基础教育“乱象”评析

洪振华， 马 骥， 彭正亮

(邵阳学院， 湖南 邵阳 422000)

改革开放以来，我国教育事业全面发展，教育质量不断提高，教育规模不断扩大。特别是党的十八大以来的五年，教育民生工程取得明显改善和重要发展，人民获得感显著增强。[1]但随着基础教育改革工程的稳步推广，广大家长与孩子对优质教育需求扩大、期待提高，在社会经济的高速发展与基础教育的提质改革过程中，基础教育还存在许多“乱象”，严重影响着人民对教育的满意度，影响“办好人民满意的教育”的进程。

基础教育乱收费问题长期以来一直都受到广泛的关注，严重影响教育与社会协调发展，甚至可能成为社会不安定的因素之一(张娇，2015)[2]，在教育公平性、挤出效应、心理失衡等方面对农村人力资源开发具有消极影响(刘宗华，邱世美，2016)[3]；关系上学严重影响社会公平，调查研究结果表明，社会公平是提高教育满意度的根本措施，由于城乡教育投入差距，农村的幼儿家长、中小学生和教师满意度显著低于城市(课题组，2016)[4]；对于有偿补课，虽然学生、家长及学校意见不一(陈凌峰等，2015)[5]，但对于“课内不讲课外讲”“上课不讲辅导讲”的疯狂变态校外补课现象大家深恶痛绝，应立法处置以匡正非法补课(赵国见，2016)[6]；泛滥成灾的教辅资料曾引起社会的激烈讨论和强烈反感，虽经多方整治，问题有所缓解，但教辅资料“多、滥、乱”等突出问题并没有得到根治，有其存在着的生长土壤和环境(张辉蓉，2014)[7]。凡此种种“乱象”，许多研究者与实践工作者也提出了好的建议，国家相关部门出台了许多相关政策与治理措施，每年通报一些典型案例，并给予治理与处罚，“乱象”有些缓解，但有些“乱象”是多年的“痼疾”，且呈现新的特点。同时，由于人们对高质量教育需求的增加与现实优质教育供给的矛盾，使得基础教育提质改革呈现出新问题、新现象，需要深入剖析“乱象”存在原因及新的特点，以提高教育质量，实现教育公平，建设教育强国。

一、基础教育“乱象”扫视

《中华人民共和国教育法》颁布实施以后，国家加强了对基础教育的治理，特别是十八大以来，国家实行高压反腐运行态势，有力地打击与预防教育系统腐败问题，一定程度上实现了对教育系统腐败问题的标本兼治、惩防并举，为建设教育强国提供了坚强有力的制度保障。尽管反腐利剑高悬，教育系统加大了严惩教育腐败力度，并持之以恒地加强党风作风与师德师风建设，基础教育“乱象”依然纷呈，并呈现新的特点。

(一)免费政策下的“乱收费”花样多

2006年9月1日，修订后的《中华人民共和国义务教育法》规定实施义务教育，不收学费、杂费，国家从法律的层面确立了义务教育经费保障机制。2007年春和2008年秋，全国先后实施免除农村和城市的义务教育学杂费，将政策付诸实施，惠及民生，温暖了民心。但每到开学季，教育“乱收费”依然成为公众热议和关注的话题。教育部也对一些典型案件进行了通报与处分，每年的教育“乱收费”案件也呈下降趋势，“乱收费”也不像以前那样明目张胆，但“痼疾”还是存在，并且花样繁多。如：避开开学监管严，错时收取；避免金额大，家长有意见，分次收取；利用家长委员会，动员家长“自愿”缴纳；巧立名目，变相收取，如资料费，特长生补课费，教室相关硬件的购买费、使用费、维修费，健康测试费，校服费，文艺活动培训费、化装费、托管费等，变相增加学生负担，牟取利益，影响教育公平与国家政策落实。

(二)“就近入学”的大班额

为确保教育公平，1986年国家颁布的《中华人民共和国义务教育法》第九条规定义务教育实施就近入学；2014年教育部发布《关于进一步做好重点大城市义务教育免试就近入学工作的通知》，要求重点大城市到2015年所有县(市、区)实行划片就近入学政策，小学达100%，初中90%以上。这些措施对于解决基础教育中的公平性问题，具有良好的初衷和现实的可操作性，抑制了明显的择校现象，但始终抑制不了经济社会地位较高的人群对优质教育资源的追逐。因为经济社会地位较高的人群可以通过购买学区房或“打招呼”“批条子”等其他路径获得优质学校的入学资格，从而使得优质学校“大班制”、非优质学校生源紧缺成为常态。

(三)“留一手”的乱补课

为对学生减负，加强素质教育、教师职业道德建设，2014年教育部发布的《中小学教师违反职业道德行为处理办法》规定，中小学教师有“组织、要求学生参加校内外有偿补课，或者组织、参与校外培训机构对学生有偿补课的”的行为，视为违反职业道德。学校组织的补课行为急剧减少，但新的补课“乱象”不少。如，课上不讲、课后校外培训机构讲的“留一手”补课，诱导或逼迫学生参加的老师家庭补课、托管补课，租房补课，推荐或引导学生校外机构补课，由家长收费、写“免责书”的补课，设立“夏令营”“冬令营”等名义的补课等。

(四)送礼之风盛行

中国崇尚礼义，尊重教师。在人际交往中，教师要想彻底和礼品文化绝缘很难，收受来自学生、家长发自内心真情表达的礼品也无可厚非，如一束鲜花、一张贺卡、一本书、一顿便饭等，既是尊师重教的体现，也是感情自然流露的互动交流。但某些教师，注重家长送与不送以及礼品是否贵重，以“礼”评价与对待学生；一些家长也以贵重礼品展开“银弹攻势”，存在动机不纯，如为了座位排序、当班干部、提问、关心等，影响整个社会风气，使得许多家长认为“不送不心安”，导致送礼之风盛行。

(五)教辅资料违规发放

好的教辅资料可以帮助学生掌握与理解在课堂教学过程中理解不透的知识，提高学生知识水平，但一般每科只需要一到两本即可，多了学生没有时间与精力去学习。但现在存在基础教育教辅资料太多、太烂问题，家长不知挑选什么好，学校暗地发，通过召开家长会收钱，并签学校免责的“自愿购买”字条，抑或暗示学生去指定商店购买指定的学习资料，从中收取回扣，至于资料的运用效果却很少关注。

二、基础教育“乱象”原因剖析

基础教育“乱象”多年来虽治犹存，有些现象呈现新的形式与特点，其主要是由我国优质教育资源短缺、教育投入不足、教育资源配置不均衡，以及部分相关人员的职业道德感不强等原因所致。

(一)利益驱动

基础教育“乱象”屡禁不止，根本原因是利益驱动。一是教辅资料利益链。许多出版社以销售收入为目标，对教辅资料审查不严，出版容易，一些水平低、质量差、错误多的教辅资料泛滥；教育行政部门、新华书店管理松懈，教育行政部门甚至采取行政命令帮助推销教辅资料，获取回扣；学校与教师以升学、辅导为借口发放或诱导学生购买辅导资料，获取利益；各种辅导机构在培训后，实际也获取资料费。如，以“违规征订教辅资料案例”在百度上检索可达到约66万个相关结果，2017年湖南省开展了“全省中小学违规征订教辅材料问题专项整治”工作，发现不同地方均存在此种现象。二是“权力寻租”。与学校紧密相关的行政部门或学校管理者充分利用手中权力为学校介绍“关系生”，违背“就近入学”原则；学校利用“关系生”为师生谋“利”，如有些学校规定，一个老师可以介绍一个片区外学生；教师利用知识能力作为“权力”“要求”学生参与有偿补课，学校管理者为了“升学”“教学质量”以及不得罪人，往往“视而不见”，“监而不管”，只要不张扬、无举报、无社会反响，则“不作为”“懒作为”“不担当”。三是直接逐利的需求。在改善学生学习条件或提供教学服务时增加收费或另外收费，直接为个人或集体牟取利益，无视国家教育收费制度。

(二)教育经费投入不足

2006年前，我国农村义务教育经费投入实行的是“以县为主”的管理体制，由于许多县级财政困难，农村义务教育长期经费短缺、整体发展迟缓；2006年后，国家对农村义务教育实行“经费省级统筹、管理以县为主”的体制，农村义务教育经费得到有效保障。但总体上看，我国教育经费依然存在投入不足。2016年，国家财政性教育经费投入占国内生产总值比例为4.22%，低于世界平均水平5%，存在总体投入不足；全国小学、初中、高中生均公共财政经费分别为9557.89元、13415.99元、12315.21元，但最高的北京市生均分别为25793.55元、45516.37元、50802.57元，最低的河南省生均分别为5036.31元、7811.9元、6397.76元，存在区域投入差异和区域内的城乡差异。*数据来源：教育部《2016年全国教育经费执行情况统计表》。教育经费投入的不足，致使一些学校依靠非正常途径收费，以弥补办学经费的不足与改善教师待遇。

(三)教师职业道德缺失

作为教师，不仅要有渊博的知识，而且应该遵守宪法、法律和职业道德，为人师表，廉洁奉公，以身作则，率先垂范，以自己的人格和学识魅力教育和影响学生，自觉抵制经济利益的诱惑，不利用知识与职务的优势牟取私利，为学生健康成长树立榜样，为社会弘扬正能量。但改革开放以来，受市场经济的影响，特别是住房、医疗、教育、升学率、学校排名等的影响，学校也不复是一片净土，教师职业道德受到挑战，部分教师也充分利用职业便利赚取不当利益，为基础教育“乱象”治理增加难度。

(四)教育资源分布不均衡

教育资源分布不均衡，特别是优质教育资源稀缺，是基础教育“乱象”发生的一个重要原因。迫于升学、就业的压力，家长均希望自己的子女不要输在起跑线上，都想办法利用各种关系“挤进”重点学校、优质学校。但由于教育的非均衡投入，不同区域、不同学校在获取资源与经费投入时存在差异，存在强者恒强、弱者恒弱的现象。办学条件差、区位差的学校，不但没有优质生源，好的教师也经常流动，导致为他校培养优质生源、优质教师的结果。

三、治理基础教育“乱象”的建议

党的十九大报告指出，要“优先发展教育事业”，“办好人民满意的教育”。教育部陈宝生部长在2018年全国教育工作会议上的讲话指出，办好人民满意的教育，要“坚持以人民为中心的发展思想，加快补齐短板，提升公共教育服务质量，努力满足人民对更好教育的期盼”。因此，提高人民对基础教育的满意度，应加强治理基础教育“乱象”。

(一)增加投入，缩小教育资源非均衡配置的差距

基础教育的非均衡发展，不仅滋生“乱象”，而且导致不同区域人口受教育程度差异，形成学校等级意识和学生等级意识，影响教育公平和人力资源开发。各级政府应建立和完善基础教育财政管理体制，增加基础教育的投入，特别是建立科学的基础教育财政转移支付制度，平衡地区间的财政能力，加强对办学基础条件弱的地区与学校的投资建设，缩小差距，推动城乡义务教育一体化和动态均衡发展。

(二)将教师地位提高与加强管理结合，提升教育质量

教师是教育的第一资源。建设一支职业道德好、业务素质高的教师队伍，不仅有利于提高教育质量，而且有利于治理基础教育“乱象”。因此，应提高教师待遇与地位，让教师过上体面生活，吸引、鼓励、支持优秀人才长期从教，并鼓励与采取措施实施教师的科学交流，实现优质教师教学资源共享。同时，加强对教师的教育教学与职业道德的管理，严肃处理违规逐利行为，以形成一支稳定的、高质量的师资队伍，促进教育质量的提高，满足教育事业发展的需求。

(三)加强管理，严格规范课外培训

现在家长对教育有了更高的期待和要求，课外培训顺应了市场发展的需求，但应加强课外培训内容、培训收费、培训教师、培训机构条件等方面的规范管理。今年，国家教育部、民政部、人社部、工商总局办公厅联合印发《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》，将针对中小学生开展学科类培训及竞赛活动的培训机构，进行严格规范整顿，但要取得实效，切实为实施素质教育服务，需要相关部门加强管理，常抓不懈。

(四)加强监管与信息公开，严厉处罚“乱象”行为

要充分发挥教育行政部门及相关职能部门的作用，加强对基础教育秩序的监管，同时加强信息公开与相关政策的宣传，吸收广大群众参与监管、治理，发现“乱象”，严肃处理，并及时将处理结果让公众知晓，提高威慑力，以营造良好的办学环境，建设人民满意的教育。

参考文献：

[1]陈宝生.在全国教育工作会议上的讲话[EB/OL].[2018-1-23].https：//www.sinoss.net/2018/0207/81375.html.

[2]张娇.教育乱收费背后的教育权力与教育权利之争[J].吉林省教育学院学报(下旬)，2015,31(1)：114-115.

[3]刘宗华，邱世美.基础教育乱收费对农村人力资源开发的影响及治理对策[J].湖北教育学院学报，2016，23(11)：99-101.

[4]“全国教育满意度测评研究”课题组.基础教育满意度实证研究[J].教育研究，2016,(6)：31-42.

[5]陈凌峰.中小学补课的现状、原因及对策研究[J].广东教育(综合版)，2015,(11)：34-37.

[6]赵国见.解析中小学生校外补课之非常态、亦常态现象[J].法制与社会，2016,(10)：247-249.

[7]张辉蓉.教辅资料顽疾隐痛且蔓延着[J].中国教育学刊，2014,(4)：107.