新预算法下事业单位提升预算绩效管理能力的几点思考

孔岩

【摘 要】新《预算法》颁布后，对预算绩效管理提出了明确要求。事业单位应转变观念，适应预算绩效管理的要求，为社会公众提供更优质的服务。本文指出了事业单位预算绩效管理工作中存在的问题，并结合新《预算法》及事业单位改革的要求提出了解决思路，应当从转变预算管理观念、建立健全制度、与单位发展规划相结合、加强流程控制、充分利用信息化手段以及加强外部监督等方面开展工作，旨在为事业单位实施绩效预算管理提供有效的帮助。

【关键词】新《预算法》；事业单位；预算绩效管理

2014年8月31日，《预算法》在出台20年后，迎来了首次修改后的正式发布，新《预算法》于2015年1月1日起正式施行。新《预算法》旨在规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展。围绕此宗旨，新《预算法》中六次提及“绩效”二字，预算绩效管理从预算编制、执行到审查，贯穿于预算管理的全过程。

在我国，事业单位存在的数量庞大，其上级部门多为政府主管部门或者政府职能部门。国家对事业单位给予财政拨款，因此，事业单位预算管理也须在预算法的约束下，全面提升绩效管理能力。

一、事业单位实施预算绩效管理的意义

1.落实预算管理制度改革，提升预算管理能力

长期以来，事业单位的预算编制都是以上年支出情况作为主要参考，增量预算是预算编制的最主要形式，这种单一的预算编制方法欠缺科学性，并形成了大量的结转结余资金，对资金的使用只有数字的累计，而无效果评价。为推进现代财政制度建设，财政部早在2011年就提出建立预算绩效管理制度，并在新《预算法》中以法律的形式加以规范。绩效管理多维度、全方位的对预算管理提出了更高层次的要求，实施预算绩效管理，必将提升事业单位的预算管理能力。

2.顺应事业单位改革，提高内部综合管理能力

事业单位改革的基本路径之一是建立法人治理结构，履行真正的法人职责。长期以来，社会公众的意识里普遍认为事业单位的大锅饭好吃，上班就是混一混日子。事业单位的改革就是要打破这样的局面，让法人乃至单位的领导班子成员都肩负起管理的责任。建立法人治理结构，就需要建立与之相适应的预算管理体制。组成预算管理委员会，协调各职能部门编制预算，督促、监控预算执行，开展绩效评价，并将评价结果作为下一年度分配资金的重要依据。一系列的新要求、新举措必将促进单位综合管理能力的提升，满足事业单位改革的需要。

3.开展预算绩效管理，提升公共服务能力

预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。它强化政府预算为民服务的理念，强调预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中关注预算资金的产出和结果。使用财政资金，应该花尽量少的资金、办尽量多的实事，向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务。事业单位在我国数量庞大，其具有非公共权力机构、公益性及为公众提供公共服务的属性，也是财政资金的重要使用者。因此，同样肩负着提升公共服务能力的使命。预算绩效管理，衡量资金使用的效益，倒逼事业单位明确服务目标、提升服务质量，为社会提供优质的服务。

二、事业单位实施预算绩效管理存在的问题

1.管理缺位越位，配套管理机制不健全

事业单位由于其依附于行政机关的特性，导致其并未摆脱上级政府或部门的领导和指示，常常带来政府和市场之间的错位、越位、缺位现象。内部议事机制不健全，配套的管理制度以及督办机制不健全，都是预算绩效管理实施的阻碍。此外，财务部门、资产管理部门、采购部门及其他涉及预算编制的业务部门各自为政，造成项目重复建设、活动重复开展、设备重复购置，资金未能得到有效利用。

2.绩效预算管理观念淡薄，不能主动适应改革

长期以来，我国各级事业单位普遍采用的是传统预算管理模式，无论是花钱的效率，还是花钱的效益，都无法满足财政体制改革的要求 。国库集中支付制度助推了财政结余资金的消化，但并没有从根本上改变事业单位的预算管理模式。与此同时，预算绩效管理的观念也并未受到重视，拍脑袋要钱和年终突击花钱屡见不鲜。只讲利益，不讲效益，事业单位缺乏适应改革的动力，导致预算绩效管理推行缓慢。

3.预算编制缺乏规划，绩效指标设置不合理

预算绩效目标的设置应与单位事业发展方向相一致。从事业单位的财政资金补助形式来看，即使是自收自支的事业单位，无人头费的补助，通常也会涉及到项目资金的预算编制。目前，事业单位绩效目标填制中普遍存在着填写内容不规范、绩效目标不清晰、绩效指标不明确、不细化的问题。一方面由于编制中不能和事业发展目标相匹配；另一方面是由于事业单位所开展的部分项目特异性强，指标设置特别是质量指标和效益指标存在困难，存在指标设置不准确、难于赋予指标值等问题。

4.预算编制与预算执行相脱节，绩效指标评价未能加以应用

由于预算编制未经过充分论证，且对于预算执行路径规划不清晰，导致预算执行中擅自变更资金用途或是钱花完了，未能达成预期效果。现阶段，预算绩效管理尚未充分发挥作用，往往指标是设置给上级部门、设置给监管部门的，对于事业单位自身来说并无约束。外部预算绩效评价没有完全发挥调节预算资金分配的作用，亟需建立有效的預算评价应用机制。

三、事业单位提升预算绩效管理能力的建议

1.转变预算管理观念，预算管理形成部门间合力

树立现代化的预算管理理念是事业单位首要解决的问题。不仅是单位的领导班子、财务部门，其他业务部门也需要树立预算的绩效管理理念。转变观念：一是依靠领导班子的重视，设定绩效目标就是设定责任书，对待绩效承诺丝毫不得马虎。二是依靠宣传培训，聘请专家、学者或主管部门、财政部门的负责同志就政策、方法进行彻底剖析、讲解，获得理解才能获得支持。三是通过领导班子的引领，建立部门间的工作联动机制，逐步形成业务部门主动参与预算管理的氛围，财务部门与业务部门在预算管理工作中相互作用，相互配合，预算绩效管理才能逐步深入人心。

2.建立健全各项制度，强化项目全生命周期管理

事业单位预算管理方面的制度须根据各级财政部门的总体要求和部署并结合本单位实际情况及时修訂，各部门的职责分工、各阶段的工作任务及决策的具体方式、业务流程都应体现在预算管理制度中。此外，对于项目预算的编制还应完善项目管理制度，建立项目评审制度。年度预算编制工作开展前，筹建本单位的项目库，聘请内、外部专家对项目进行严格甄选，不具备执行条件的项目不予入库，建设内容类似的项目择优入库。项目完成后及时评价、反馈，为下年度或下一阶段工作提供重要依据。

3.预算编制与单位发展规划相结合，合理设定绩效目标与绩效指标

预算编制过程中设定绩效目标，执行中对绩效目标、绩效指标的完成情况开展监控，完成后开展绩效评价是预算绩效管理的显著特征。绩效目标、绩效指标应结合单位发展规划、项目实现的服务效果来制定。遵从以下路径：

（1）单位职能→各项具体工作职责→年度主要工作任务→总体目标→绩效指标→绩效指标值→预算具体内容与数据编制。

（2）项目功能属性→预期产出效果（总体目标）→绩效指标→绩效指标值→预算具体内容与数据编制。

在绩效指标的设定中，应以与预算管理相结合为基本出发点，避免指标堆砌，又无法反映资金使用效益。对待中期指标与年度指标设置要注意长期与短期的结合。数量指标设置较为容易，赋值时需要考虑成果性数量如采购设备台数、举办活动次数、形成报告篇数等是否考虑到资金与时间成本，满足事业发展或项目顺利开展的前提条件下，进行数量的优化赋值。质量指标的设置中应兼顾过程与结果双重因素，该类别指标应反映资金投入后对某项事业发展过程的改善或建设、培养的成果优化程度。效益指标设置中，应注意对赋值为“显著提高”、“有所提升”等的指标，参考满意度指标的衡量，通过调查问卷、能力测评、实地勘察等方式可进行有效评估。

4.强化流程管理，与内部控制制度建设相挂钩

内部控制建设中，对预算管理提出过程管理的要求，即从编制、审批、执行、决算与评价等环节加以控制。

（1）预算编制环节。在明确绩效目标后，应当结合历史数据、行业数据及市场价格等有据可循的标准提出测算数据。

（2）审批环节。应引入专家评审机制，充分结合事业发展情况或项目建设情况对预算编制的全面性、科学性进行审核，避免重复建设，造成资金浪费。

（3）执行环节。财务、内部审计、资产管理、采购等部门都应当发挥监督作用，建立联动配合的机制。未按规定执行政府采购或登记资产等行为，应及时纠正或停止执行。

（4）预算调整。对执行中发生偏差，预算调整环节，相关执行部门需要提出确需调整的充分依据，并履行调整程序。不得以任何借口擅自变更资金用途，影响财政资金发挥效益。

（5）决算与评价环节。应充分反馈预算执行情况，对执行发生偏差、导致大量资金结余、未完成绩效目标的项目，在未来的预算年度不再作为扶持项目。

过程管理即是风险防控管理。支出过程中存在审批不完善、超标准及票据造假等风险，采购过程中存在价高质次、腐败等风险，国有资产管理中存在资产流失的风险，而每一行业又存在行业内各种经济风险、技术性风险，导致资金不能发挥效益。事业单位应当加强内部控制制度建设，为预算绩效管理保驾护航。

5.信息化助力绩效管理，大数据不断发展应用

借助信息化的手段提升管理能力已经得到广泛的认可，预算绩效管理领域中也应加强探索与应用。预算编制环节，汇总各部门预算编制情况，与数据库中以前年度同类基本支出、项目支出情况对比分析，削减不合理支出，加大对高效项目的资金扶持。预算执行环节，通过信息系统中的授权审批，对支出项目把关，减少人为操控因素，设置预算执行偏差预警，加强预算执行的刚性控制。决算与评价环节，利用信息系统提升决算数据的准确性与可比性，通过财务管理指标的提取，分析资金使用效率，结合绩效指标的设置，对项目执行情况开展自评。另外，通过财务部门、资产部门、采购部门及其他业务部门信息系统中的数据共享，对资金流动过程逐级把关，有效提高资金的使用监控能力。

6.强化外部监督引导，加强评价结果应用

上级主管部门、财政部门等监督管理部门应当通过宣传培训、优秀案例展示、出台指标设定指南等方式引导事业单位做好预算绩效管理工作。此外，审计、纪检等部门应当实现从支出合规性检查到资金使用效益率检查的转变，为事业单位绷紧红线。除涉密项目外，事业单位还应主动公开预决算情况，接受社会公众的监督。外部绩效评价结果是财政预算资金分配的重要依据，内外合力构建“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。

四、结束语

新《预算法》为实施预算绩效管理提供了法律依据，严格贯彻落实《预算法》及配套法律法规，以提升公共服务能力为根本出发点，推动预算迈入精细化、现代化管理的新时代。

参考文献：

[1]申慧君 关于事业单位绩效预算实施的若干思考[J]商业经济2016.4：123-124.

[2]行政事业单位预算绩效管理的难点以及对策探讨[J]管理观察2015.5：158-159，162.