农村户籍迁出人员的成员资格判定研究

张　健

（安徽大学江淮学院　安徽合肥　230031）

农村户籍迁出人员，是指随着城乡一体化的不断推进，出现农村居民向城镇转移，待其在城镇稳定就业和生活后，将户籍由农村迁往城镇的一类人员统称。这类人员在迁出之前，具有所在集体经济组织的成员身份，在迁出后，是否仍具有该种身份，则是本文探讨的主题。另外，要注意区分农村集体经济组织与村委会、村民小组的不同之处，其成员属性并不完全相同。农村集体经济组织更加注重经营职能，主要以对其成员进行利益分配为目的，村委会、村民小组更加注重公共服务与保障职能。在未设立农村集体经济组织的，村委会可以代行其职能;在设立农村集体经济组织的情形下，两者的成员界定标准不应等同，要注意区分[1]。

一、农村户籍迁出人员成员资格的现实考察

（一）有关法律规定及局限。关于农村户籍迁出人员的成员资格，梳理国家和地方的有关法律大致规定如下：承包方迁入小城镇落户的，按照其意愿，保留土地承包经营权或者允许其依法流转。迁入设区的市，转为非农业户口的，将承包的耕地和草地交回发包方；不交回的，发包方可以收回。

笔者认为，第一，上述法律仅对土地承包经营权作出了一定规定，并未涉及成员资格的得丧，即便丧失土地承包经营权，是否一定丧失成员资格，答案是否定的。因为立法已经规定成员可以放弃承包土地的权利，但作为成员还可能享有宅基地分配权与集体收益分配权。第二，2014年在进一步推进户籍制度改革的意见中提到，取消农业户口与非农业户口，统一登记为居民户口，户口仅仅体现人口登记管理功能，上述法律为何对迁入小城镇落户和转为非农业户口作出不同的制度安排，值得商榷。

（二）司法裁判规则及困境。天津市高院与陕西省高院均规定，取得非农业户口，并且纳入国家公务员序列或者城镇社会保障体系的。如此规定是为了保障农村户籍迁出人员的基本生活。重庆市高院对此规定较为复杂，迁入本市街道办事处或者人民政府驻地镇，自取得非农业户口之日，其原有的集体经济组织成员资格丧失。迁入其他城镇，转为非农业户口，且纳入国家公务员序列或者事业单位编制的，其原有的集体经济组织成员资格丧失。该规定只承认纳入公务员序列和事业单位编制，才丧失成员资格，农村户籍迁出人员若在企业工作，享受城镇职工社会保险，不应丧失其成员身份，同时，根据非农业户口迁入地的不同设置不同的条件，似有不妥。

从上述规定不难发现，户籍迁出是成员资格丧失的前提条件，即便户籍迁出后，也要审慎对待资格丧失问题。在非农业户口迁入地是否取得城镇意义上的社会保障，比如行政体制、事业编制、以及城镇社会保险，是判断农村户籍迁出人员成员资格的关键。但随着农村转移人口市民化的过程中，要切实维护好进城落户农民的集体收益分配权、宅基地使用权和土地承包经营权，即严格处理好成员身份的丧失问题[2]。

二、农村户籍迁出人员成员资格判定标准的修正

（一）学说观点。有关农村户籍迁出人员的成员身份问题，专门研究该问题的学者很少，多数学者立足于成员的资格界定进行全面研究，文中提到的较多，但都泛泛而谈，没有进行深入剖析，很难让人信服。

多数学者主张以取得城镇社会保障作为农村户籍迁出人员成员资格丧失的条件，比如代辉、蔡元臻认为，原则上取得城镇社会保障的，均丧失农民集体成员资格[3]。管洪彦认为，对于长期在城市生活且已经取得城镇社会保障待遇的，从取得之日丧失原来的成员资格[4]。若仅以取得城镇社会保障作为成员资格丧失条件难免片面化，根据社会保险法律法规，达到退休年龄且缴纳养老保险满15年才能享受养老金待遇。因此，所谓城镇社会保障待遇的具体内涵有待明确。

当然，也有不少学者主张户籍转为非农业户口，自然丧失成员资格，例如，学者吴春香认为，对于迁入城镇落户的，对成员资格自愿放弃的；迁入设区的市且转为非农业户口[5]。通过户籍变换作为成员身份的得丧，便于区分，但是，光靠户籍进行判断，万一有人户籍迁出后，并不打算在城镇永久生活，过几年再返回原来的农村生活，需要进一步考虑其他因素。同样以户籍作为判断标准的学者吴兴国认为，家庭中有成员转为非农业户口的，其成员资格丧失，在法定承包期剩余期限的承包地不应被收回或交回[6]。此时，成员资格的丧失只是丧失了宅基地使用权和集体收益分配权，而土地承包权则保留到土地承包合同期限届满。从法律上讲，土地承包合同的承包方不是某个成员，而是成员所在的户，只要户中还存在未迁出户籍的其他成员，则当然享有继续承包经营的权利。但这种不匹配现象难免造成资源浪费，试想万一户中只有一人未迁，其他成员均迁出户口，一个人也很难有效经营土地。

戴威认为，农村户籍迁出人员的成员资格通过退出权行使，另外，在宅基地使用权、土地承包经营权等财产权上给予一定的补偿[7]。通过退出权解决户籍迁出与成员资格丧失的关系，有创新之处，但既然为权利，作为权利人可以行使，也可以放弃，有可能导致部分成员既保留了成员身份，又在城镇落户的局面，进而挤占了农村有限的集体资源，有失公允。

（二）评析。上述学者从各个方面阐述了农村户籍迁出人员成员资格的丧失问题，有其合理之处，但有些内容持不同意见，前文述及，单纯的以户籍作为判断因素在特定的历史背景下，有其正确之处，但随着户籍制度的改革，土地承包经营权的物权化，户籍的迁出是否一定丧失成员资格，还是丧失成员的部分权利，需要进行论证。但若以成员资格绑架户籍的迁出，阻碍了农村居民市民化和城乡一体化的进程。为了保障户籍迁出人员的利益，多数人论证了社会保障说的合理性，即须取得城镇意义上的社会保障，才能丧失成员身份，看似较为公平，实则损害了农村户籍迁出人员的成员权。当前，针对农村土地承包权，党和政府提出了新型经营、适度规模经营等等关键词，农村户籍人员的迁出有利于实现这一目标，但也绝对不能损害其权益。

三、农村户籍迁出人员成员资格判定的路径

（一）基本原则。基本原则的提出有利于更好地识别成员身份问题，在下文中的考量因素难以涵盖的情形下，可以依据基本原则作出判断。

1.集体资源的有限性。针对农村户籍迁出人员的成员资格问题，既要切实维护好该类人员的合法权益，又要充分考虑到现实状况。在农村集体经济组织，最为重要的资源当属土地，不论是宅基地，还是承包经营的土地，土地资源的有限性在当前大建设时期更加凸显，农村集体成员主要依靠这些土地来保障自己的生存与生活，但是，随着子女的出生、结婚导致农村居民越来越多，这样摊到每个人的土地面积在逐渐缩小，如果一味地坚持农村户籍迁出人员的成员资格不应丧失，势必会加剧这一矛盾，因此，立足于集体资源的有限性，科学、合法地重新界定农村户籍迁出人员的成员资格问题，在当下具有重大意义[8]。

2.保障原则。所谓保障原则，就是要保证农村户籍迁出人员在任何地方在法律层面都无生存的压力。例如，在农村集体经济组织内部作为成员享有成员权，同时，加上新农合、养老保险等等，在户籍迁入地，落户后取得了稳定了工作且纳入到城镇社会保障体系。农村户籍迁出人员如果丧失其成员资格，是否对其更加不利，首先，从居住来说，既然落户到城镇，原有的宅基地等于闲置，从经营来说，原先承包的土地任其荒芜。从收益来说，常年在外，也不再获得相应的分配，另外，集体收益分配也不是普遍现象，大多数的村落很难产生集体收益。其次，若要说保留其成员资格有何益处，可能要等所在集体的土地被征收，这样，作为成员可以获取土地补偿费，但是，对于离城镇较远的村落、位于山区的村庄等等，很难有土地被征收的机会。以上分析可以看出，既要保障农村户籍迁出人员的成员权，又要挖掘该项权利背后带来的实质利益，若并不影响该类人员的实质利益，可以基于保障原则合理设定成员资格丧失的考量因素。

3.新型化经营。成员权重要的权能之一是可以从农村集体经济组织承包土地的权利，既然作为一种权利，成员就要履行相应的义务，试想若承包了土地却不去耕作，或者以所在户仅剩一名成员根据法律规定是不用交回承包地的，如此种种，都是对土地资源的严重浪费，因此，对于成员附加一项义务，承包的土地长期不耕作，达到一定年限是可以收回的，这也符合权利义务相一致的原则。近年来，国家不断缩小城市和农村的差距，重要举措之一，就是要大力发展农村，不断创新土地经营的方式，作为成员应加入到新型化经营的队伍当中，不断提高土地经营效率，提升农民收入[9]。

（二）考量因素。农村户籍迁出人员的成员资格应从以下方面加以考量，作为判断是否丧失成员资格的具体标准。

1.土地依赖。成员权的基本内涵之一可以从农村集体组织分配宅基地，宅基地的分配是保障农村集体成员的生存，如果成员不需要分配宅基地或者获得宅基地后将其闲置，说明成员已经不再依赖土地的保障了。尤其对于农村户籍迁出人员来说，其已在城镇就业生活了，自然就无需宅基地了。其次，对承包土地的权利，目的是为了保障成员的生活，通过对承包土地的持续经营来获取收入，维持生计。换言之，若通过其他渠道获得收入，或者说获取的收入远远大于土地经营带来的效益，到最后，可能就放弃了承包土地，或者将承包的土地进行流转等，农村户籍迁出人员自然能够在城镇落脚，可想而知，对于从集体承包的土地要么放弃，要么由户内其他成员经营，户内其他成员无法经营时，直接流转给所在集体其他成员。但是，如此一来，出现大面积农村户籍迁出人员时，有时户内全部青壮年成员都迁出，甚至所在集体组织大量青壮成员均迁出，最终剩下的土地，由谁来经营。这种现象与集体资源有限性、新型化经营相违背。所以，农村户籍迁出人员对土地的依赖程度，是判断其是否丧失成员身份的主要考量因素。

2.户籍。随着户籍制度的改革，只要户籍迁出所在农村集体经济组织，视其为短暂迁出还是长久迁出，短暂迁出的，比如在校大学生，则要暂时保留其成员资格，当转化为长久迁出的，成员资格则可能丧失。农村户籍迁出人员属于长久迁出，迁出后，结合对土地的依赖程度进行判断。若仅仅将户口寄挂在城镇，仍需依赖集体分配的宅基地和承包地，则成员资格不应丧失，若迁出后，不再原先所在集体经济组织生产生活了，则丧失成员身份。因此，户籍迁出是判断农村户籍迁出人员成员丧失的必要条件。

因此，当农村户籍迁出人员不再依赖所在集体土地时，首先，要尊重其意愿，是否愿意放弃成员资格，将成员权让渡给新增人口或将承包地和宅基地交回给集体，由集体组织全部成员决议使用。当其不主动放弃时，可以考虑两种方案：第一种方案，对其已分配的宅基地和承包地是否使用，若超过一定期限，可通过集体决议的方式，讨论可否将其收回，若决议收回时，通知成员本人，其享有抗辩权，若成员继续生产生活的，集体决议则不生效，若不继续生产生活的，集体决议生效。第二种方案，可以实行有偿退出机制，即农村户籍迁出人员既然已经不再依赖土地，由所在集体组织有偿收回。

参考文献：

[1]王利明，周友军.论我国农村土地权利制度的完善[J].中国法学，2012（1）：45-54.

[2]童列春.论中国农民成员权[J].浙江大学学报，2015（2）：46-54.

[3]代辉，蔡元臻.论农民集体成员资格的认定标准[J].江南大学学报，2016（6）:28-35.

[4]管洪彦.农民集体成员资格认定标准立法完善的基本思路[J].长安大学学报，2013（1）：65-72.

[5]吴春香.农村集体经济组织成员资格界定及相关救济途径研究[J].法学杂志，2016（11）：45-50.

[6]吴兴国.集体组织成员资格及成员权研究[J].法学杂志，2006（2）：91-94.

[7]戴威.农村集体经济组织成员资格制度研究[J].法商研究，2016（6）：83-94.

[8]韩松.论农民集体土地所有权的集体成员受益权能[J].当代法学，2014（1）：50-57.

[9]李爱荣.集体经济组织成员权中的身份问题探析[J].南京农业大学学报，2016（4）：12-20，155.