我国职业资格证书供给问题的探析

张兰萍

摘要： 在叙述我国职业资格证书制度体系发展概况的基础上，分析了当前我国职业资格证书供给存在的主要问题，并对我国职业资格证书供给的改革提出一些建议。

Abstract： This essay analyses the existing problems of occupation qualification certificate supply in our country， after it narrates the outline of the occupation qualification certificate system in our country. It also puts forward some suggestions about supply side reform of our country's occupation qualification certificate system.

关键词： 职业资格证书制度体系；供给侧结构性改革；问题

Key words： occupation qualification certificate system；structural reform of supply-side；problems

中图分类号：C975 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）11-0009-02

0 引言

近两年“供给侧结构性改革”成为各届讨论的热词，“供给侧改革”是经济领域的概念，是指在供给的一端，即生产社会发展所需基础物品的一端展开改革。其影响不仅限于经济改革，它引发了文化、教育等领域相应改革。职业资格证书制度是由一系列正式或非正式规则构成的体系，是规划、培育、开发、利用、管理和监控劳动力资源的职业资格状况的综合体系，它包括职业分类和职业标准、职业培训、职业技能鉴定和职业资格证书运行等四个子系统[1]。与经济领域的“供给侧”概念相似，职业资格证书的供给侧是指促成职业资格证书输出的一端，包括管理职业资格证书制度体系运行的相关主体，组织职业技能鉴定与职业资格认证主体，职业资格证书颁发及管理机构，职业培训机构等。

1 我国职业资格证书制度体系的发展概况

我国职业资格证书制度始于20世纪五十年代中期开始实施的工人技术等级考核制度，改革开放后我国开始探索国家资格认证与职业资格证书制度。原劳动部、人事部1994年联合颁发的《职业资格证书规定》明确了工人考核制度转轨，标志着职业资格证书制度建设工作提上日程，职业资格证书制度开始启动[2]。《劳动法》和《职业教育法》是我国确立职业资格证书制度的法律基础。我国第一部《职业分类大典》（1999年版）是对职业进行科学分类的权威文献，它较全面地体现了我国当时社会职业结构现状。2000年原劳动部颁发了《招用技术工种从业人员规定》，印发了《关于大力推进职业资格证书制度建设的若干意见》，初步建立起职业资格证书框架。2003年颁布的《行政许可法》为需要实行就业准入制度的职业划定明确了范围。2003年的《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》、2004年的《教育部等七部委关于进一步加强职业教育工作的的若干意见》和2005年的《关于大力发展职业教育的决定》都表示要严格执行就业准入制度和完善职业资格证书制度。在此阶段，我国初步建立了职业资格证书制度的法律规范和工作体系。

由于设立及维护职业资格证书均涉及到一定的经济利益，因此各政府部门竞相设立职业资格、过度干预职业资格认证，致使职业资格认证管理混乱。《行政许可法》的实施并没有遏制职业资格认证管理混乱现象。国务院2007年发出了《关于清理规范各类职业资格相关活动的通知》，且在2014年六月至2016年十一月期间分七批取消了四百余项职业资格的许可和认定事项。2017年九月人力资源和社会保障部正式公示了国家职业资格目录清单共140项，清单外一律不得设定职业资格许可和认定事项。

2 我国职业资格证书供给存在的主要问题

我国职业资格证书的供给方包括中央政府部门、地方政府部门及其下属机构等，还包括行业组织及一些国内知名企业，也包括国际认证机构。我国职业资格证书的需求方包括从业者、执业者及求职就业者，他们为个体，而且需要将其获取的职业资格证书提供给他们的应聘或就业单位以证明自己具备胜任某职业岗位的必备知识和技能。职业资格证书的需求方还包括企事业单位和其他经济类型，这类需求方为集体，且是职业资格证书的最终需求方。个体需求方需凭借职业资格证书向用人单位、或政府部门证明自己具有从事某一职业所必备的学识和技能，以便于求职、任职、从业。集体需求方可以依据职业资格证书来招聘录用、任用劳动者。

尽管国家已大力清理整顿职业资格证书泛滥等乱象，但目前仍至少有两千多种职业资格证书。一些行业持证上岗的确有其存在的必要性，不过数量如此庞大的职业资格证书，明显不是我国劳动力市场发展正规而成熟的成果。目前我国职业资格证书供给存在的主要问题如下：

2.1 存在大量無必要的准入类职业资格证书

准入类职业资格认证，对于维护国家安全、公共安全、公民人身安全有着密切的关系。在推行职业资格证书制度初期，原人事部门较准确地理解了执业资格、就业准入的涵义，其推出职业资格能做到与相关部委密切协作，基本上做到了先试点再推开。其推行专业技术人员职业资格制度比较顺利，得到了社会的认可。而原劳动部门未准确掌握就业准入的内涵，且没有严格依照意见征求、先试点再推开的行政程序，从而扩大了准入职业范围。同时，很多准入类职业资格证书的报名、培训、考试、备案、年检等诸多环节都集中于行政权力手中，与这些环节一一对应无不是巨大的经济利益或其它相关利益。各个部门或地方政府为了自身利益，热衷于不断设置更多的资格证书，并设法将其抬高到“上岗必需”的重要程度，各种准入类职业资格证书越来越多，越来越多的行业就业门槛被抬高。那些没有必要实行职业资格证书制度的职业通过相关政府部门的行政规章而设置，它们于是披上了合法性的外衣。

此外，随着近十几年我国市场经济的高速发展，市场结构的不断变化，许多行业的职业内容也发生了较大的改变。一些早期制定的职业资格认证已跟不上社会经济发展的需要，部分职业资格的市场价值在逐渐降低，甚至已无实际意义。因此实行就业准入的职业范围令人质疑，是职业资格证书制度存在问题的之一，也是最为严重的问题。许多“伪准入类职业资格证书”的供给，导致了我国资源的大量浪费，增加了政府巨额的管理成本；对证书个体需求方来说，这类证书在他们的就业道路上无形中增加了一道门槛。

2.2 职业资格证书重复供给泛滥

随着市场发展的细化，职业细化现象也日趋明显，职业资格证书也随之细化，导致相关行业内的职业资格重复率高。此外，各政府部门或行业协会为争斗职业资格认证利益，竞相滥设职业资格证书，甚至名字相近的证书有十几种，分别由不同机构组织实施职业资格认证和颁发证书。然而这些重复供给的同名或同职业证书的供给方，又互相不认可对方的证书。这种重复供给造成政府资源、乃至社会资源的极大浪费，同时造成了职业资格证书制度的管理混乱，扰乱了职业标准。对于证书的个体需求方来讲，不得不重复参加认证，造成他们时间和资金上的浪费，同时也使得证书的最终需求方迷茫，不知道哪个机构颁发的证书更权威，从而对整个职业资格证书制度产生质疑。

2.3 供给的职业资格证书质量偏低

职业资格证书所反映的能力不能很好地与企业岗位所需能力相匹配，供给的职业资格证书质量偏低。其根本的原因在于职业资格认证考核内容不科学，考核内容与实际生产岗位要求尤其最新技术脱节，考核内容不具有针对性，同时考核缺乏对考生职业道德、思想品德、创新精神、工作态度以及心理素质等与工作效率密切联系的综合素质的考核；其次是认证方式不合理，我国的职业资格认证的考核方式偏重理论考试，实操考试主要是针对一个工种的某几个技能点进行随机抽样考评，不能对一个工种实施全方位考评，不能准确衡量持证者的执业能力和给用人企业提供一个明确的衡量标准[3]。此外，少数考试机构为了短期利益，以降低标准和放宽考试要求为代价，形成“花钱买证”的不正之风，严重破坏职业资格证书考试的社会形象，对职业资格证书考试事业的长远发展造成恶劣影响。

2.4 职业资格证书供给结构不合理

张涵（2008年）的一篇文章指出，国内所有依据国家单项法律规定、國务院条例及部门和省市文件设置的职业资格约占全部职业资格总数的72%，而其他事业单位、协会、企业等社会组织设置的职业资格仅占28%[4]。尽管已过多年，但是这种政府部门供给证书占比优势明显的格局不曾改变。即使近两年国家分七批已取消了近400余项职业资格，这种悬殊的占比格局不见得有所改变。原因主要有三点，一是国家2017年九月公布目录清单这一举措的效果可能要在后期才能体现；二是一些被取消的证书更名为“岗位证书”、“专项能力证书”或“专业能力证书”，负责机构还是政府部门；三是证书需求者普遍认为政府部门颁发证书的含金量高，许多社会组织设置的证书项目因需求者少而无法持续运营下去。按照国际职业资格证书制度成熟国家的做法，职业资格证书具体认证工作多数是交由行业协会来做，行业协会颁发的证书应该占主导地位。我国政府部门供给的职业资格证书过多的现象，从一定程度上反映了政府对职业资格证书制度体系干预的具体事务颇多，我国职业资格认证工作市场化和社会化程度低。

3 我国职业资格证书供给的改革建议

针对存在大量无必要的准入类职业资格证书的问题，政府应健全职业资格相关专项法律法规，特别是出台《职业资格设置条例》严格控制准入类职业资格证书的设定，实现职业资格设定的规范化，从而控制无必要的准入类职业资格证书的出现。针对职业资格证书重复供给泛滥的问题，应通过法律将职业资格证书的设定权归于某个国家机构统一行使，应完善职业资格证书制度的管理制度，使得职业资格证书制度的运行规范有效，管住乱设职业资格的手，从根本上解决职业资格认证的“多头管理”问题，避免职业资格证书重复供给现象。针对供给的职业资格证书质量偏低的问题，我国应及时更新与修订职业分类和职业标准，同时应科学制定考核内容和创新考核方法，从而提高职业资格证书质量和社会认可度。针对职业资格证书供给结构不合理的问题，政府应激励并引导社会组织积极参与职业资格证书制度建设，同时对社会组织实施资格认证给予监督，从而提高我国职业资格认证工作的市场化和社会化。

参考文献：

[1]陈宇.技能职业资格证书（制度与体系）[M].北京：海洋出版社，2006.

[2]蒋晓旭，郭雪梅.完善中国职业资格认证与管理制度的思考[J].中国高教研究，2006（2）：65-67.

[3]杨延.我国职业资格认证考评与培训同发达国家的差距到底在哪里[J].天津市教科院学报，2006（5）：34-36.

[4]张涵.我国职业资格证书制度发展对策研究[J].职业技术教育，2008（16）：45-47.