亚投行问责机制探析

李福慧

摘要：2016年2月，亚投行公布了《环境与社会框架》正式版本，其中规定了环境与社会政策的具体要求，以及项目层面和银行层面的申诉机制。然而，对于银行自身层面的申诉、问责机制仍然缺少具体的规定。问责机制实质上是可能受项目不利影响方的一种申诉途径，该机制的建立有助于保障环境与社会标准能够得到执行，也为受影响方和银行方提供了有效的争端解决途径。该机制的建立是以国际组织责任为基础的，另一方面，国际组织亦需要遵守国际人权法规则等一般国际法规则，保障个人的申诉权。亚投行可借鉴其他国际金融机构经验，从机构设立、机制功能、具体程序等方面加以完善。

关键词：亚投行问责机制；纠纷解决；国际组织

中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.07.073

1问题的提出

在支持基础设施的建设中，由于国际金融机构的贷款项目可能会为所在地生活等方面带来负面影响，为避免争端、保障投资利益，包括世界银行在内的各国际金融机构通常会遵循赤道原则，制定高标准的环境与社会政策，使符合该标准的建设项目得到银行的资金支持，另一方面，各国际金融机构通过建立独立问责机制，为受项目影响方提供补偿。2015年，作为亚洲地区的新一国际金融机构，亚投行正式成立，同年，亚投行公布了《环境与社会框架草案》，旨在进行其投融资等业务时，依据相关标准，对项目可能造成的环境、社会影响进行评估，以降低投资项目对项目所在地的环境及社会的不良影响。2016年，《环境与社会框架》正式版本公布。关于其独立问责制度的缺失，成为国际社会关注的重点。

1.1《框架》关于申诉的规定

《框架》L节中首先建立了项目层面的申诉，银行要求客户根据环境与社会政策、环境与社会标准建立恰当的申诉机制，以接收那些受影响的人们的关切或不满，促进解决，并告知其有效性。其次，规定了银行监督机制，任何人认为由于银行没有很好地实施环境与社会政策而遭受或可能遭受负面影响，可以根据银行所规定政策及程序建立的监督机制向银行提交申诉。

1.2《框架》申诉规定的不足

一方面，《框架》规定了客户方应当建立申诉机制，但未明确为受影响方提供救济的主体，那么，受影响方申诉后，项目的危害风险仍未能得到预防，争端亦不能真正得以解决。另一方面的不足则体现在银行自身独立问责机制的缺乏，一些环保组织认为，“从多边开发银行的政策和实践来看，环境和社会影响评价、强有力的问责机制等是开发性金融降低投资风险、确保长远利益以及体现负责任的关键。”“若想超越其他竞争者，除制定常见的社会和环境保障政策外，亚投行还需确保可能受到负面影响的群体，能够利用申诉和救济机制来维护权益。”

2问责机制的内涵及必要性

2.1问责机制的概念

问责机制在国内行政法领域的概念为旨在追究行使国家权力机关的行政机关和公务人员不当行使权力时的责任，而对于国际金融机构领域，此概念则有不同，其为一种申诉机制，是一种“服务于受到某些商业项目的负面影响的个人、工人、社区和/或民间组织的一种或正式、具备法律意义或者不具备法律意义的投诉机制”，其目的在于“给受到或可能受到国际金融机构投资项目不利影响的公众和社会组织提供一条申诉的途径”。大多数国际金融均建立起这样的申诉途径，但其名称略有差异，如亚洲开发银行的独立问责机制、欧洲复兴开发银行独立追责机制、非洲开发银行独立审议机制等。

2.2亚投行问责制建立的必要性

（1）有助于保障环境与社会标准的实施。

亚投行以“精简、廉洁和绿色”设定为其治理理念，《环境与社会保障框架》的介绍与愿景部分也明确了其以环境与社会的可持续发展目标，而在发展项目建设的同时满足可持续发展目标的要求，便需要银行方、项目方均遵循其具体的环境与社会保障政策、保障标准。而通过问责机制，则有助于发现不符合该保障政策、保障标准的项目建设，阻止、纠正一些可能对项目所在地居民产生负面影响的项目建设。

（2）有助于解决争端。

当建设项目的受影响方与担负融资的项目方发生纠纷时，私人主体可能采取的解决问题的方式即向当地国内法院提起诉讼，但由于国际金融机构的国际组织属性，对其起诉、仲裁等方式通常受制于豁免权的约束，《亚投行协定》也对其豁免权做出了规定。同时，在近年来的国际司法实践当中，“以‘职能必要为核心的国际组织豁免规则似乎也更偏向于保护国际组织”，那么，国际金融机构通过其自身内部建立问责制则成为解决受建设项目影响的私主体寻求救济的必要方式。

3建立问责机制的理论基础

3.1关于国际组织理论学说的发展

伴随国际组织的活动范围扩大，權力扩张，国际组织在全球治理过程中日益重要的背景，国际法学界通过宪政主义学说、全球行政法学说、公权力学说等来对国际组织的权力行使、制约加以研究。

根据宪政主义学说，国际法发挥宪法性功能，通过控制、限制各种形式的政治权力来实现对人类社会核心价值的保护，全球行政法学说认为，全球行政法包括“那些促进或以其他方式影响全球行政机构问责性”，这一学说用行政行为来理解全球治理行为，从而通过对主体的规范来满足对国际组织权力的监督与规制。公权力说则用行使公权力的行为来解释全球治理行为，即“单方面决定他方权力或限制其自由的法律权力”，着眼于国际机构权力行使的正当性与合法性。这些关于国际组织的理论发展，为国际金融机构的问责机制的产生提供了一定的理论上的支撑。

3.2国际组织责任

从性质上看，亚投行属于国际组织，在其职权范围内具有独立的权利能力和行为能力，其出台的运营政策《环境与社会保障框架》属于国际组织自身法律规则的范围，其中关于环境与社会标准的规定、亚投行角色与责任的规定成为亚投行实施贷款等业务时应予以遵循的法律规范，而归因于银行自身的行为对该类规则的违反，则可能应承担由此而产生的国际责任。

从国际组织责任对象看，根据《国际组织责任法草案》的规定，能够主张国际组织承担责任的只有国家和国际组织，但其仍没有否定国家和国际组织之外的其他主体依据其他的法律规定要求国际组织向其承担责任，因此，当项目所在地国家出于建设、发展等考虑并不能够积极向银行主张国际组织责任时，国际金融机构所建立起的自身法律规则成为权益受影响的私主体向银行主张责任的必要依据。

3.3个人申诉权的保障

《公民权利与政治权利国际公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》等国际人权公约均在其规定中保障了个人在国际法上所享有的实体性和程序性权利。而个人诉权也为许多条约、机构所实践。《欧洲人权公约》最早确立了个人申诉的实践，个人可以向欧洲人权法院起诉，由法院审查国家对于该公约的遵守情况。联合国人权条约中规定了个人申诉来文程序，由人权机构审查缔约国的行为。这些条约与实践的存在，保障了个人在国际法中的权利。但是，由于国际条约直接约束的是缔约方，而国际金融机构并不是这一类人权条约的缔约方，那么，能够使得国际金融机构对该类人权公约加以遵循的理由是什么？有学者认为，“国际金融机构的成员国是该类公约的缔约方，成员国的人权义务延及国际组织”，也有学者认为，这些公约虽为国际金融机构的外部法律，但这些人权法律规则构成国际社会主体的习惯国际法及一般国际法规则，国际组织有义务遵守。因此，亚投行作为国际金融机构，有义务依据国际法的一般实践，建立自身问责机制，以确保受建设项目影响方有渠道实现个人权利的申诉。

4亚投行问责机制的完善建议

第一，从机构设立上看，亚投行需要一个独立机构来负责调查、处理相关申诉事项。传统的国际金融机构的实践中，大部分都会在其内部设立一个相对独立的部门，世界银行于1993年创建监察组，作为内部监督机构，监察组享有咨询权、调查权、规章制定权等权力，其作出的关于银行是否违反其内部政策及程序要求的调查报告成为执行董事会对相关业务作出是否停止贷款、是否暂停项目决定和采取何种措施的依据。再如，亚洲开发银行设立特殊项目协调员（SPF）负责审查申诉是否符合条件、促成相关各方达成解决方案，还设立合规审查组（CRP）负责调查亚开行是否遵循了其政策和程序，并将对之后董事会所批准的补救措施的实施进行监督。那么，对于亚投行而言，在现有的治理结构中，理事会为最高权力机关，董事会为最高行政机关，亦需要一个独立于内部其他部门的监督机构来受理申诉、调查银行方行为，促进受影响方的利益得以解决。

第二，从功能上看，一项问责制的建立通常要承担合规审查、争端解决等职能。在世行成立监察组的初期，其核心职能仅为合规审查，即回应受项目影响方的申诉，对世行的行为是否符合其政策作出调查。而90年代后期，国际金融公司与多边投资担保机构设立的合规顾问办公室，主要职能则包括三项，即合规审查、解决争端和顾问职能。2003年，亚洲开发银行所建立起的新型问责机制不仅仅局限于合规审查职能，还增加了问题解决功能。欧洲投资银行内部投诉机制也包含合规审查、争议解决、建议、监督等四项职能。由此可见，多边开发银行的申诉机制已由单一性的“合规審查”型申诉向“合规审查与问题解决”型申诉发展。亚投行将要建立的申诉问责机制仍可以延续这一趋势，构建合规审查与问题解决双重功能的机制，以降低项目可能引发的负面影响和可能受到的阻碍。

第三，从具体程序上看，在其他金融机构实践中，有权利提出申诉的主体通常包括利益相关者，即认为自己受到或者可能受到银行贷款项目影响的个人或群体，就具体范围而言，世行监察组进行调查的仅为违反世行政策、程序的行为、项目，而亚洲开发银行在其磋商阶段是不需要考虑项目是否违反政策或程序，只为促进达成解决方案。这些具体的程序可以为亚投行所借鉴。

综上，亚投行银行层面的问责机制需要综合考量现有国际金融机构的实践，并结合自身情况，从机构设立、具体职能、程序等方面加以完善。