新乡贤参与农村基层治理分析

□孙 梦

（江苏师范大学 江苏 徐州 221116）

当前农村基层治理在城镇化逐步推进影响下，正发生翻天覆地的变化。从国家治理体系结构的完整性考虑，基层治理陷入困境会使国家治理的基石动摇，使国家治理的能力弱化，所以农村基层治理问题是需要解决的难题。

在城镇化发展不断深入的背景下，想要解决农村基层治理中存在的制度不健全、人口流失等现实问题，提升村民的文化价值理念和法治观念，实现农村治理多元协同共建的发展目标，急需一股新的积极力量注入农村社会。新乡贤这一时代新角色，为农村基层治理提供了一个讨论的空间。

1 乡贤文化与新乡贤

农村地区对我国优秀传统文化的保存相对完整，传统文化至今影响着民众的日常生活。农村治理不应割裂传统与现代，应从传统文化中汲取可利用的资源推进农村治理创新。

1.1 乡贤文化

乡贤文化作为一个地域性的精神文化标记，是扎根于传统乡村社会的母土文化。《＜“十三五”规划纲要＞（草案）解释材料》中提到，“乡贤文化是中华传统文化在乡村的一种表现形式，具有见贤思齐、崇德向善、诚信友善等特点，借助传统的‘乡贤文化’形式，赋予新的时代内涵，以乡情为纽带，以优秀基层干部、道德模范、身边好人的嘉言懿行为示范引领，推进新乡贤文化建设，有利于延续农耕文明、培育新型农民、涵育文明乡风、促进共同富裕，也有利于中华传统文化创造性转化、创新性发展。”[1]新乡贤文化是传统文化与现代文化的结合，它的提出是对传统乡贤文化的批判性继承和创造性发展。

1.2 新乡贤

以乡情、乡愁为纽带，吸引和凝集各方成功人士返乡并积极投入到农村治理中，这类群体被称作“新乡贤”。今天的新乡贤外延广泛，涵盖了新的多元整体，比如率先致富的经济精英、农村优秀基层干部、知识分子等。回顾历史，乡贤能够配合管理者处理社会公共事务。立足当下，在乡镇基层政府的主导和村民自治组织的指导下，新乡贤将成为乡村治理中的新助力，将在传统文化和现代文化的融合中，发挥传统资源在现代化转型和基层治理中的积极作用，发挥新乡贤的参与功能。

2 新乡贤在农村基层治理中的作用

现代农村治理追求的目标是实现农村的再组织，在国家力量与农民之间寻找到联结性较强的村治契合点[2]。“新乡贤”正是这种不可或缺的力量，连接基层政府与民众，成为农村多元协同治理体系中的新助力，要正视“新乡贤”存在的必要性。

2.1 新乡贤辅助重建乡村治理秩序

农村治理是政府主导与村民自治即行政权与自治的结合。只靠行政权干预，农村治理秩序难以持久。农村治理最终还是要依托于农村的内生性即自治，而内生性的秩序需要人与人之间的联系，这种联系为农村社会提供了秩序基础。

2.2 新乡贤参与价值理念的引领

新乡贤作为农村精英，在社会阅历等方面具备优势，能利用其感染力在农村建设中发挥引领作用。当下农村社会面临人际关系的信任危机、社会道德水准下降和行为失范等问题，需要向民众推行诚信、友善、互助、和谐等正确价值理念，新乡贤正是传播这些价值的积极力量。

新乡贤一方面扎根于本土，对本村情况熟悉，另一方面拥有新知识、具备新理念，是连接传统与现代的桥梁，也是传承文明乡风的引导力量。新乡贤在村民法治理念的形成中同样具有引领作用。这一精英群体是在获得村民广泛认同的基础上产生的，当他们引导村民相信运用法律手段比依靠人情关系处理矛盾更加公平，当大多数纠纷都因此得到公正的解决时，法治理念将会逐渐渗入农村治理。

3 当前农村基层治理中的难题

随着我国农村社会的不断变化和现代化发展的加速转型，农村基层治理遇到了前所未有的挑战。

3.1 相关制度不健全与乡村民规失效

一方面，农村表现出乡土规则与法律制度的结合。由于村民的文化层次低、专业的法律人才缺乏等原因，法律知识的普及很难惠及农村。专门或者涉及农村的法律缺乏可操作性，村民在参与治理的过程中缺乏相应的法律和制度作为行动的依据和指导，对公权力的行使和政治参与表现出冷漠，而且监督机制不健全，村民很难对其管理者进行监督，使得拥有公权力的个人凭借自身优势，滥用权力。

另一方面，在农村范围内，以往约定成俗的乡村民规遭到破坏，逐渐被一些宗族或有势力的人控制，失去其原本存在的意义。在部分农村地区，贿选、暴力选举等违法现象较严重，村民利益受损，乡村民规逐渐失效。乡规的制定与执行需要基层政府的参与，而政府的不恰当参与加速了乡村民规的失效。政府缺位将使乡规民约的制定和执行缺失重要的监督主体，易使农村成为法外之地。

3.2 人口流动对乡村治理的挑战

城市化背景下，城市与农村之间的流动不可避免，对农村而言，流动造成了治理资源的匮乏和精英人才的流失。在村中主要社会成员外流的压力下，村级治理的人才队伍严重匮乏，传统基层治理的微观细胞“农户与自然村”的凝聚力日趋式微，并影响到各种社会经济关系的重构；精英人才的流失体现在农村经济精英流向城市、新兴经济精英政治参与冷漠、政治精英的管理资源减少和管理行为效率大幅度降低，甚至出现自利行为，具有一定教育文化水平的农村文化精英人才在减少。

3.3 精神文化贫瘠与价值理念缺失

文化是乡村治理中柔性的治理资源，是乡村实现善治的基础。在精神文化层面，它体现了民众特定的观念和心态，构成了民众行为的习惯和规范，协调着乡村社会的关系。但城镇化的发展使得一些优秀传统文化被摒弃，农村正面临着村民社会道德水准下降、信任危机出现和归属感下降等精神文化贫瘠问题。

4 新乡贤参与农村基层治理的实现路径

在农村基层治理面临如此多现实困境的情况下，为了更好的让新乡贤服务于农村治理，就需要国家在治理现代化的要求下为其保驾护航。

4.1 积极促进新乡贤返乡

作为社会治理的核心，国家拥有更多的社会资源，可以为新乡贤的参与提供更多的外在条件。因此，国家应积极引导新乡贤返乡，解决因人口流失带来的人才匮乏等问题，弥补内在权威的缺失。

（1）加强国家政策引导。为了让新乡贤的参与得到更多社会成员认同，国家需要进一步出台针对新乡贤返乡的相关政策，在资金、技术和福利待遇等方面给予支持。

（2）搭建互动平台。在加强国家政策引导的基础上，利用网络等新媒体宣传新乡贤的成功事迹，既要让更多的人熟悉回乡参与农村建设的具体途径、为想要参与的成员答疑解惑，又要让那些已参与治理的新乡贤加强彼此间的交流，不断完善其在农村治理中的参与功能。

（3）培育农村组织。农村组织作为治理的主体之一，是新乡贤参与农村治理的重要载体。所以政府不仅要持有鼓励、支持和合作的态度，为其发展营造制度空间、依法管理，而且要给予农村组织更多自主发展的空间。

4.2 推进农村治理法治化

农村治理的一大困境就是习惯于人治大于法治。治理的根本是以制度化的方式治理农村社会，即法治，新乡贤作为精英的存在，本质上是人治，要想避免精英主政的再次发生，就必须推进法治化治理。

（1）完善相关制度安排。既要完善相关法律制度，明确基层政府的治理权限，使其依法行政，又要健全村民自治机制，提高村委会自治能力，完善民主监督机制、村务公开民主议事机制，让村民真正享有知情权、参与权和监督权。

（2）树立法治观念。村民在自身利益受损的情况下，很难通过法律途径进行表达。所以在推进农村治理法治化的过程中，既需要乡镇基层政府健全普法宣传教育机制，又需要新乡贤自觉学习法律知识，树立法治观念，积极参加普法宣传活动。

4.3 发挥新乡贤自理能力

（1）强化自身社会责任。新乡贤要用自己的实际行动服务农村，维护好村民的公共利益。要想强化自身社会责任，既要通过学习与交流，加强处理各种问题的能力，又要利用个人优势，根据农村社会在不同阶段的不同需要，为村民提供更加适当和充分的公共服务。同时，在新乡贤参与治理的过程中，要组织村民进行定期学习，尤其政治学习和普法教育，让其了解参与政治生活的意义、带领村民合法有序地参与政治生活。

（2）培养自觉自律意识。由于当前农村治理中的相关制度不健全，对新乡贤参与治理缺乏有效的制约和监督，所以，为实现理性治理，他们更需培养自觉自律意识。新乡贤返乡参与农村治理更多地是出于对家乡的热爱和责任感，想为推进基层治理现代化贡献自己的一份力量。

5 结束语

新乡贤作为协调农村治理主体之间关系的助推力，在治理秩序重建和价值理念引领上发挥了重要作用。通过促进新乡贤返乡、推进治理法治化和培养其自理能力，发挥新乡贤在农村治理中的辅助功能，是对农村治理的一种创新。

虽然新乡贤在促进国家权力和村民自治权力的结合上发挥了作用，是实现协同治理的一种进步，但仍旧没有摆脱人治大于法治等阻力，政府推进基层民主化进程仍是一道现实难题。新乡贤并非农村基层治理的唯一助推力，要推进基层民主建设，实现治理体系和治理能力现代化才是农村治理的最终归宿。