20世纪90年代以来北欧学前教育政策特点、趋势及启示

杨秋月

（云南师范大学 教育科学与管理学院,昆明 650000）

北欧国家（芬兰、瑞典、挪威、丹麦和冰岛）教育水平位居世界前列，在各种国际教育质量比较中名列前茅，学前教育也不例外。北欧学前教育包含0-5岁儿童早期教育和保育（Early Childhood Education and Care）以及5-6岁儿童学前一年的教育（Preschool Education）。北欧优质的学前教育离不开其完善的公共保教服务体系和政策保障。自上世纪二十年代实施学前教育公共政策以来，北欧学前教育政策一直是福利性和平等性政策的代表。到了七八十年代，各国纷纷制定本国的学前教育法案、儿童福利法案，建立起一套完善的保教服务体系。进入九十年代以后，随着经济全球化、欧盟一体化、教育信息化以及评价标准的产生，其学前教育政策发展趋势也同样发生着转变。我国当前学前教育改革正处于攻坚期，分析北欧学前教育的特点与发展趋势对我国当前学前教育改革有着一定的积极意义。

一、北欧学前教育政策的特点

（一）北欧福利模式是北欧学前政策的基石

西方许多国家普遍重视儿童福利，北欧国家更甚。自上世纪20年代以来，北欧国家制定和实施了一系列以普遍性、平等性和福利性为基本特征的公共政策，其中尤其强调福利性，这一系列社会福利政策为主体构成的社会制度通常称为北欧福利模式（Nordic welfare Model）[1]。北欧国家的学前教育是福利事业的重要组成部分，他们认为对有孩子的家庭进行社会服务是“北欧福利模式的关键”。早在上世纪70年代启动的“北欧福利国家计划”（Nordic welfare state project）就被视为对儿童投资增长的一种表现，因为妇女进入劳动力市场，希望为儿童提供安全和高质量的保育。尽管当时的福利政策关注的是性别平等而不是儿童权利，但是学前教育也成为了劳动力市场和家庭政策的重要组成部分，为学前教育的制度化奠定了基础[2]。进入新世纪以来，北欧国家加强了学前教育的制度化，形成了成熟的学前教育公共体系，大力推行诸如儿童津贴、育儿假和所有儿童都要进行学前教育的政策改革。例如，在丹麦父母享有8个月的带薪育儿假，在芬兰则有9个月。瑞典的父母有16个月的带薪（占其工资的80%）育儿假，并且如果父亲在育儿期间照顾子女超过2个月还有额外的奖金支持。在冰岛父母可以享有9个月的全薪育儿假，或者是18个月的半薪育儿假，父亲必须育儿3个月的时间[3]。北欧国家都有为儿童进入公共服务系统提供支持，各个国家的学前教育机构虽然在名称上有所不同，但是都有为学龄前儿童提供公共幼儿教育服务。北欧各国的学前教育机构完善，能够满足不同家庭的需要。瑞典在2010年颁布的教育法案中规定为1-5岁的儿童提供每天3小时的免费教育。芬兰的育儿津贴是家庭政策的重要组成部分，由于育儿津贴只是提供给在家庭中照顾3岁以下儿童的父母，所以大部分父母会选择在家庭中教养子女，芬兰0-3岁幼儿进入公共日托中心的入学率低于其它北欧国家[4]。北欧福利国家在基于确保父母双方都有工作以及促进儿童的福利和发展的前提下，社会保障体系为父母照顾其子女提供了各种经济支持。普遍的、制度化的学前教育理念成为了北欧文化信仰中的一部分，越来越多的父母认为幼儿应该接受公共教育。

（二）民主、关怀和能力是北欧学前教育政策的核心价值观

价值观是对行为提供普遍指导和作为制定决策的参照点，是使人据此而采取行动的一些原则、基本信念、理想、标准或生活态度[5]。而教育政策作为一种教育领域的政治措施，本身就涉及很多价值问题[6]。以学前教育课程指南为例，北欧国家都有其国家层级的学前教育课程指导文件，作为指导全国学前教育工作者的政策文件，不仅仅体现了北欧各国统治阶层的意志，更体现其社会价值观。北欧国家不仅地理位置相近，也有着相同或者相似的文化传统和价值理想。作为社会民主国家，北欧素以民主、平等、自由和团结著称。这样的价值观念也根植于学前教育政策中，一直以来北欧的学前教育很大程度上强调了玩耍、游戏和儿童的自主活动。但是，随着新世纪到来对学前教育质量的强调、标准化测试和评价的增多，北欧学前教育课程中的价值观也发生了变化。从价值观的角度，北欧研究者对北欧五国最新的学前教育课程政策文件分析发现，民主、关怀和能力价值观嵌入在学前教育课程中。民主价值观是学前教育课程中最基本的价值观，强调儿童权利和以儿童为中心。一是旨在指导学前教育机构和工作者为儿童提供一个以民主为基础，促进儿童学习和发展民主的环境，让儿童为成为一个合格公民做准备；二是指儿童作为当前民主的公民，有权利参与决策和规划。除了芬兰是间接体现之外，四个国家的课程中都有关于民主的概念诠释。关怀价值观是学前教育课程中的重要价值观，为儿童提供保育是幼儿教育机构的重要职能。北欧国家的幼儿教育课程中基本保育和关怀关系被视为儿童幸福和发展的前提条件。北欧幼儿课程中都体现关怀价值观，例如丹麦课程中强调满足儿童基本需要，支持儿童全面发展；挪威课程中强调关怀与教养、健康和安全的重要性；芬兰、冰岛和瑞典课程中强调关怀是儿童和他人之间的情感关系等等。能力价值观是学前教育课程中的新兴的高度优先价值观，作为最常出现的价值观，能力维度关注的是儿童学习和发展“什么”方面以及“如何”方面。北欧课程框架中并不注重学术技能，而是注重儿童的社交能力和自我意识发展[7]。北欧学前教育课程中既体现了民主、关怀等传统价值观，又体现了新世纪对幼儿所要求的能力价值观。

（三）学前教育政策形成过程的充分协商性

平等协商是北欧各国历来的文化传统。首先，学前教育政策制定是通过一个复杂的过程来进行的，在社会历史背景下不同的利益集团都有自身的立场。在北欧国家政策和指导文件的制定通常是又不同的利益集团协商而来。各利益集团通过创建对话和协商，达成解决冲突问题的共识，而且一旦共识达成，各利益集团都会不遗余力的促进政策的实施。再者，北欧国家重视学前教育研究也成为其教育政策的鲜明特点。进入新世纪以来，北欧国家建立在证据为基础的政策和实践越来越多。学前教育政策的制定不仅仅是通过各利益集团代表者的充分讨论，也建立在广泛的实践调查基础上。例如芬兰科学院资助的儿童健康和福祉计划（Skidi-Kids），挪威研究理事会资助的挪威教育研究（Norwegian educational research towards 2020-EDUCATION 2020）关注学前教育的质量问题，北欧国家联合组织了讨论学前教育研究对学前教育政策的贡献[2]。由此可看出，北欧国家教育政策的制定通常是经过广泛的民主协商和调查，了解各类人员的需求之后才制定的。

二、北欧学前教育政策的发展趋势

（一）学前教育价值取向和投资方向转变

北欧学前教育的一个核心方面是为所有家庭及其子女提供普遍性服务。学前教育一直是作为北欧各国儿童福利事业的一部分，所以在20世纪90年代以前，负责保教工作管理的基本上是社会福利机构。北欧的学前教育传统的价值观是关怀儿童，强调儿童的幸福、玩耍和社会发展，直到90年代以后学前儿童的教学问题得到决策者重视，具体做法就是整合教育和保育事务、保教一体化，具体做法有将学前教育归为教育部门管辖（除了丹麦。丹麦学前教育在2010年之前属于社会事务部，然后被转交到儿童与教育部，由于2013年发生政治冲突，又被转交到社会事务部，2016年又重新设立了儿童与社会事务部。）[8]，规范学前保教机构、制定全国统一的课程计划，大规模设立学前学校等[1]，在保证儿童福利性的基础上，重视保教机构的办学质量和教学问题，保障每一个儿童都有接受优质的学前教育的权利。但是，在强调教学性的同时，又产生了一种标准化的评价制度，儿童的知识和理解能力成为了评价的焦点，这在北欧教育界受到广泛批评，北欧研究者认为这种评价方式会导致儿童早期教育标准化[9]。所以，在学前教育质量评价方面，北欧国家也正在探索符合优化的学前教育评价体系，例如芬兰对整个幼儿教育职前和培训体系进行评估，学前教育质量评估已经进入了芬兰的政治议程。

由于价值取向转变，学前教育的投资方向也正发生着变化。学前教育作为北欧各国的福利事业，决策者一开始就把投资于学前教育的经费作为解决父母平衡工作和育儿的手段，例如各国纷纷制定育儿假、亲职假政策。同时，公共日托服务也是因为妇女进入劳动力市场，是作为性别平等和提升整个社会福利性出现的。近年来，随着越来越多的研究证明儿童早期投资对个体和社会经济发展的有益之处，北欧各国的学前教育投资方向纷纷转向以儿童为重点和将儿童作为未来公民的教育投资。最明显的变化是各国将主管学前教育的权力由社会事务部门转交给教育部门。以瑞典为例，国家将预算权力及责任下放到学前教育机构，给了机构充分的自主权。在保障师资方面，2008年-2014年，国家每年拨款均为20亿瑞典克朗，用来聘任学前教师、儿童保育员以及其他工作人员。[10]

（二）幼儿教师专业化程度持续加大

随着对学前教育的重视，越来越多的人认识到幼儿教师的关键作用，北欧各国都对学前教师教育进行改革，加强教师教育提升教师专业化水平。在芬兰，专业的学前教育教学人员需要获得大学或学院的学士学位，越来越多的幼儿教育学生具有硕士学位，大部分教学主管都具有硕士学位。在冰岛，过去二十多年来，针对要成为专业的学前教育教师，从必须学习学前教育学院的三年课程发展到教育大学学位课程，最后发展到一所研究型大学的5年制硕士学位课程。在挪威，学前教育人员需要获得大学或者学院的3年学士学位，从2013年起又开始了新的国家幼儿教师教育课程计划，要求学习特定领域课程。在丹麦，从1992年开始幼儿教育职前人员就要学习3年半的课程，并且有统一的培养方案，强调一般教育能力的发展。自2006年开始，学生可以选择专门的幼儿教育课程，2014年再次确定了1-5岁儿童领域课程的全面化和专业化。瑞典的幼儿教师同样需要经过三年半的学习，保育员需要在高中毕业之后接受2年的保育员培训[3]。北欧各国都非常重视幼儿教育师资的培养，当前的幼儿教育师资培养体系较为完善，为提升学前教育质量提供了强有力的保障。

（三）强调个性化发展

在高度福利性的条件下，北欧国家一直坚持在幼儿教育阶段提供普遍性服务。但是随着对学前教育质量的强调，儿童个性化发展越来越受到决策者的重视。北欧一直以来就重视个体自由，北欧学前教育理念基于卢梭、佩斯泰洛奇和福禄贝尔的教育传统以及当代的儿童心理理论，这些理论本身就强调儿童个体自由的成长和发展[3]。而自由也体现在最近的幼儿教育政策中，以芬兰为例，国家课程通过地方政府结合当地的文化及环境制定出区域本位课程，幼儿园又制定园本课程，最后幼儿教师针对每个幼儿的个别需要，与家长讨论并制定符合每位幼儿的课程计划[11]。瑞典也提出了类似芬兰的儿童个人教育计划。挪威研究者认为，儿童自由选择参与也是个性化发展的一种重要形式，要考虑到儿童的需要和兴趣[12]。北欧国家幼儿教育充分考虑儿童发展的个性化需求，从政策层面强制性要求为儿童提供个性化服务。儿童是独立的个体，尊重儿童的个性化发展是幼儿教育质量提升的关键，个性化也是对幼儿教育提出新的要求和评价标准的基础。此外，个性化要求还体现在对有特殊需要的儿童方面。北欧国家同样是多元文化国家，教育政策同样要考虑少数民族、移民的文化多样性。例如，在芬兰的2003年和2005年的学前国家课程中有专门针对处境不利儿童、不同文化背景下的儿童都有相应的课程支持和要求。

（四）坚持终身学习理念

20世纪90年代，教科文组织提出终身学习理念，开始重视学前教育在终身学习中的基础作用，强调入学机会和平等。自终身学习理念提出以来，北欧就把学前教育视为终身学习最重要的阶段，强调其为儿童未来的学习和发展起着奠基性作用。这样的思想在北欧各国的幼儿教育立法中表现明显，终身学习的目标在学前教育政策中得到广泛阐述。例如，瑞典在2010年通过的《教育法》中，终身学习框架得到贯彻，瑞典议会决定为3-6岁儿童提供免费普及学前教育。此外，瑞典的学前课程中也明确提出为儿童终身学习奠定基础[2]。终身学习作为学前教育到义务教育的教育连续性的构建，还强调教育的连续性，这在北欧的教育政策中也有体现，例如冰岛的各阶段课程指南统一于国家学前课程指南中，保证了课程理念的一致性。在幼小衔接上与社区、小学的合作也体现了延续性[13]。北欧学前教育的传统是鼓励儿童游戏、社交和自由发展，很反对幼儿教育的教学化和标准化。这种社会教育法能更好的让儿童养成终身学习的习惯和能力，与儿童终身学习的理念不谋而合，都强调儿童的可持续发展。

（五）重视家长和儿童参与

家长参与一直是北欧学前教育的传统，北欧的学前教育政策中明确提出了家长与幼儿园合作共同促进儿童发展，特别是在制定儿童个人教育计划时，家长需要和教师共同来讨论。家长需要将孩子学习和生活的情况向教师说明，教师也需要将课程计划告知家长，重要的是家长的意见能够被教师所采纳。家长和教师之间是一种伙伴关系，这种伙伴关系是建立在民主和平等的基础上的，相互理解和尊重都是必要条件。除此之外，在国家教育政策制定之前也会广泛征求家长意见。如挪威设立了幼儿家长为成员的国家咨询委员会，旨在制定政策之前听取家长意见，尊重家长的选择和看法。

强调儿童参与是北欧学前教育政策当前的一大趋势。在《儿童权利公约》的推动下，北欧各国近年来的学前教育立法和课程指导文件中突出了儿童参与早期教育的权利。例如瑞典《学前学校课程》中强调儿童有发表自己观点的权利、有积极参加社会的责任；芬兰《国家儿童早期教育和保育课程指南》中提到儿童可以参与规划空间和设备，是实施课程内容和主体的一部分；冰岛《全国学前教育课程指南》中指出儿童是一个公正和尊重关系的集体的一部分，有发表自己观点的权利；丹麦《日托法案》中规定幼儿园应该给孩子们决策权，建立责任感；挪威《幼儿园教育内容和任务框架计划》指出儿童应该逐渐发展对自己和集体承担更大的责任。儿童作为学前教育的积极参与者、影响决策者、参与规划者越来越影响到北欧学前教育政策方向。

三、启示

北欧学前教育是社会福利制度、民主和性别平等的综合政策议程，有着完善的学前教育公共服务体系。自20世纪90年代以来，随着经济全球化、欧盟一体化，北欧学前教育政策也发生着剧烈变化，除了保持传统的高福利、民主化特点之外，也开始逐步走向提升教育质量、整合保教一体、提倡终身学习、注重家长和儿童参与的发展趋势。当前我国学前教育改革亟需加强政策研究，完善学前教育公共服务体系。北欧国家幼儿教育质量走在世界前列，分析其政策发展趋势对我国学前教育改革有重要借鉴意义。

首先，我国学前教育应该建立完整的公共服务体系，加快学前教育立法以保障学前教育的长期可持续发展。学前教育不单单是教育事业，更是一项福利事业，北欧国家的福利制度对我国建立福利性质的学前教育有所启发。虽然北欧学前教育发生了教学性转向，但是北欧传统的福利价值观依然不会改变。我国要基于当前现实情况，从发展儿童福祉的角度来思考投资转型和服务转型。学前教育政策的制定不仅仅要解决教育问题，也要解决经济问题、社会问题。北欧优质的学前教育是多部门协同合作的结果，我国学前教育也要寻求不同部门的合作，建立以教育部门为主，多部门联动的学前教育公共服务体系。此外，从政策层面来看，当前我国仍以3-6岁学前教育为主，而0-3婴幼儿教育并没有得到应有的关注。但是重视0-3岁的婴幼儿教育不仅仅是关系到提升婴幼儿的发展水平，更是关系到家庭经济水平和父母就业等社会问题。所以，在政策层面上应该重视0-3岁婴幼儿教育，将0-3岁婴幼儿教育和3-6岁学前教育有机衔接起来，增加对0-3岁婴幼儿家庭服务，加强对0-3岁公共服务机构的管理，做到保教一体化。

第二，提升学前教育质量为目标，加强幼儿教师专业化水平。学前教育质量问题是当前我国学前教育的重中之重，普及学前教育不仅仅是增加保教机构的数量，更应该重视保教机构的质量问题。在政策层面，应该设立学前教育质量评估标准，从学前教育课程、专业人员、保障机制、管理与监督等方面考察当前学前教育的服务。此外，提升学前教育的质量，幼儿教师是关键。北欧幼儿教师的准入标准都普遍较高，有完善的幼儿教师教育培养体系。我国应该完善幼儿教师教育培养体系，提高幼儿教师的专业化水平。

第三，强调多方参与，为儿童全面发展服务。教育政策执行往往需要多方配合，最后才能达到预期效果。北欧的学前教育政策执行是各部门配合，民主参与的过程。北欧学前教育的核心是为家长和儿童服务，随着对幼儿教育质量的要求提高，北欧国家意识到家长参与幼儿教育的重要性。我国《幼儿园教育指导纲要（试行）》中虽然强调了幼儿园与家庭、社区的合作，但是在日常生活实践中家长参与的程度还远远不够。家长和教师作为幼儿学习社会经验的重要他人应该携起手来共同促进幼儿的全面发展。幼儿教师要加强与家长的沟通交流，家长也要认识到与教师合作的重要性。此外，幼儿作为学前教育的中心，有权决定自己需要什么样的教育，不管在政策制定还是实施的过程中都应该重视幼儿的需要，加强幼儿参与。

最后，重视政策制定的充分协商，大力支持学前教育研究。一项好的政策必定是要考虑多方利益主体的需求，这就需要充分的民主协商。民主协商是北欧国家的历史传统，政策制定也体现了各利益主体的平等对话，学前教育政策的制定也同样如此。例如家长咨询委员会不仅仅是与幼儿园合作参与幼儿园课程的制定，更是政府在制定幼儿教育政策之前能听取家长意见，将政策对准家长的需求，避免造成政策失真的渠道。其次，北欧国家尤其重视学前教育研究，研究成果被视为政策制定的重要基础。当前我国学前教育研究存在科研规范不够、重复性研究的现象[14]。所以应该通过建立学前教育研究的支持体系，加强对当前学前教育领域的重大问题研究，明确学前教育研究为政策和实践服务的目的，加强公众对学前教育价值的认识，促进学前教育的可持续发展。