公共就业服务的法律构建与运行机制扩展

薛长礼

（北京化工大学 文法学院，北京 100029）

改革开放以来，我国经济社会转型重要标志之一便是社会劳动问题逐渐成为经济社会发展的核心问题。社会劳动问题集中表现为就业问题及其在不同时间阶段衍生的具体问题。与之相适应，这一时期是我国劳动力市场培育发展，并逐渐成为劳动力资源社会配置主渠道的时期。作为实施就业政策和劳动力市场调节政策的主要载体，公共就业服务在这一时期发挥了极为重要的作用，有效地改善了全社会的就业问题。经过不断探索尝试，我国公共就业服务制度的主体、内容、结构、运行机制等不断变化调适，日趋成熟，直至成为我国劳动市场法制的基础性制度。本文旨在检视我国公共就业服务运行机制的变迁、结构和内容，讨论公共就业服务政策和法律互动与统合的实践模式，公共就业服务实施机制的构建及其完善路径，为我国劳动市场法制体系构建提供理论支持和制度建议。

一、公共就业服务运行机制的形成与进展

政府公共服务是现代国家的重要职能。作为政府公共服务的组成部分，公共就业服务既是劳动力市场体系的基础，也是政府介入劳动力市场的有效手段和途径。劳动力市场培育发展的前提是市场经济体制，由于新中国建国以来长期实行计划经济体制，直到改革开放才启动社会主义由计划商品经济向社会主义市场经济体制的转变，并最终确立社会主义市场经济体制。劳动力市场的培育发展注定是渐进性、探索性的过程，不可能一蹴而就，与之相适应的公共就业服务亦不可能全局性和系统性地构建，而是深受特定时空经济社会的结构性支配，经历了繁复的阶段性过程，逐渐形成现行制度框架。

（一）公共就业服务雏形：劳动服务公司

建国初期，我国曾短期成立劳动介绍所，开展职业中介活动①。随着“统包统配”就业制度的实施，职业中介活动被政府调配取代。1979年出现的劳动服务公司是我国当代劳动力市场化的最初尝试。劳动服务公司是深具历史性特征的社会劳动组织，从公共就业服务的视角分析，其具有以下特征：一是针对特定主体的就业服务，而非面向全体社会劳动者。建立劳动服务公司的初衷是为解决城镇待业人员②，尤其是返城知青就业难问题。1978年城镇积累的待业人员总数达到1700万人，成为严重的社会问题。在总结劳动介绍所经验的基础上，国家成立劳动服务公司，负责介绍待业人员就业。劳动服务公司的服务对象主要是返城知青、国有企业职工子女等。二是通过集体生产自救组织起来就业，促进待业人员就业。在全民所有制企事业单位及其主管部门和机关、部队、群众团体等主办单位的扶持下，劳动服务公司将待业人员组织起来就业，从事机械修理、饮食服务、房屋维修、城市绿化、幼儿抚育等工作。三是逐渐演变为一种新型就业制度，并以公共政策将之制度化。以劳动服务公司为主要载体，1980年中共中央转发的全国劳动就业工作会议文件《进一步做好城镇劳动就业工作》，提出“在国家统筹规划和指导下，劳动部门介绍就业，自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的“三结合”就业方针，宣示了长期实行的计划经济促进就业方式出现转变，市场促进就业的作用有限地回归——自愿组织就业、自谋职业成为重要的就业渠道。作为制度化的劳动服务公司，承担了劳动力市场的公共政策功能：待业人员管理、就业指导、职业介绍、就业培训、举办集体经济、办理待业保险等，开展劳动就业公共服务。

20世纪80年代末期，劳动服务公司形成了遍布全国的体系。1989年全国各级劳动服务公司达5.6万个，劳动服务公司系统的集体企业23万户，从业人员730万人，年经济收入551亿元。1979年至1989年的十年间，劳动服务公司通过介绍用工等方式向社会输送500多万人[1]。劳动服务公司提供的公共就业服务主要包括：社会劳动力的组织管理和吞吐调节；劳动力供求信息的传递交流；职业介绍和就业咨询；向用工单位输送合格劳动力；组织发展集体经济；就业训练和转业训练；向失业人员提供社会保险等。可以发现，一方面，其为建构公共就业服务提供了极为重要的探索和制度经验；另一方面，其服务对象的特定性限制了国家劳动力市场导向就业制度的普及和推广，全社会劳动力市场一体化建构呼唤公共就业服务的全局化、均等化建设及其法制保障。

（二）就业服务机构：公共就业服务的延伸扩展

20世纪80年代中期，在农村联产承包责任制改革成效初显之后，以国有企业改革为中心的经济体制改革逐步深入。1986年国务院颁布《国营企业招用个人暂行规定》《国营企业实行劳动合同制暂行规定》《国营企业辞退违纪职工暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》。这四个劳动制度文件是国有企业在劳动领域的突破性举措，长期实行的固定工制度被废止，代之以劳动合同制，国有企业出现“待岗”“下岗”现象。对中国劳动力市场而言，这一系列规定具有政策转型的标志意义，但制度局限性和诱致性并存。第一，劳动力市场多元双轨制并存。一方面，劳动合同制并非全员实行，在实行劳动合同制的同时，体制之内计划经济体制下的用工制度、工资制度逐渐向市场机制转变，但其制度转型阻力重重，甚至无法实现真正的制度转型，尤以劳动合同用工制度推行之难为甚。政府依然控制国有企业的用人自主权，国有身份的劳动合同工的所谓劳动合同一定意义上更具形式意义，企业不能自主决定辞退内部冗员，劳动力市场没有在体制内发挥应有作用。另一方面，大批农村富余劳动力流入城市，形成就业“民工潮”，城乡二元劳动力市场亟待有序引导、依法规范。第二，正是在这种多元双轨劳动力用工体制背景下，劳动力市场调节功能自生自发，以职业介绍为中心的劳务市场迅速出现，为劳动力一定程度、范围自由流动提供政策支撑。劳动力一定程度、范围的自由流动发挥了积极就业效应：经济发展持续增长，就业岗位不断增多，城镇登记失业率得到控制等等。

20世纪90年代就业服务机构逐渐取代劳动服务公司，成为公共就业服务主要供给主体。依托就业服务机构，职业介绍所的建立及其规范，成为这一时期公共就业服务法治化的主题，是政府介入劳动力市场的主要方式，职业介绍成为公共就业服务的最主要项目。就业服务机构呈现了三个阶段性递进建设特征，发挥的公共就业服务职能范围不断扩展，公共政策效应不断深化。

1.就业服务机构的建立

在劳动服务公司发展十年之际，1989年1月原劳动部出台政策，规范了劳动服务公司的性质、职能、机构等③，1989年8月中共中央国务院《关于进一步清理整顿公司的决定》发布，明确将劳动服务公司纳入清理整顿范围，加之《公司法》立法纳入日程，继续沿用“公司”的称谓与时不符，1989年12月原劳动部颁布通知，将“劳动服务公司”变更为“就业服务局”。就业服务机构承担了原劳动服务公司负责的公共就业服务职能，并有所扩展④。

2.职业介绍机构的建立与发展

90年代初期职业介绍机构主要为就业服务机构设置事业单位性质的中介机构，带有一定的中介垄断性。非劳动部门开办的职业介绍机构，包括盈利性和非盈利性两种类型，与劳动部门开办的职业介绍机构比较，发挥了一定的补充作用⑤。1995年《劳动法》施行，对“促进就业”做了专章规定，就业服务公共政策更为丰富，对职业介绍机构的管理更加规范。同年，劳动部出台部门规章《职业介绍规定》（劳部发［1995］408号）⑥，明确职业介绍为劳动就业服务的项目之一，劳动就业服务的全部内容包括四项：职业介绍、就业训练、失业保险、生产自救。职业介绍所的职责是“执行国家劳动就业政策，提供劳动力供求信息，进行职业介绍，开展就业指导与咨询，组织劳动交流活动”。

3.再就业服务中心

再就业服务中心是阶段性、过渡性的劳动力中介组织，主要为因产业结构调整、国有企业转换经营机制、减员增效、下岗分流而出现的下岗职工提供公共就业服务。再就业服务中心的主要职责是为企业下岗职工发放基本生活费，缴纳社会保险费，为下岗职工再就业提供服务。再就业服务中心实为国有企业与社会之间的过渡性组织，其设立的主要目的是使企业下岗职工既不滞留企业内部，也不直接流向社会，而是逐渐向社会释放国有企业富余劳动力资源。

4.失业保险机构

作为公共就业服务的保障性服务，失业保险是劳动力市场不可或缺的组成部分，20世纪90年代，随着经济体制改革的推进，失业保险制度的范围和功能不断扩展。国务院以行政法规的方式先后颁布《国有企业职工待业保险规定》（1993年4月12日国务院令第110号）《中华人民共和国失业保险条例》（1999年1月22日国务院令第258号），失业保险的适用对象由国有企业职工扩至全社会的失业人员，失业保险的功能由保障生活转变为促进再就业。这一时期，承载失业保险职责的机构是就业服务机构内设的失业保险机构。

（三）劳动力市场：公共就业服务体系化

20世纪90年代之于公共就业服务的整体意义，是市场化因素逐渐替代政府力量，成为主导性劳动力资源配置方式。随着国有企业职工下岗向失业并轨、《劳动法》确立的劳动合同制全员实行、城乡劳动力有序流动的规范、积极就业政策的全面实施，以劳动力市场为核心的公共就业服务在要素市场建设、社会秩序型塑、人员自由流动等方面的作用更为凸显，并呈现体系化、法治化发展之势。

1.劳动力市场的法治建构

2000年原劳动社会保障部颁发《劳动力市场管理规定》（中华人民共和国劳动和社会保障部令第1 0号），第一次提出“公共就业服务”的法律界定，即由各级劳动保障部门提供的公益性就业服务，包括职业介绍、职业指导、就业训练、社区就业岗位开发服务和其他服务内容⑦。这一界定至少有三个突出意义：一是部门规章的法律效力高于《职业介绍规定》；二是定性公共就业服务的性质为“公益”，不以盈利为目的；三是拓宽了公共就业服务的内容，将社区就业岗位开发服务等纳入其范围。

2.劳动力市场的公共政策建构

依凭《劳动力市场管理规定》，劳动力市场建设的公共政策为公共就业服务运行机制搭建了新平台和路径，1999年启动的劳动力市场科学化、规范化、现代化“三化”建设，2004年启动的劳动力市场制度化、专业化、社会化“新三化”建设等，宣示了我国公共就业服务进入更加注重政策绩效和监督的阶段。

3.劳动力市场与人才市场的制度性分割

自20世纪80年代以来，我国逐渐形成人才市场与劳动力市场的制度性分割，这一制度性分割的弊端虽已显现，却未有根本性变革，形成公共就业服务载体的二元格局：劳动力中介机构与人才中介机构并行发展。2001年原人事部和国家工商总局联合发布《人才市场管理规定》，明确人才市场服务的对象是各类用人单位和具有中专以上学历或取得专业技术资格的人员，以及其他从事专业技术或管理工作的人员。可以看出，无论在制度上还是实践中，人才中介机构与劳动力中介机构的区隔无甚意义，一体化发展是必然趋势。

（四）人力资源市场：公共就业服务一体化

2008年施行的《就业促进法》是公共就业服务法治化的制度表达。《就业促进法》提出“规范人力资源市场”，以“人力资源市场”替代“劳动力市场”，不仅是称谓改变，更为重要的是理念转变，为公共就业服务一体化、专业化、社会化提供了法律保障。

1.公共就业服务的立法保障

《就业促进法》是继《劳动法》之后，专门规范就业促进的法律，在赋予长期实行的积极就业政策法律地位的基础上，规定了公平就业、就业服务和管理、职业教育和培训、就业援助等内容，尤其是对公共就业服务的内容、机构、职能等做了规范，有利于我国公共就业服务体系的建立。在《就业促进法》施行的同时，原劳动和社会保障部颁行《就业服务与就业管理规定》，规定公共就业服务机构的主要职责是根据政府确定的就业工作目标任务，制定就业服务计划，推动落实就业扶持政策，组织实施就业服务项目，为劳动者和用人单位提供就业服务，开展人力资源市场调查分析，并受劳动保障行政部门委托经办促进就业的相关事务。

2.公共就业服务的精准服务

公共就业服务机构针对特定就业群体的不同需求，制定并组织实施专项计划，为不同类型的劳动者、就业困难对象或用人单位集中组织活动，开展专项服务，或受劳动保障行政部门委托，组织开展促进就业的专项工作。

3.公共就业服务的信息化

利用网络技术，建立覆盖全国的公共就业服务网络信息共享平台，规范和统一公共就业服务流程，推行一站式服务。

4.公共就业服务的社会化拓展

强调要充分利用社会资源开展就业服务，要完善政府出资购买服务和培训制度，各级劳动保障部门要统筹规划和依法管理各类职业中介机构。要制定措施鼓励发展各类非营利性职业介绍机构和营利性职业介绍机构，发展各种专业性职业中介机构和劳务派遣、职业咨询指导、就业信息服务、职业培训等社会化服务组织，建立社会化的就业服务体系。政府对提供公益性就业服务的职业中介机构按规定给予补贴，职业培训方面的订单式培训、培训券、政府购买培训成果等也是利用社会资源提供就业服务的主要模式。

二、公共就业服务运行机制的结构分析

经过近40年的探索与尝试，中国公共就业服务运行机制不断调试、完善，以特定时空的经济社会结构性背景为基础，形成深具中国就业问题意识的制度安排。基本特征：一是以就业服务公共政策与就业促进法律的互动与统合为制度主线，形成法治化、社会化、市场化的制度框架；二是政府垄断型公共就业服务供给机制转向政府主导、市场调节型公共就业服务供给机制，提供服务促进就业的主体从单一的政府组织发展为政府组织、市场组织和社会组织三元协同；三是公共就业服务的功能深化拓展，从职业介绍、就业训练、失业保险、生产自救发展为职业介绍、职业指导、职业教育培训、就业援助、创业指导、社区岗位开发等；四是公共就业服务对象范围扩大，由面向国有企业服务发展至面向全社会服务，不同时期确定重点服务对象并辅以政策扶持。

1.公共就业服务的法律建构与政策推进

围绕就业促进和就业保障，中国已经逐渐形成了一个相对完备的劳动市场法制体系。我国《宪法》第42条规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。”1994年通过的《劳动法》，以部门法典的形式明确了组织劳动的劳动权内容，规定劳动者依法享有平等就业权和择业权、获得劳动报酬权、休息休假权、获得劳动安全卫生权、职业技能培训权、社会保险和福利权、提请劳动争议处理权、组织和参加工会权、参与民主管理权等。以《宪法》为核心，我国还制定了《劳动合同法》《就业促进法》《劳动争议调解仲裁法》《矿山安全法》《工会法》《妇女权益保障法》《老年人权益保障法》《职业教育法》《职业病防治法》等法律法规，对就业促进加以全面保障。在加强国内立法的同时，我国也遵循相关国际劳工标准，把国际劳工标准融入国内劳动立法和劳动政策中。目前，中国共批准23项国际劳工公约，其中3项核心劳工公约，即第100号、第138号和第182号公约⑧。这些国际劳工公约构成就业促进的法律渊源，我国在批准的同时就承担起了相应义务，需要采取有效措施加以实施。综合言之，中国已经逐渐形成了以《宪法》为核心，以《劳动法》《劳动合同法》《就业促进法》《劳动争议调解仲裁法》《土地承包法》《职业教育法》《工会法》《妇女权益保障法》等为基本法，以中国批准的《男女工人同工同酬公约》《就业政策公约》《最低就业年龄公约》《禁止和立即行动消除最恶劣形式的童工劳动公约》等国际劳工公约为补充的相对完善的劳动法律体系。在众多的法律法规中，分散地规定了公共就业服务的内容，尤以《就业促进法》为公共就业服务的主要法律规范。

在制定法律完善就业促进制度的同时，我国先后出台了《职业介绍规定》《职业指导办法》《劳动力市场规定》《就业服务与就业管理规定》等部门规章和一系列规范性文件，细化公共就业服务的服务方式、服务项目、服务内容等，推进公共就业服务的体系化建设。一定意义上，公共政策在公共就业服务运行机制的制度安排和变迁中发挥了更为重要的作用。

2.公共就业服务的供给主体

按照《就业促进法》《就业服务与就业管理规定》，公共就业服务的供给主体包括两类：一是公共就业服务机构，二是职业中介机构。公共就业服务机构是提供免费就业服务的主体，由县级以上人民政府设立，主要为劳动者免费提供就业政策法规咨询、就业信息发布、职业指导和职业介绍、就业援助、就业失业登记等就业服务，同时为用人单位提供招聘用人指导、代理招聘、跨地区人员招聘、企业人力资源管理咨询等专业性服务和劳动保障事务代理服务。《就业服务与就业管理规定》细化了公共就业服务机构的组织体系，县级以上公共就业服务机构建立综合性服务场所，集中为劳动者和用人单位提供一站式就业服务，街道、乡镇、社区公共就业服务机构建立基层服务窗口，开展以就业援助为重点的就业服务，实施劳动力资源调查统计。公共就业服务机构使用全国统一标识。目前，我国已形成省、市、县、街道（乡镇、社区）四级公共就业服务机构体系。职业中介机构是指由法人、其他组织和公民个人举办，为用人单位招用人员和劳动者求职提供中介服务以及其他相关服务的经营性组织。主要提供以下服务 ：为劳动者介绍用人单位，为用人单位和居民家庭推荐劳动者，开展职业指导，人力资源管理咨询服务，收集和发布职业供求信息，根据国家有关规定从事互联网职业信息服务，组织职业招聘洽谈会等。职业中介机构属于经营性组织，如果提供公益性就业服务，可以获得政府补贴。2016年底，全行业共有人力资源服务机构2.67万家，从业人员55.3万人，实现营业收入1.18亿元。2016年共为2820万家（次）用人单位提供人力资源服务，帮助1.8亿劳动者实现了求职择业和流动服务[2]。总体而言，公共就业服务供给主体呈现公私混合多元提供机制，公共就业服务机构的免费服务和职业中介机构的经营性服务，共同组成了政府责任的承担机制、社会组织的提供机制、公共财政的保障机制。

3.公共就业服务的服务主体

“公共就业服务是在发达国家和转型国家普遍建立起来的提高劳动力市场搜寻匹配效率的公共制度。基本功能是劳动力匹配机制的职业介绍。”[3]我国公共就业服务的基本职能同样是劳动力匹配机制的职业介绍，但在基本职能前提问题上区别于国际社会，进而在公共就业服务的服务对象上呈现出不同特质。首先，公共就业服务是国企改革的配套政策，其服务对象主要为国有企业职工。20世纪80年代劳动服务公司的创办与发展，初衷是解决城镇待业青年就业问题，随着经济体制改革的深化，劳动服务公司很快成为国有企业改革的配套措施，成为社会劳动力的“蓄水池”。90年代国有企业先后开展“优化劳动组合”“转换经营机制，减员增效，下岗分流”等改革，公共就业服务的主要功能是为国有企业下岗失业人员提供职业介绍、职业培训、失业保险等就业服务。2005年政府对公共就业服务的职能定位虽有变化，但重点依然为国有企业改革服务，“就业再就业工作的重点仍是解决体制转轨遗留的下岗失业人员再就业问题和重组改制关闭破产企业职工安置问题。同时，也要继续做好高校毕业生、进城务工农村劳动者和被征地农民等的就业再就业工作。”⑨同时随着体制转轨失业压力的逐步缓解，城乡统筹就业压力提升，公共就业服务的服务对象向城乡劳动者倾斜。其次，公共就业服务承载全社会劳动力市场劳动力匹配功能，服务对象为全社会劳动力。2008年，我国体制转轨遗留的下岗失业人员再就业问题已经基本解决⑩，《就业促进法》明确规定，各级人民政府统筹做好城镇新增劳动力就业、农业富余劳动力转移就业和失业人员就业工作，全社会一体化劳动力市场的构建成为法律和公共政策目标，公共就业服务的服务对象重点为高校毕业生、农村转移劳动力和城镇就业困难人员，公共就业服务的服务对象重点由解决体制转轨而出现的下岗失业人员转向三类主体，宣示公共就业服务功能定位的嬗变，公共就业服务成为社会劳动力市场的主要载体，不再局限于为国有企业改革配套政策。

4.公共就业服务的财政保障机制

根据《就业促进法》《就业服务与就业管理规定》《就业专项资金使用管理及有关问题的通知》等法律法规，公共就业服务的财政保障机制包括三个方面：一是资金来源。主要包括财政预算、专项资金、社会捐赠、中央转移支付、服务收费、失业保险基金等。财政预算是公共就业服务的主要资金来源，公共就业服务经费纳入同级财政预算。县级以上人民政府根据就业状况和就业工作目标，在财政预算中安排就业专项资金，用于职业介绍补贴、职业培训补贴、社会保险补贴、公益性岗位补贴、职业技能鉴定补贴、特定就业政策补助、小额贷款担保基金和小额担保贷款贴息，以及扶持公共就业服务等。公共就业服务机构接受社会各界提供的捐赠和资助，按照国家有关法律法规管理和使用。中央财政通过专项转移支付对地方给予一定补助，重点是对中西部地区和老工业基地给予补助。公共就业服务机构为求职者和用人单位提供免费就业服务的同时，经政府相关行政部门委托或批准，可以为用人单位和劳动者提供劳动保障事务代理服务、代理招聘服务等收费性服务，弥补公共就业服务经费，收费的管理控制十分严格。为了发挥失业保险基金的就业促进功能，地方政府扩大失业保险基金支出范围，用于公共就业服务基层平台建设、公共实训基地能力建设等。二是资金支出。公共就业服务机构的资金支出严格按照财政预算编制进行管理，每年公共就业服务机构依法编制年度预算，报经同级财政部门审批后执行。预算包括三部分经费：人员和日常办公经费；场所、信息系统和设施等建设经费；常规性专项经费。未纳入财政补助的公共就业服务机构，按职业中介机构申领职业介绍补贴的规定申请职业介绍补贴。由于地方财政实力的差异、公共就业服务机构是否为参公事业单位及其工作人员编制结构不同，一方面公共就业服务机构财政经费有很大不同，另一方面造成公共就业服务不均等的社会问题。三是资金管理。《就业专项资金使用管理及有关问题的通知》规定，县级以上财政可安排扶持公共就业服务资金，对下级公共就业服务机构用于加强其人力资源市场信息网络方面的支出给予必要支持。扶持公共就业服务资金作为就业专项资金的组成部分，单独安排，单独核算，单独管理，不得与其他就业专项资金相互调剂使用。

三、公共就业服务运行机制的扩展

当前，中国公共就业服务的提供主体、服务对象、主要内容、财政保障等运行机制逐渐完成，正在完成法律与公共政策的双重塑造。对于中国全面深化改革、劳动力市场一体化发展而言，这种双重塑造的政策效果已经凸显，但不意味公共就业服务制度的完善。事实上，中国公共就业服务运行机制的弊端和不足足够明显，值得进一步依法规范和完善。主要问题表现为：一是在城乡人力资源市场一体化建设的同时，人才市场与劳动力市场的制度区隔依然存在，影响了劳动力资源在全社会的自由流动和优化配置。二是职业介绍为主的公共就业服务无法有效适应总量矛盾和结构矛盾并存的劳动力市场需求，结构性矛盾引起的“就业难”和“招工难”将长期影响到劳动力市场的运行。结构性矛盾昭示公共就业服务的重点需从职业介绍转向改善劳动者的技能结构，提升求职者的就业能力。三是公共就业服务的财政投入总量不足，机制不完善，公共就业服务机构以财政投入为导向，服务具有明显的政策依附性，按照财政投入提供政策框架内的就业服务，缺乏适应劳动力市场需求改善服务的激励，制约了就业服务的政策效果。四是公共就业服务机构的工作方式落后，无法满足互联网时代社会对公共就业服务的信息化需求。

公共就业服务运行机制扩展的思路：一是制定《就业服务法》，构建一体化人力资源市场。现行的《就业促进法》针对就业服务的规范主要是权利性的宣告，缺乏程序性保障和实施机制，尤其是对反就业歧视问题的规范过于概括、原则，这一立法现状制约了城乡统筹、人力资源优化、自由流动的人力资源市场的构建。通过制定《就业服务法》，消弭人才市场和劳动力市场的区隔，形成劳动就业的公共就业服务法治保障体系，能够有效地完善劳动市场法治环境。二是创新公共就业服务机制，重点提升劳动者就业能力和创业能力。公共就业服务的传统功能主要是就业促进，随着经济社会的发展，创业成为推动经济发展、就业促进的重要支点，对就业服务提出了新的要求。围绕创业就业，扩展公共就业服务的就业服务、创业服务、培训服务、援助服务等服务内容，构建包括政府责任的承担机制、社会组织的提供机制、公共财政的保障机制、行政与司法的监督救济机制等实施机制，旨在实现提升劳动者就业能力和创业能力，进而提升全社会的就业质量和就业数量。三是依托信息技术，构建电子化公共就业一站式服务。“互联网+”为公共就业服务提供了强大的技术支持，电子化公共就业一站式服务成为发达国家就业服务发展的共同趋势。我国在公共就业服务信息化建设方面进行了大量探索，但远没有发掘“互联网+”的功能潜力，从扩展公共就业服务运行机制的角度考量，采行“线上+线下”、APP平台等信息技术，实现就业服务的“精准灵活服务”，是完善公共就业服务机制的大势所趋。四是公共就业服务组织模式变革。合理界定公共就业服务中的政府、市场和社会定位，政府制定规范，依托市场发展人力资源服务业，有利于促进全社会人力资源的优化配置，助力我国在国际人才服务业的发展[4][P16]。五是公共就业服务管理方式变革。在不断健全法制的同时，发挥行业管理优势，规范有序促进公共就业服务发展，尤其应发挥公共就业服务机构与职业中介机构的合力作用，形成分工合作的就业服务业态。六是公共就业服务财政机制变革。进行适当的财政机制变革，发挥各级财政尤其是中央财政的作用，通过政府购买职业中介服务、职业培训、就业援助、公益性岗位等方式，推进公共就业服务发展。七是建立行政与司法监督救济机制。依据《劳动法》《就业促进法》和后续立法，在平等就业、反就业歧视、就业救助等方面，构建程序性救济机制，实现公共就业服务权的可操作保障。

注释：

①中央人民政府劳动部《市劳动介绍所组织通则》。

②“待业”与“失业”并无本质区别，均指有劳动意愿和能力但没有就业的状态。“待业”是时代认知特征的术语，随着我国社会主义市场经济体制的建立，逐渐为“失业”所取代。

③参见原劳动部《关于劳动服务公司发展和建设中若干问题的意见》。

④原劳动部《关于劳动服务公司清理整顿工作有关问题的通知》规定，“原县以上各级劳动部门设置的劳动服务公司，是在劳动行政部门领导下并受其委托，承担本地区劳动服务公司管理和劳动就业服务任务的工作机构，要按照行政管理和企业经营职责分开的原则，不再称劳动服务公司。”原劳动部《关于服务公司清理整顿工作的实施意见》规定，“县以上各级地方劳动部门原设置的劳动服务公司是承担政府行政职能的就业管理机构，其名称可改为就业服务局。”

⑤原劳动部《关于颁发〈职业介绍暂行规定〉的通知》（劳力字[1990]6号），该文件1995年失效。

⑥2000年因《劳动力市场管理规定》的颁行而失效。

⑦参见原劳动社会保障部《劳动力市场管理规定》第二十六条。

⑧中国共批准了23个国际劳工公约，但目前仍在生效的只有20个公约，因为其中3个早期的公约已因批准第138号公约而失效。中国批准加入的国际劳工公约主要有：第7号、第11号、第14号、第15号、第16号、第19号、第22号、第23号、第26号、第27号、第32号、第45号、第59号、第80号、第100号、第122号、第144号、第159号、第170号。

⑨国务院《关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发[2005]36号）。

⑩国务院《关于做好促进就业工作的通知》（国发[2008]5号）。

[1]张左己.劳动服务公司的十年回顾与展望[J].中国劳动科学,1989(5).

[2]2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[EB/OL]. http://www.mohrss.gov.cn/ghcws/BHCSW gongzuo dongtai/201705/t20170531_271737.html，2017-05-31.

[3]刘海莹,林木西.公共就业服务述评：由2010年诺贝尔经济学奖生发[J].改革,2010(12).

[4]陈彬,汤忠杰.美日韩人才中介组织及其国际化发展研究[M].北京：中国人事出版社，2016.