论农村养老服务法律体系的完善

□姚立瑛

（兰州财经大学陇桥学院 甘肃 兰州 730010）

人口基数大、高龄老人比例高是我国需要面对的现实国情，“养老”是中国社会必须要解决问题。养老离不开法律体系的支持，虽然现行法律对老年人的权益做出了保护，但在偏远农村，部分法律法规并不适用，需要给予他们更多的帮助，农村养老服务法律体系还有待进一步做出完善。

1 农村养老服务法律体系建设现状

依法治国是我党的基本方略，依据法律规定完善老年人福利制度，是我国解决养老问题的原则方针。数据统计显示，我国农村老龄化水平已经高于城镇1.23个百分点，农村留守老人数量已经达到5 000万人，完善农村养老服务建设法律体系至为重要。以甘肃省为例，甘肃农村养老服务体系构建经历了3个阶段，第一阶段为初建期(1949—1978年)，是农村养老服务体系刚刚建成的阶段，以家庭养老模式为主体，通过法律体系，为农村老人解决吃、穿、住、医等基本生存需求保障[1]。第二阶段阶段为发展期(1979—2008年)，伴随着党的十三届三中全会召开，甘肃农村养老服务发生了很大变化，国家相继推出的“两减免”“三补贴”“四保障”等惠农政策，为甘肃农村养老服务提供了极大的支持。第三阶段为建设期(2009年至今)，伴随着新型农村社会养老服务体系建设的提出和农村养老保险法律的推广落实，甘肃农村老人的生活环境得到了很大改善。以居家为基础、以社区为依托、以机构为支持的农村养老服务体系建设，让更多老年人看见了“老有所养”“老有所依”的希望。

2 农村养老服务法律体系中存在的问题

2.1 养老服务法律体系有待完善

在法制社会之中，所有人都需要依法办事，因此养老问题的解决，必须要有相关的法律政策作为支持。但很显然现下农村养老法律体系还不够健全，体现在以下两个方面。①农村养老法律保障体系较为分散。我国对于保障老年人权益的法律分布在《民法通则》《婚姻法》《继承法》《老年人权益保障法》《刑法》《治安管理处罚法》等多项法律条文之中，由于法律分布较为散乱，因此需要依靠地方政府发布行政性文件，对养老工作作出指导，这无疑严重影响了养老服务法律实施效果[2]。②养老法律法规规定过于笼统。如《老年人权益保障法》是我国保护老年人权益的主要法律依据，该法律提出了对老年人医疗卫生、精神文化、生活环境等方面保护要求，但这些法律条文是大面、笼统的，并没有针对性地指出农村老年人的具体问题，因此也无法真正保障农村老年人的特殊需求。

2.2 养老服务法律实施效果不佳

农村养老服务建设发展落后于城市，农村养老服务法律实施效果不佳的问题是客观存在的。从家庭、机构两个方面分析：①“家庭”是农村老人养老的基础。但在现有的国家保障老年人的专门性法律中，除规定老年人养老主要依靠家庭，子女是照顾老人的第一责任人外，并没有其约束机制。在现实生活中，农村老人不仅没有得到子女的照顾，反而要照顾外出打工子女的孩子，隔代教育加重了农村老人的生活负担。②“机构”对农村老人养老的支持不足。像在甘肃省，由于农村集体经济基础薄弱，无法建立设施完善的养老机构。在调查中发现，目前在甘肃，部分镇中心会设立1个养老机构，但由于农村留守老人数量庞大，镇中心设立的养老机构无法满足全镇老人的养老需求。同时由于政府的财政支持不足，养老机构比较简陋，医疗或者辅助设施也比较少，无法满足农村老人生活的基本需求。此外，由于农村经济条件较差，地方机构专门从事保障老年人权益的法律工作人员寥寥无几。机构养老法务专业人才稀缺，地方机构无法为老年人解决实际法律问题。

2.3 养老服务法律宣传力度不够

在人口老龄化趋势愈加严重的今天，国家对养老问题十分重视，在很多的法律条文中都规定了老年人的权益，并提出了侵害老年人权益需要承担的法律责任。但从近些年的社会报道可以发现，很多农村老年人在自身权益受到侵害时，不知道如何维权、如何行使法律手段保护自己。导致此种现象的原因有很多，一方面是由于农村经济不够发达，农村老年人的文化水平比较低，如在甘肃地区，很多老年人还沿用传统、祖宗留下的世俗习惯，守旧的思想比较严重，难以接受新型文化教育，运用法律维权的意识十分淡薄[3]；另一方面是法制宣传出现了“死角”或者“空档”，由于农村交通不便，信息传播较为闭塞，传媒和网络还没有真正打通，法制宣传教育效果不佳。很多老年人和知情亲邻，对于赡养老人的侵权行为，只能从道德角度做出谴责，没有意识到用法律武器予以保护。由此可以看出，在养老服务法律宣传方面还存在一定欠缺，今后有必要加大养老服务法律宣传力度。

3 农村养老服务法律体系的完善策略

3.1 健全养老保障体系法律法规

老年人本就是社会之中的弱势群体，应该享有更多的优待，而农村老人由于经济条件差，他们的养老问题更应受到关注。为保障城乡统筹顺利进行，应该给予农村老人一些特殊的法律保护，促使农村养老法律保证体系更加完善。

3.1.1 颁布农村老人养老单行法律

也就是要与城市养老法规做进一步划分，比如考虑到农村老人没有退休金和退休养老保险，为了能够更好地提升农村老人的晚年生活质量，解决农村老年人看病难、看病贵的问题，应该单行颁布新型农村社会养老保险法律[4]。此外，要完善农村老人服务者缺乏法律法规方面的政策，如针对于无子女的农村老人，要通过法律体系，给予他们特殊的社会福利。

3.1.2 完善不同地区的地方性法规

不同农村地区老人生活条件状况各有不同，如在甘肃省，特殊的地理条件使得当地整体的经济远落后于南方，农村老人的生活条件更为艰苦。有必要针对不同地区的独特情况，完善地方性养老法律法规，从而更有针对性地解决特殊地区老人养老的实际问题。

3.2 完善养老法律实施支持政策

现下在我国，以居家为基础、以社区为依托、以机构为支持的农村养老服务体系建设已经初步形成，但其在农村地区的实施成效并不明显，有必要进一步完善农村养老法律政策支持。

3.2.1 提供居家养老方面的法律支持

如在甘肃省，农村青年人外出打工的原因无外乎是为了改善生活。在这个过程中，却遗留下了“孤寡老人”和“留守儿童”问题，这也成为我国社会矛盾中的一大“毒瘤”。在建立农村养老服务法律体系时，还需要相关政策作为辅助支持，如可以根据地区的不同收入情况，为当地年轻人提供更多的劳动机会，提高他们的劳动薪酬报酬，从而鼓励他们可以在家赡养老人。

3.2.2 加大地方的财政支持，不断完善农村养老机构建设

现下在甘肃省，由于经济条件限制，无法拥有大量的护理专职人员及养老法律业务咨询人员，为此政府可出台相应的政策，提高地方养老机构单位岗位津贴，并通过加大培训的方式，培养地方兼职养老机构服务人员。这样既为地方人员创造了就业机会，也为完善养老法律实施提供了有效支持。

3.3 加大养老服务法律宣传力度

在我国偏远的农村地区，由于经济水平落后于城市，信息渠道较为闭塞，有法而不知法的问题十分普遍，严重影响了农村养老服务法律体系建设的实效性。因此政府及相关部门加大养老服务法律宣传力度十分必要。

3.3.1 通过村广播进行宣传

实地调查发现，在甘肃很多村庄都安装了村广播喇叭，以此方便宣传村委会事务。今后完全可以通过村广播的形式，宣传老年人养老保障法律法规，从而帮助更多的老年人树立法律维权意识。

3.3.2 通过村民宣传栏展开宣传

在甘肃很多村庄都有宣传栏，为此村委会可以将相关老年人养老服务法律填写在宣传栏中，附上图画标语，以便于不识字的老人理解。这也是一种可行的农村养老服务法律宣传方式[5]。

3.3.3 会议宣传

村委会成员可定期组织当地老人召开会议，在会议之中向老人普及养老服务法律知识。既丰富了农村老人的生活，也提升了农村老人的法律意识。

3.3.4 设立法制宣传员

法制宣传员可以挨家挨户走访讲解。在农闲时间，通过法制宣传员走访的方式，提高老年人的养老服务法律意识。

4 结束语

在人口老龄化趋势愈加严重的今天，“养老”成为中国社会必须要面对的问题。从养老服务法律体系建设情况分析，农村养老问题还是没有得到有效解决。虽然现下有很多法律对老年人的权益做出了保护，但这些法律并不完全适用农村。为了能够让更多农村老人“老有所养”“老有所依”，有必要对农村养老服务法律体系进一步完善。