山区城乡教育均衡发展的实践模式研究

苗春燕 佘菖泓

(陕西行政学院 陕西 西安 710068)

近年来，随着全国性撤点并校的推进，农村学校大幅度减少，很多山区不发达县份连乡镇学校都撤了，农民为了孩子上学不得不抛下土地进城陪读，很多村庄空心化，一些户籍人口一二百的村子常驻人口也就二三十人，均为老弱病残。良田撂荒，果树退化，院落坍塌。从农村的变化来看，撤点并校与村庄的空心化几乎是一个同步的过程。随着学生与陪读家长的加速外流，基础教育资源进一步集中到城镇，村庄的教育功能在逐步消失，故土对于人们的羁绊大幅减弱，很多年轻人不愿意返乡或者无法返乡，农村青壮劳动力的倾巢外出，让农村发展和农业发展受到了极大地影响。一方面前些年政府在乡镇投资建设的学校，其硬件设施齐全，条件良好，现在都闲置不用，另一方面，城镇出现了学生人数很多的巨型学校和巨型班级，给学校管理带来新的问题。不少专家学者注意到了这些问题，认为撤点并校的步子迈的太大太快，有学者提出叫停撤点并校，适当恢复部分农村学校，但是，现在农民对优质教育资源需求的迫切性已今非昔比，如果农村学校的教学质量上不去，学生依然会外流，会涌向城市，所以，提高农村学校的教学质量才是解决问题的关键。

一、目前城乡教育均衡发展的基本情况

(一)各级各类教育稳步发展，升学率大幅度提高

近年来在中央和地方各级政府部门的努力下，城乡教育整体迈上了新的台阶，各级各类教育稳步发展，总体态势良好。2016年九月起陕西增加了高中三年免学费政策，正式实施13年免费教育(含一年学前教育、三年高中阶段教育)。免学费政策对提升入学率特别是高中、学前两个阶段的入学率有着显著的政策效应，2016年榆林市高中入学率由2010年的79%提升至96.4%，学前教育入学率由2010年的61.6%提升至98.3%，有效缓解了学费高入园难的问题，向教育机会公平的改革发展目标迈出了坚实的一步。

(二)整合区域教育资源，提升了乡村地区的教学质量

与教育机会公平构成一体两面的是教育质量公平。教育公平与否，不仅取决于适龄儿童入学资格是否一视同仁，还取决于地区间教学质量、办学条件是否相对均衡。义务教育的“择校热”现象，正源于地区间学校间教育质量的不均衡。按照2016年《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》的要求，榆林市积极推动优质教育资源的区域整合。具体做法是，鼓励经济发达地区、优势学校牵头建立教育共同体，鼓励中心城区强校与乡镇、城郊地区教育能力薄弱学校建立一对一帮扶关系，在合并强校弱校的基础上建立教学骨干轮岗制度，建立总校长和执行校长联合治校机制。通过多方努力，许多偏远地区的薄弱学校招生数量稳步提升，一些跨区就读的学生出现回流。整合区域教育资源，既解决了中心城区义务教育校舍用地不足，乡村地区学校招生困难的问题，切实提升了乡村地区的教学质量，提高了教育资源利用效率，同时降低了进城务工家庭因房租和接送孩子等原因造成的额外教育成本。

延安市延川县文安驿镇的清华附中，是由县财政出资建成，由清华附中全权管理的一所共同体学校。清华附中派一名执行校长、两名副校长以及18名骨干教师，另外向社会招聘一百多名教师。面向延安市各区县招生，这将对延川县以及延安市的教育起到帮扶和示范作用。

二、城乡教育均衡发展中存在的问题

(一)乡村学校及教学点布局不合理，不能满足农村孩子入园和上学需求

在一些偏远山区，随着农村人口向城市流动，先是村里的小学撤了，随后乡镇学校也撤了。因为人口少而撤并学校，农村剩余的青壮年劳动力只有携儿带女倾巢进城陪读，这种互为因果的行为直接导致了农村的空心化。在延安市延川县除了县城的学校，只有永坪镇和文安驿镇保留了两所九年制学校，其他乡镇包括离县城很远的乡镇连一个教学点都不设。靖边县属于教育资源相对发达的县，但其自然条件较差的南部山区也有三个乡镇没有学校。学生无法就近入学，导致一些村庄由政府扶贫资金建成的养牛场养猪场，动辄七八十万甚至几百万，很多闲置不用，更有政府投巨资建成的集中连片的新农村空无一人，白白浪费了国家的资金。农村产业发展不足的原因很多，但农村没有学校，孩子无法上学，青壮年无法安心留在在村里更是一个重要原因。榆林市清涧县一个靠近黄河的村子名叫王宿里，背山面河，村里的自然条件很好，宽阔的无定河绕村而过直接汇入黄河，村里在册人口600多，实际居住人口不到200人，均为老人和学龄前幼儿。村里有悠久的枣树种植历史，整个村庄掩映在枣林当中，平缓宽阔的无定河又具有养鸭的天然条件。近几年一家公司利用其得天独厚的自然风貌搞起了乡村游，仅2018年旅游人数就达到了4000多人次，村里的很多劳动力参与其中。就是这样一个大村子，村里连一所幼儿园都没有，更不用说学校。像王宿里这样的情况在山区非常普遍。延川县黄河沿岸的几个乡，历史上有种植枣树的传统，十多年前，每家平均枣树收入都在三四万左右，近些年青壮年的倾巢进城导致枣树品种退化，自生自灭，在红枣成熟季节也无人采收，仅一个村庄一年就有几万斤红枣烂在地里。而农民进城后谋生手段单一，挣钱不多开销却变大，生活质量严重下降。再加之农民忙于生计，不懂教育子女的方法，很大一部分进城追求优质教育的农村孩子不仅没有成人成才，反而沾染了很多不良习气，道德品质下降。既没有学到多少城市文明，又丢掉了乡村原有的淳朴。

(二)教育发展的投入依然不足，与全国平均水平存在差距

教育经费的投入是教育事业发展的基本保证条件之一，财政公共性教育经费占国内生产总值的比重反映了政府为教育事业的发展所做出的财政贡献，国际上发达国家的财政公共教育经费占国内生产总值的比重一直保持在5%左右，我国的平均水平从2012年到2016年一直维持在4.3%左右，榆林市财政公共性教育经费占地区生产总值的比重一直维持在3.5%左右。各县区尤其是贫困县财政教育经费投入均有拖欠，比如横山、佳县、吴堡、清涧、子洲和府谷，教育经费欠拨9.2亿元。

(三)地区间教师配置不均衡问题突出

大量人口进入城区，流动人口的随迁子女也从乡村进入城镇，甚至进入教育资源更好的市里，但是根据目前的教师编制政策，教师编制由县级进行管理，跨县之间教师编制无法调整，教师不能随学生走，编制不能随教师走，导致乡村萎缩学校的教师富裕，而城镇的新建学校教师严重不足。地区间教师资源的不均衡突出地表现为地区间的生师比(该地区学生总数与教师总数的比例)的差异。比如榆林市榆阳区2015年生师比为15.2，清涧县2015年生师比为7.8，当年榆阳区的每万人学生数量为1742人，而清涧县每万人的学生数量仅为526人。更有甚者，佳县某学校的学生人数几年内迅速从3000多人减少到200人，但学校依然维持了之前的编制。这样造成了城区学校66人以上的超大班额现象越来越普遍。这些情况使得教育部要求的到2018年消除66人以上的超大班额，2020年消除56人以上的大班额任务很难完成。

(四)教师队伍素质有待提高，且结构性短缺现象严重

首先，教师队伍的入口就存在一定的问题。受市场经济的冲击，社会对教师职业的认可度不高，进入教师队伍的基本上属于中等生源，很多教师思想保守信心不足，而且离职率很高。其次，教师队伍由多种身份不同的人组成，素质有待提升。近年来由于事业单位编制总量不增，新增幼儿园和学校的编制基本没有增加，仅靠转岗教师和临时聘用人员维持，有很多幼儿园除了园长和个别行政人员有编制外其他人员和教师都是聘用的。比如我们看到的靖边县海则滩镇掌高兔小学，12名老师，只有两个是有编制的正式教师，5个公益岗，5个临时工 。其三，教师队伍里全科教师太少，很多不是出自师范专业，老师不懂教育学、心理学，不会当班主任，缺少管理学生的基本知识。而少量的全科教师根本就轮不到教学点。中小学体育、音乐、美术、信息技术等学科专业教师数量严重不足，严重影响体音美课程开设，导致学生体育艺术素质偏低。

三、城乡教育均衡发展的对策建议

进入新世纪以来，陕西省山区教育事业取得了长足的发展，但仍然不能很好的满足人民群众对优质教育资源的需求，因此加快教育改革与发展成为全社会的共同愿望。针对发展中存在的问题特提出以下建议。

(一)政府要在交通便利、公共服务成型的农村地区合理布局义务教育学校，同时办好必要的乡村小规模学校。近日，中共中央国务院印发了《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》，谋划了乡村发展的远景。规划称，乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，兼具生产、生活、生态、文化等多重功能，与城镇互促互进、共生共存，共同构成人类活动的主要空间。乡村兴则国家兴，乡村衰则国家衰。我国人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分的发展之间的矛盾在乡村最为突出，振兴乡村任务艰巨。乡村振兴，产业振兴是重点，青壮劳动力返乡是关键，办好乡村教育让农民在乡村留得住，留的安心，是乡村振兴的前提。政府要科学论证乡村学校建设规划，建设小而优、小而美，具有乡土味、家园味的乡村小规模学校和教学点，这些学校可以为返乡农民和相对贫困的农民兜底。

调查中我们看到，靖边县海则滩镇掌高兔教学点，是2015年在原来幼儿园的基础上增设了小学一至三年级，有学前儿童72人，分三个班，其中还有5个是不够龄儿童。1至3年级三个班，每班大概十几人。有教师12人。这个教学点校舍整齐设施完善，教学秩序井井有条。再看周边村庄，房屋院落整齐干净，农田里庄稼长势茂盛，设施养羊产业发展良好。农民一早送孩子到教学点，下午接回家。农民户均家庭收入在四五万左右，这种情况让人欣慰。

(二)继续加大教育公共投入，实现教育经费的市级统筹

教育经费投入是教育事业发展的最基本保障条件。从某种意义上来说教育经费投入的充足与否，将直接制约地区教育发展目标的实现。在提高教育公共投入的过程中，要注重通过加强政策设计、制度设计、标准设计带动投入，健全保证财政教育投入持续稳定增长的长效机制，确保财政一般公共预算教育支出逐年只增不减，确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减。同时健全教育经费统计体系，推动各县区建立教育经费统计监测公告制度，最大程度的保证教育经费投入政策的落实，达到国家提出的财政性教育支出占国内生产总值的比重4%的标准。继续健全以政府投入为主，多渠道筹集经费的体制，实现教育经费“三个增长”(各级政府教育财政拨款的增长应高于财政经常性收入的增长,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生平均公用经费逐步增长)的法定要求。

由于各县区之间的经济发展水平差异大，导致教育投入压力在区县之间畸重畸轻。以2016年为例，神木的教育公共开支占地区总产值的比重仅为1.9%，而吴堡的教育公共开支占地区总产值的比重为百分之11.7%。教育投入压力在地区之间畸重畸轻，使得教育投入压力大的地区财政紧张，教育投入缺乏可持续发展的能力。所以建议将教育经费统筹层次提升为市级统筹，同时建立市级教育调剂金，平衡各区县之间的教育投入的水平，实现均衡发展。调剂金的水平可以逐步提高，最终实现各区县的教育公共开支在全市范围内的统收统支的目标，实现教育公共开支占地区总产值的比重基本平衡，并努力缩小区域之间，城乡之间的差距。

(三)均衡教师资源在城乡间地区间的配置

义务教育最根本、最重要的均衡应该是教师资源的均衡。政府要加强教师资源的统筹安排，均衡配置县域内义务教育学校教师，推动教师队伍县管校聘管理改革，促进优秀教师和紧缺薄弱学科教师交流轮岗，实现县域优质教师资源共享。有些地区教育行政领导对均衡的理解仅局限于硬件均衡，教师流动方向是单一的，县上的优秀教师往市里流动，农村教师向城里流动，进了城的向行政部门流动。部分地区为了保证农村教师的数量，规定新分配教师全部到乡村任教，满6年之后即可进城。许多人把乡村教师作为进城的跳板，而不是作为长久的职业，更少有人把乡村教育作为一项事业来做。之所以形成这种状况，还是国家的相关政策落实不到位。教育部从十八大以来就要求各地在重点高中录取学生时采取定向原则，适当将招生比例向农村薄弱学校倾斜，但榆林市仅2015年实施过一次，此后再未真正实行，挫伤了乡村学校师生的积极性。陕西省教育厅财政厅联合发文从2015年开始加大贫困县乡村教师生活补助，但各县有各县的财政状况，有很多县不能落实到位，使乡村教育靠待遇留人成为一句空谈。教师职称评定中向乡村教师倾斜政策也没有落实。中央政策要落实到位，关键是地方教育管理者要把发展乡村教育的重要性与乡村振兴战略挂起钩来，要认识到乡村学校可以小但不可以劣。

(四)完善教师培训机制，不断提高教师整体素质

实施人才兴教工程，完善教师培训机制是教育发展的核心。教师是培养人才的人才，肩负着光荣的使命，是教育事业的灵魂。首先，要对在职的中小学教师、班主任和校长全员培训。幼儿园、中小学必须按照不低于年度公用经费预算总额5%安排教师培训经费，每年选派大批教师和校长到重点大学或发达地区进行培训，加强与教育发达地区对口支援协作。其次，要以地方师范院校为基地，采取免费教育，学费补偿、贷款代偿等多种形式为乡村学校定向培养更多的合格、优秀的全科教师，优先保障村小学和教学点需求，逐步补充音体美等紧缺学科教师。另外，要推行校长职级制，选好配强乡村学校校长。一个能力强有事业心的校长，可以带好一个团队，办好一所学校，可以造福一方。政府要采取一系列的激励措施，提升乡村教师的职业荣誉感，让他们把教师作为一个终身职业而非跳板。

义务教育是教育工作的重中之重，是国家必须保障的公益性事业，是必须优先发展的基本公共事业，是脱贫攻坚的基础性事业。当前，我国已进入全面建成小康社会的决胜阶段，在许多地方城乡二元结构矛盾仍然突出，乡村优质教育资源紧缺。只有花大力气办好乡村教育，才能带动乡村产业发展，实现乡村振兴的宏伟愿景。