关对村委会非党员村干部的监督上束手束脚，监察效能较低。

(三)反腐监察工作流程不够透明，不利于社会参与

目前，参与反腐监察的机构遍布党、政、司法等不同系统的部门，各部门工作内容上既有分工协作也有重复覆盖的地方。这种现行体制较为复杂，不利于社会大众清楚知悉，客观上造成大众的理解偏差。公民直接监督和舆论监督作为社会监督的主要形式，多以举报为手段参与反腐监察。在实际举报中，往往存在举报件一件多投和错投的情况，例如举报人因心情迫切将举报件同时投递纪检监察机关信访、检察院举报中心、法院等各个系统信访，抑或涉法涉诉件本应投递法院而交给了纪检监察机关。而囿于分工，实际举报件仍会通过既定流程归整和流转到应该受理部门，当然也存在涉及党员的贪腐问题纪检监察机关和检察院有关部门都应受理的情况，这样的情况下，双方在接到举报后都会开始着手处理问题线索。重复件的情况主要出现在举报人对举报反馈不满意，一而再再而三地向多个有关部门投递举报件。上述情况在现实中频繁发生，造成了大量的人力物力财力重复投入和浪费。

(四)反腐监察职能单一，教育属性缺失

当前，我国反腐监察的机构设置和职责履行上存在着重惩治轻预防的问题*刘夏：《论我国反腐败机构的整合与完善》，《理论导刊》，2017年第2期。。尽管纪检监察机关和检察院均有预防腐败机构、中央也曾提出了建立惩防体系、包括中央纪委提出的监督执纪四种形态等，但在实践中以往注重办案的惯性思维仍然广泛存在，导致难以达到预期的目标，并未实现警醒、教育和预防的效果。以往的反腐监察机构干部考核，很大程度以涉案金额的多寡和涉案人员的级别高低为主要依据，这种政绩考量标准直接导致了相关工作人员对工作中发现的小节问题选择性忽视，而致力于办理大案要案。整个监察体制的工作重心围绕办案展开，预防和教育被搁置一边。尽管党中央和中央纪委于近两年提出了抓早抓小、治病救人的新精神和新要求，但要落到实处、落到基层仍需时间的沉淀和实践的积累。另一方面，反腐监察中的教育不仅要针对领导干部，还要面向社会大众，要以丰富的形式向各个领域传达正确、全面的声音，警醒、教育领导干部，同时引导社会大众参与反腐监察工作，形成全社会合力。今年以来，《打铁还需自身硬》和《人民的名义》等影片的播出向社会各界传达了反腐监察机构的声音，一定程度揭开了监察体制运行的“黑箱”，但不能否认这方面工作仍需进一步加强。

(五)监督职责难以落实

目前，现行的反腐监察体制更为重视事中和事后审查，日常监督较为欠缺。从机构设置上来看，各反腐监察机关专职从事日常监督的部门和人员较少，力量薄弱，同时承担监督和审查的部门则在办案方面倾注大量精力，无暇顾及日常监督工作；从监督体制上来看，地方各级监察机关存在独立性缺失。现行的监察体制实行双重领导，地方监察机关根据所属系统，既受同级党委或政府领导，又受上级机关的领导。但由于地方机关的人财物拨付和保障由地方负责，因此特别是在日常监督工作的开展上极大程度地受到同级党委或政府的限制，导致同级监督形同虚设，监督机制失灵。

三、整体性治理的内涵与改革的起点

(一)整体性治理的内涵要义

现行的政府模式追根溯源仍是建立在泰勒“科学管理”和马克思·韦伯“官僚制理论”的基础上，以强调专业分工、部门化和效率驱动为核心，在历经传统公共行政、新公共行政和新公共管理等几个阶段的范式转变和发展后弊端凸显。随着新公共管理的式微，治理和善治成为了政府治理追求的新的目标。整体性治理在20世纪末这个治理理论崛起的时期应运而生，作为西方公共治理的前沿理论之一，它的提出是为了应对公共事务的日趋复杂化、数字时代的来临以及以往公共管理过程中由于功能化、机构化所导致的碎片化、空心化政府等一系列的问题。

从概念的演进来看，整体性治理始现于希克斯1997年的著作《整体型政府》(Holistic government)，书中指出了整体性政府产生的原因和背景，为了解决当今政府组织内部过度分化和隔离而引起的社会治理不善导致的社会问题。提出了政府改革的方向，如构建整体性政府、打造文化革新政府、实现预期性政府和结果导向政府。1999年，希克斯等人在《圆桌中的治理——整体型政府的策略》中提出了摆脱部门主义和过度强调功能分工的狭隘本位视野，构建整体型政府的具体整合途径、方法以及政府政策。2002年，希克斯等人的《迈向整体性治理——新的改革议程》批判了政府组织间关系以及制度生存性等问题，提出新世纪的政府应该推动整体性治理，摒弃以往的功能性和专业性部门间的各自为战，让政府朝着整体性合作的方向发展。综合来看，希克斯强调整体主义的对立面是碎片化，而非一般讨论的专业化或部门化。另外，整体性治理的核心概念是整合，这种整合是一种对政府、政策、社会管理、监督等所有层面进行整体的运作。他提出了治理整合的三个向度，一是治理层级的整合；二是治理功能的整合，既可以简单表现为不同部门间的协作，也可以是不同治理功能间的协调；三是部门的整合，这种整合不仅包括政府内部的跨部门整合，也可以是公共部门与私营部门的整合*Perri 6,Diana Leat,Kimberly Seltzer and Gerry Stoker.Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda.Palgrave,2002.。

(二)监察体制改革的起点：超越碎片化

“碎片化”意指完整的东西碎裂成诸多零块，最早用于传播学来形象描述社会传播语境，现已广泛运用于政治学、经济学和社会学等诸多不同领域。新中国成立六十余年，国家治理水平不断提高，最为显著的就是行政组织体系的不断优化。但专业化部门分工，各个部门之间职能交叉、重叠、各自为战的治理碎片化现象严重。具体到现行的国家反腐监察体制来看，各个监察主体运行缺乏有效协同，机构裂化、职能分割和制度运行不畅的弊端愈来愈凸显，再加上各个监察系统不同的考核晋升所引起“利己主义”与无序竞争，最终影响了反腐监察的效果。碎片化的反腐监察浪费了国家和社会的资源，增加了监察工作的成本，降低了工作效率和效果。从具体表现来看，笔者将其归纳为反腐监察组织架构的碎片化与反腐监察制度运行的碎片化。

1.反腐监察组织架构的碎片化。我国政府的组织架构是一种标准的科层制结构，反腐监察也不例外。在早期低复杂性、低不确定性的工业时期，各个部门各行其是、较少协调的状态足以应对工作任务。而在信息时代，复杂性和不确定性不断上升，加之我国转型期的社会矛盾频发与其彼此交织，大大增加了反腐监察的工作量与工作难度。囿于历史原因，原本专业化、部门化意图实现的通过重复作业提高熟练度从而提升行政效率却因不同部门职责交叉、重复在新时代大打折扣。“科层化政府的政策取向是不断地强化管制和干预”*杨冠琼：《科层化组织结构的危机与政府组织结构的重塑》，《改革》，2003年第1期。，所以，面对部门职责的交叉与重复所引发工作中的“冲突”，各部门会倾向于竞相出台政策规定，规范自身工作的同时扩大管辖范围、增强管控能力，不断强化自身的权力地位。这样就造成了多方监察主体在“有利可图”的领域互相争夺，而在政绩不显的领域予以轻视甚至视而不见。党和国家的政策精神和意图在传递中也会受到干扰和影响，引发在政策执行中的变形和衰减，导致监察效果降低。

另一方面，反腐监察机构的裂化也造成了各个监察主体的无序竞争。从理性经济人的角度出发，在我国从事国家公共事务工作的个体应该以政治追求和职务晋升为主要诉求。一般而言，晋升提拔与政绩是紧密相连的，而各个监察主体是由多个个体组成，因此其在满足诉求的过程实质就是追求政绩的一场“政治锦标赛”。反腐监察的多方主体在工作中均想着超越“竞争对手”，在明显属于自己成绩的地方多下功夫，在协调帮助其他部门的地方被动应付。

这种组织机构的裂化和职能分割使得我国反腐监察呈现出高度复杂的“碎片化”特征，原先预想的统筹协调、齐抓共管的美好愿景并未实现，反而造成了力量分散、争夺和推诿、越位与缺位等同时存在的局面。

2.反腐监察制度运行的碎片化。十八大以来，国家整体反腐监察形势不断向好，党中央和中央纪委不断出台有关新精神和新部署，多部党内法规得以修订予以顺应当前形势，但这些并不能掩盖反腐监察制度运行的碎片化。中央负责制定政策和框架，各部门、机构负责层层传导并落实，自上而下的任务确定、分解、考核的行政压力依然存在。不同层级的机构在政策传递过程中不可避免地为实现自身的政绩追求而对政策进行异化和扭曲。这也就导致了反腐监察制度运行中，价值层面与工具层面的裂化和制度初衷与制度执行的悖离。

在制度设计上，中央层面为维护执政地位，其设计初衷是既立足当前，遏制腐败蔓延势头；又着眼长远，坚持标本兼治。各执行部门对中央政策的细化过程中客观夹带着自身的“趋利冲动”，往往选择性将“短期目标”放在“长期目标”之前，更为注重短时间能够出政绩。而中央在政策出台后也需要成绩来印证政策的效果，因此中央的政策与基层的短视行为形成一个非良性的互动，从长远来看并不利于制度的运行。

在制度执行上，中央旨在全国范围实现较好的政策效果和社会效果，既重视短期成效又考虑长期目标，注重可持续性发展，避免政策执行畸轻畸重。中国地广人多、情况复杂，中央政策到了各级部门后，各级部门对政策有着较强解释权和选择性执行的能力。部门间竞争与官员晋升机制导致部门更容易采取短视行为，在政策执行中强调政策效果而忽视社会效果。例如抓执纪办案轻监督教育，为求办案突破以致程序违规甚至违纪违法，刻意制造“政策黑箱”避免和减少外界了解和介入等。原本完整的政策体系也在部门的各自解读和选择执行中裂解，呈现碎片化特征，造成大量资源的浪费。

四、整体性治理与国家监察体制改革的路径

王岐山在2016年底的调研工作会上曾明确指出，监察委员会实质上是反腐败机构，监察体制改革任务是加强党对反腐败的统一领导，整合有关力量，成立监察委员会，作为监督执法机关与纪委合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖*王岐山：《监察委实质是反腐败机构，要对公职人员监察全覆盖》，http://news.sina.com.cn/o/2016-11-25/doc-ifxyawxa2774320.shtml,2016-11-25。。这表明中央对当前我国反腐监察体制运行中，所涉各部门条块分割、无序竞争，整体呈现出碎片化状态等有所了解，而改革就是有力的回应。如何在现有的背景条件下应对反腐监察体制存在的碎片化，将我国的反腐监察体制重塑为一种整体性、标本兼治、短期效果和长期目标并重的新型体制，顺利建成“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委监委负责，部门协调配合，加强社会参与”的国家反腐监察新局面，就是此次改革的意义所在。而这也是整体性治理之于以往理论范式改进和扬弃的核心要义，两者不谋而合。从整体性治理范式出发，在组织构架和制度运营的改进和优化方面，此次监察体制改革应注意以下四点。

(一)整合力量，减少管理层级

目前，反腐监察领域“多龙治水”的现状已不适应我国政治、经济和社会发展的要求，其造成“大雨漫灌”和“久旱无雨”同时存在，不仅不利于反腐败工作向纵深发展，也造成了政府资源和社会资源的浪费。在当前时代背景下，反腐监察机构改革的核心就是权力和责任的集中与整合。在现有的反腐败机构设置基础上，化零为整，以纪检监察机关为主体，合并检察院相关反腐监察力量，并将各级政府的行政监察部门撤销，整合力量收归其职能，在降低操作难度和工作量的同时达到整合的效果。在机构整合中，要注意机构合并背后权力和职责的整合。将以往存在的两者权力边界和职责界限间存在的冲突与空白予以弥合并厘清，实现整合后1+1大于2的效果。

另一方面，减少管理层级，实现组织结构扁平化。现行的纪检监察机关行政体制貌为中央、省、市、县四级，实质则为五级，县下还有镇、区、街道。政策传递必然存在衰减效应，但行政层级越多，政策传递过程中出现异变和衰减的程度越大，政策的实际效果也会大打折扣。反腐监察机构本就相对独立，较政府行政体制改革先行一步进行管理层级的整合和缩减，既能提高反腐监察行政效率、降低行政成本，同时也为政府体制改革摸索经验。如县级以下的纪检监察机关本就编制少、任务重，还存在兼职情况，各自为战之下难以实现反腐监察的目标。可参考派驻纪检组收归中央纪委直管的先例，将其全部收归县级纪检监察机关统一编制管理，对下级地区进行派驻管理，这种情况既减少了管理层级厘清了权力来源，也便于县级纪检监察机关适时整合力量集中调配。

(二)扩大监察范围，实现全覆盖

监察体制改革的目的，就是让监察委员会从行政机关中独立出来，实现监察权的独立，使监察范围覆盖所有公权力的行使。现行的监察体制，部分涉及公权力运行的监察对象并未纳入以纪律检查和行政监察为主体的国家监察范围内，如中央政法委、共青团、妇联等机构以及一些事业单位、国企的监察工作存在自说自话的状况，反腐监察工作的具体结果无上级主管部门的考核和指导，自我监督在“宽松软”的环境中逐渐流于形式，丧失了监督的实质。反腐监察工作就是对内开开会、走走过场，这样的监察实效，同级监督领导班子成员只能停留在口号上。扩大监察范围，实现对公权力监察全覆盖、真覆盖，就得全面整合对国家公权力运行中涉及所有个体的监察职责，将权力运行至于监察的审视下，做到上至国务院下至村委会，内至政府外至事业单位、国企，对包括社会化用工在内所有行使的公权力进行无缝隙监督和监察。同时，要杜绝自己监督自己唱独角戏的情况，实现监察工作上级有主管和考核，下级有监督和反映的互相制约的局面。其次，修改有关监察法律条文和规定，厘清权力来源和边界，做到依法监察。

(三)制度运行透明化，加强社会参与

腐败往往具有较强的隐蔽性，仅仅靠党和政府的力量要实现反腐败压倒态势耗时耗力。我们党在长期斗争中形成了一切为了群众，一切依靠群众和从群众中来，到群众中去的群众路线。监察工作要实现变革，就应从党和政府单一治理到引导社会多元参与转变，打破政府与私营部门、非政府组织、公民等外部主体之间的隔阂，整合全社会力量共建国家监察。首先，反腐监察运行机制透明化。将反腐监察的机构、职责及运营透明化，定期公布不涉密的监督、监察和案件查办运行流程及结果；主动向外界宣传反腐监察的有关政策、法律和规定，鼓励社会参与监察工作。其次，建立多元互信。承认非政府主体在国家监察工作中参与治理的主体地位和作用，为其参与反腐监察工作提供制度保障和活动空间。非政府主体通过参与、协助监察工作，提高自身能力水平，赢得政府的信任，双方在沟通和协作中良性互动发展。

(四)注重制度改良，发挥导向作用

各级执行机关和部门对中央政策的理解不深、理解偏差和选择性执行是造成“政令不出中南海”的主要原因。要实现上下顺畅衔接，政策能够完整贯彻落地的目标，解决各级执行机关的惯性行为或选择性行为，就要进一步改进制度，与时俱进改良考核标准。首先，明确反腐监察有关工作内容，细化各项工作环节，避免执行机关因政策理解原因造成实质上的选择性执行。其次，改良考核标准，将下级执行机关的工作考核和个人晋升与政策贯彻落实的情况联系起来，既要看短期效果，也要看是否有利于长期目标；通过考核标准改良，将上下级机关之间的个人驱动和组织目标统一到中央的政策目的上来。同时，要注重发挥导向作用，通过正面榜样激励和反面典型惩戒，结合明确的选人用人结果，切实扭转执行机关出于政绩追求而惯性采用短视行为的局面，达到制度运行的整体性目标。