环境公益诉讼适格原告扩张之法理研究

张 瑜

(山西医科大学 人文社会科学学院，山西 太原 030001)

一、 我国环境公益诉讼原告主体资格现状

新环保法对我国的环境公益诉讼做了新规定，新环保法第58条明确了具有起诉资格的社会组织应当具备的条件，立法对社会环保组织的原告资格呈现出“在范围上逐步扩大、在条件上逐步放宽、在要求上逐步明晰”的倾向[1]。在我国目前的环境公益诉讼司法实践中，原告以社会环保组织为主。新法实施后并未出现环境公益诉讼案件的“井喷”，社会环保组织的公益诉讼之路仍然阻碍重重。如2015年6月，辽宁省大连市连续出现两起特大环境公益诉讼，其中原告大连市环保志愿者协会被裁定为不具有环境公益诉讼原告主体资格而驳回起诉。

环境公益诉讼的另外两大起诉主体是政府环保机关和检察机关。政府环保机关是仅次于社会环保组织的第二大环境公益诉讼起诉主体，检察机关的诉讼地位也逐渐由支持诉讼向独立的诉讼人过渡。在昆明市环境保护局与昆明三农农牧有限公司等环境污染责任纠纷一案中，昆明中院将起诉主体昆明市环保局属政府环保机关定位为“公益诉讼人”而非原告；昆明市检察院出庭支持起诉，成为全国首例检察机关作为支持起诉人参加的环境公益诉讼。2016年4月，徐州检察机关诉“鸿顺造纸”公司环境污染公益诉讼案中，徐州市检察院向徐州市中院提起环境公益诉讼，本案当中徐州市检察机关不仅仅是出庭支持诉讼，而且作为“公益诉讼人”提起诉讼，属全国首例。

公民作为重要的诉讼主体似乎被环境公益诉讼拒之门外，笔者查阅相关案例发现，公民提起环境公益诉讼的案例少之又少，胜诉的更是凤毛麟角。2005年松花江污染案，北大师生作为原告起诉中国石油天然气集团及下属公司，起诉状写得十分精彩，但黑龙江省高级人民法院以原告主体不适格为由，不予受理此案。2014年福建四百“环境难民”在中国政法大学污染受害者法律帮助中心的援助下，394名村民采取共同诉讼的方式，起诉一家污染严重的固体废物处置有限公司，经历了长达5年的诉讼之后，最终法院判决原告方胜诉。这起罕见胜诉案无疑成为我国公民提起环境公益诉讼的良好开端。

社会环保组织作为目前最主要的环境公益诉讼原告主体，在司法实践中对其资质的认定囿于资金、人力、技术设备等资源的短缺，其环境公益诉讼之路困难重重；政府环保部门和检察机关提起环境公益诉讼案件的数量虽逐渐增加，但二者在诉讼中的定位为“公益诉讼人”，是否等同于传统意义上的原告定位仍不清晰；公民个人作为原告提起的环境公益诉讼则寥寥无几。总之，我国立法目前仅对有资格提起环境公益诉讼的社会组织做出了明确规定，而“法律规定的机关”具体有哪些尚未明确。检察机关由过去的支持诉讼向独立起诉过渡有了法律依据，但仍在试点阶段；理论和实务界对此存在很大的争议，我国环境公益诉讼相关法律法规和政策出台的模糊性、应急性和保守性给检察机关提起环境公益诉讼实践的正当性带来了难题[2]。公民个人的环境公益诉讼原告主体资格在立法上还是空白。立法的空白导致司法实践中法院可以以无法律依据为由不予受理，或者各地法院自行做出解释和自由裁量，统一标准难以确立。

二、国外环境公益诉讼原告主体资格

(一)美国的公民诉讼与集团诉讼

美国的公民诉讼是发展较早的环境公益诉讼，对原告主体资格的限制较为宽松。在美国，基于公共信托理论，任何人都有权提起公民诉讼，不仅限于公民和社会团体，甚至森林、海洋、动物、河流等自然物都具有原告资格，最大限度保护了公众的诉权和环境权，公众真正地参与环境资源管理。而公民诉讼涉及主体的广泛性和原告的利害关系不确定性，使采用一般的民事诉讼的程序设置难免会出现障碍，集团诉讼遂应运而生。当集团人数众多，并且基于同一法律关系时，可由代表人代表集团全体成员提起诉讼；如果集团成员未明确向法院表明退出诉讼，则判决效力及于所有成员。集团诉讼制度适应了环境公益诉讼涉及主体的广泛性和不特定性的特点，被应用于环境公益诉讼领域。

(二)英国的检举人诉讼与代表诉讼

检举人诉讼是指私人原告(包括公民个人、社会组织)可以借助检察总长(Attorney General)的名义，对出现违法行为的公共管理机构提起诉讼。检举人诉讼制度的本质是以公法的名义来保护私权利，“检举人”并非真正具有原告资格，而是由于其起诉的原因是环境资源、公共利益正在遭到破坏，真正的原告仍是检察总长。在英国，检察总长具有类似国王的至高地位，他有权阻止任何违法行为，包括在公共利益遭受损害时依职权主动对行政行为进行审查，当私人原告不具备起诉资格时，他有权将自己的名义出借给私人原告，帮助其提起诉讼，但目的不是为了保护私权利，而是为了保护一般公益。当私人原告进入诉讼程序后，检察总长即退出，由私人原告独立完成诉讼。检察官发挥重要作用，它可以限制或强化一般公民的公益诉权[3]。英国的代表诉讼是美国集团诉讼的前身，是17世纪末18世纪初英国衡平法院为了解决英国工业革命时期的经济活动中出现的同一或同类违法行为造成的众多当事人受损的纠纷而创立的诉讼制度。英国的检举人诉讼相较美国的公民诉讼起步较晚，发展过程也较为曲折，但从环境公益诉讼整体的立法司法环境来看，法律对于原告资格的规定是宽容的，给了判例法充足的发展空间。

(三)日本的住民诉讼与选定当事人制度

日本的环境诉讼多由一定区域内的广泛住民提起，故称之为住民诉讼。提起住民诉讼的原告必须同案件有利害关系，享有“法律上所保护的利益”，范围较为狭窄。选定当事人制度由日本独创，当案件原告人数众多且全部基于共同利益时，可以由选定的代表人参加诉讼，代表其他当事人行使诉讼权利，其他成员自然退出诉讼，不再作为案件的当事人，但仍需接受法院裁判，判决的约束力仅及于在法院登记过权利的当事人。选定当事人制度在解决公害诉讼、环境诉讼等群体纠纷中显示出其优越性，在司法实践中选定当事人制度越来越多地被应用于当事人人数众多的诉讼。

三、环境公益诉讼适格原告扩张之依据

在公益诉讼当中，原告可能是与案件无利害关系的主体，完全出于保护公益的目的提起诉讼；也可能出于保护个人或特定他人的利益提起诉讼，然诉讼结果却在客观上产生了惠及公益的效果，也属于公益诉讼。生态环境的自然属性决定了诉讼的公益性，大多数国家的宪法将生态环境资源视为共有财产，我国宪法规定了自然资源的公有制。不同于传统意义上的诉讼，环境公益诉讼有两个明显的特点：原告主体的广泛性和保护权益的公益性，致使传统的当事人适格理论无法适用，对环境公益诉讼适格原告的扩张势在必行。

(一)环境公益诉讼原告主体的广泛性和所涉权益的公益性是当事人适格扩张的内在依据

环境公益诉讼的加害行为并非直接的、立竿见影地作用于某个或某些特定的人，而是通过自然环境这一介质间接地作用于受害人，且自然环境是公共资源，其所影响的人群庞大且不具有特定性。特别是当环境污染者的污染行为尚未对公民产生影响，仅仅是造成对自然资源和环境的破坏，此时诉讼的适格当事人更加难以确定。环境破坏案件的标的权益是自然资源、公共环境等公益性权益，每个公民都享有这些权益，在没有明确法律规定时很容易出现由于主体形式多位导致的实质缺位的情形。换言之，环境公益诉讼的原告主体的广泛性与所涉权益的公益性也许并不会导致适格当事人的缺位，但适格当事人往往会由于自己只不过是万千受害者当中的一个而不愿提起诉讼，或者由于环境污染案件的技术难度大和人、财、物力的不足而无法提起诉讼。与此同时，并非受害人的一些热心公益的社会组织或公民个人有意愿且有能力提起诉讼，环境公益诉讼适格当事人的扩张就显得至关重要，不仅有利于保护在强势的环境污染者面前势单力孤的公民，而且有利于预防环境污染事态的蔓延。

(二)环境公益诉讼等新型群体性案件逐年增多是当事人适格扩张的现实依据

我国经济正处在上升期，经济发展引发的环境问题越来越突出，我国的“十三五”规划纲要也单独列篇要求加快改善生态环境，加大综合环境治理力度。通过法律诉讼解决环境纠纷，是环境治理的重要途径。司法的强制性和威慑力给环境污染者施加压力，迫使其在环境保护和司法惩戒之间进行利害权衡，从而减少环境污染事件。虽然环境污染案件频发，但通过诉讼途径解决的却寥寥无几。出现这种情况的一大原因是有权提起环境公益诉讼的主体较少，扩张环境公益诉讼的适格当事人有助于缓解这种环境污染案件频发法院却无案可审的窘境。

(三)传统的当事人适格理论范围过窄是环境公益诉讼中当事人适格扩张的理论依据

传统的适格当事人理论以利害关系和管理权或处分权为依据来认定具体案件的适格当事人，这两种标准均无法囊括环境公益诉讼这种特殊类型的案件。环境公益诉讼多为群体诉讼或集团诉讼，涉及的主体外延不清晰，根据利害关系来判断是否为适格当事人困难重重。在群体诉讼当中，单个或一部分当事人代表其他当事人提起诉讼，往往无需也无法取得其他当事人的授权，若根据管理权说，这种当事人显然是不适格的。另外，环境公益诉讼多为新型诉讼，所涉权益在实体法中无迹可寻，传统的适格当事人理论显然已经无法满足新情况的出现，扩张传统的适格当事人理论是理论界与实务界必须探索的课题。

四、基于公共信托理论的环境公益诉讼适格原告之扩张

公共信托从文意上解释即以公共利益为目的的信托，用于解决重要自然资源的保护问题。20世纪70年代，美国密歇根大学的萨克斯教授系统地提出了“环境公共信托理论”：“其一，某些利益——例如空气与海——对公众而言有重大意义，若将这些利益视为私人利益无疑是不公正也是不明智的。其二，这些利益是自然的馈赠，并非任何人为能够创设，故不论国民的经济地位如何，都有权享有它。其三，政府的主要目的是增进一般公众的利益，而不是按照从广泛的公共用途到有限的私人收益用途重新分配公共物品。”[4]

(一)公共信托理论与环境利益的保护

作为信托的一种形式，环境保护的公共信托符合信托的基础关系，同样包括委托人、受托人、受益人三方的关系。但是由于环境保护公共信托的特殊性，同私法意义上的信托相较，其具备公益性、共享性和消费不排他性。萨克斯教授认为，基于环境资源的这些特性，空气、水、日光等人类赖以生存的资源不应当是无主物，也不应当作为某一特定主体的私有财产，应当将其视为公众所共有的财产。公众享有环境资源的所有权，但鉴于公众的集合性，其行使真正意义上的占有、使用、收益、处分的权能缺乏现实可能性，故公众采取信托的方式委托国家政府行使其对自然资源的所有权，由国家代为管理和处置。公众将所有权让渡给国家，形成一种特殊的“双重所有权”的权属关系[5]。

环保公共信托中的委托人是公众，是相对于受托人的社会大多数。从公众的稳定性角度，可以将公众划分为组织公众与非组织公众，组织公众包括社会团体、居民组织等形态，非组织公众指自然人个体。在环保公共信托法律关系中，公众对环境资源的管理权并不会因为让渡给国家政府而消失，公众作为委托人享有知情权、参与权和监督权。例如公众有权要求政府公开有关环境资源的行政决策、行政处罚；公众有权通过环境评价来影响政府的环境管理方式；当政府不作为或做出错误决策时，公众可以通过提起司法诉讼或行政复议的手段来行使监督权。环保公共信托中的受托人是国家或政府，国家或政府因其职能而负有对自然环境资源审慎管理的义务。在享有自然环境所有权的同时，国家或政府有义务及时公开有关环境资源的信息，保障公众的知情权；国家或政府有义务治理环境污染、资源浪费等损害公众利益的行为；国家或政府有义务通过制度设计便利公众对环保事务的参与和监督。环保公共信托中的受益人不仅包括全体委托人(公众)，还包括当代人的后代。环保信托的受益权由全体公众(包括当代人的后代)平等的享有，由于环境资源的空间外部性和时间持续性，保障当代人之间和代际之间受益权的公平至关重要。

萨克斯教授认为，环保公共信托理论主要通过行政或司法的制度设计来实现对环境公益的保护。“公共信托并不仅仅设定了公共领域中的权利义务关系，其更是法院用来补救立法和行政过程中的不足的技术工具。”[6]公共信托试图通过司法干预来预防或救济信托利益的损害。在美国，有18个州*18个州包括阿拉斯加、亚利桑那、加利福尼亚、科罗拉多、佛罗里达、夏威夷、爱达荷、路易斯安那、马里兰、密西西比、蒙大拿、新罕布什尔、北卡罗来那、俄勒冈、罗德岛、佛蒙特、华盛顿和威斯康星州。将环保公共信托引入诉讼中，使其成为一项具体的诉讼制度，类似于我国的环境公益诉讼。

(二)环保公共信托理论与环境公益诉讼当事人适格之扩张

包括美国在内的许多国家都将环保公共信托理论引入诉讼当中，成为一项法定的诉讼制度。当公众将环境资源委托给国家或政府时，国家或政府便有义务保证信托财产不受侵害，为了其能更好地履行义务，公众便将一部分诉权也通过信托的方式委托给国家或政府，这种特殊形式的信托被称为诉讼信托。鉴于国家或政府的特殊形态，其无法亲自参加诉讼，于是又将诉权分配给行政机关、检察机关等国家机关，或由法律确定特定的社会组织来代表国家或政府行使诉权。但这并不意味着公众的诉权被完全取代，公众仍有权在环境资源受到损害时提起诉讼。公众将诉权信托给国家或政府是由于相较于社会组织或公民个人，国家或政府更有能力解决复杂的环境纠纷，由其代为行使诉权可以实现提高诉讼效率、节约司法资源的目的。但是如果国家或政府怠于行使诉权，或者出现政府本身就是环境污染者的情况，公众有权对政府的行政行为提起诉讼，或者有权直接对环境污染者提起诉讼。

根据环保公共信托理论，无论是作为委托人的公众(包括公民个人和社会组织)还是作为受托人的政府机关、检察机关，都享有提起环境公益诉讼的权利。公众的诉权与生俱来，当公众对环境资源的使用权或受益权受到侵害，即公众的环境权受到侵害时，其有权以自己的名义对环境污染者或行政机关的不法行政行为提起诉讼；而政府机关、检察机关以及法律确定的特定组织的诉权是依诉讼信托而来，由法律赋予其当事人资格，以便其以公益保护为目的提起特定类型的民事诉讼，例如消费者权益保护、环境保护等公益诉讼。诉讼信托使得这些原本不具备适格当事人条件的主体成为适格当事人，使其能代表公众行使诉权，即程序意义上的诉权，诉讼标的的实体权利义务仍属于利害关系人(公众)[7]。

环保公共信托理论将环境权纳入其中，并且为公众保护环境权不受侵害提供了双重救济途径；诉讼信托理论赋予了行政机关和检察机关提起环境公益诉讼的权利，实现了环境私益和环境公益的双重救济。环保公共信托理论和诉讼信托理论将公民个人、社会团体、行政机关和检察机关都视为有资格提起环境公益诉讼的原告，扩张了传统的当事人适格理论，将这一理论引入立法活动和司法实践当中将大大改善环境公益诉讼难这一困境。

五、基于诉的利益理论的环境公益诉讼原告主体之扩张

所谓“无利益及无诉权”，对诉的利益的衡量是诉权实施的必要一环。与原告所主张的实体利益不同，诉的利益是指需要民事诉讼进行权利救济的必要性。诉的利益并不以立法者设立的实体权利义务为前提，当原告有足够充分的理由认为所主张利益受到侵害，并且有必要寻求法律保护，其自然拥有诉的利益。日本民事诉讼法学学者谷口安平认为，诉的利益是通过诉讼审判后而创制实体法规范这一过程的开端，它掌握着由权利主张阶段进入诉讼审判阶段的关键[8]。

诉的利益的功能可以从消极和积极两个方面进行界定。过去诉的利益的功能多体现在消极层面，即无诉的利益便不能提起诉讼，防止出现诉讼泛滥的情况。随着社会的发展和新型诉讼的出现，过去的传统理论将新型案件拒之门外，故学者们逐渐开始从积极层面讨论诉的利益的功能。首先，诉的利益可以赋予新型案件当事人起诉的权利，保障新型实体权利的生成。其次，诉的利益可以防止法官恣意，避免法官以无法律依据为由拒绝受理案件。

在环境公益诉讼当中，由于环境这一争议客体的特殊性，作为原告的环保NGO很多情况下与案件本身并无直接的利害关系，也不存在对争议标的的管理权，但又承担着环境保护的职责。特别是在新型公益诉讼出现时，现行实体法往往来不及将其纳入，而对这些案件的处理仍在进行，当事人的诉权很有可能得不到保障。在当事人既没有利害关系，又没有管理权或处分权，但确有必要寻求法院审判的情况下，诉的利益标准实现了程序当事人到适格当事人的转换。诉的利益标准起到的仅仅是桥梁的作用，赋予环保NGO等主体启动诉讼程序的权利，至于其主张能否得到法院裁判的支持，仍然需要双方在诉讼中进行举证与抗辩。诉的利益标准同时为环境公益诉讼司法实践能更好地补充实体法创设了条件，确保在出现新型案件时，当事人不会因为没有实体法上的利害关系或管理权而被认定为不适格的当事人，从而使新型环境案件能够进入法院获得审判，为今后的环境公益诉讼司法实践和成文立法逐渐积累经验。

我国环境公益诉讼中原告是否具有诉的利益尚无明确统一的标准。除了尽快完善环境立法，创设诉的利益之标准外，需要法官发挥自由裁量权，在具体的案件中判断原告是否有诉的利益。学者吴真建议：强化环保组织的原告适格机制，在保证环境公益诉讼原告质量的基础上，通过取消起诉的地域限制、环保组织间建立合作机制等方式，明确司法机关对原告主体资格条款的适用标准，减少原告起诉的制度性阻碍，保障原告主体的诉讼权益[9]。在放宽原告资格条件的同时要明确规定环境公益诉讼的受案范围，具体列举受案情形，以防止司法权、检察监督权不当干预行政权[10]。判断诉的利益的有无应从当事人和国家两个方面综合考虑：首先，民事诉讼程序的设置是为了保护当事人的诉讼权利，法院应当最大限度地保障这种权利，应当尽可能地承认诉的利益。其次，国家是司法程序的设置者和司法资源的提供者，囿于国家财力和人力的有限性，为了防止司法资源的浪费，提高司法效率，法院应对案件是否有必要进入诉讼程序进行把关，将无必要通过诉讼解决的纠纷剔除，保障真正具有诉的利益的当事人的权利。

环境公益诉讼属于新型案件，公民、社会组织、检察机关、行政机关等主体往往因为原告主体资格不明确而无法提起环境公益诉讼。通过借鉴国外的公共信托理论、诉的利益等理论，对我国传统的当事人适格理论加以扩张，进而扩大环境公益诉讼的适格原告，不失为我国环境公益诉讼今后发展的一条出路。

[参考文献]

[1] 王翼妍，满洪杰.论环境民事公益诉讼原告资格的实践扩张[J].法律适用，2017(7):78.

[2] 蔡守秋，张文松.检察机关在突破环境民事公益诉讼难局中的法律困境与规则建构：基于公益诉讼改革试点方案的思考[J].中国地质大学学报(社会科学版)，2016(3):22-23.

[3] 钱于立.行政公益诉讼的现实逻辑及其路径构建[J].求索，2015(12):142.

[4] 约瑟夫·L.萨克斯.保卫环境:公民诉讼战略[M].王小钢，译.北京：中国政法大学出版社，2011:139.

[5] 张颖.美国环境公共信托理论及环境公益保护机制对我国的启示[J].政治与法律，2011(6):114.

[6] 侯宇.美国公共信托理论的形成与发展[J].中外法学，2009(4):63.

[7] 张式军.环境公益诉讼原告资格研究[M].济南：山东文艺出版社，2012:51.

[8] 谷口安平.程序的正义与诉讼[M].王亚新，刘荣军，译.北京：中国政法大学出版社，1996：194.

[9] 吴真，李天相.环境公益诉讼原告利益保障机制研究[J].郑州大学学报(哲学社会科学版)，2017(6):27.

[10] 高敏.再论环境公益诉讼的原告资格[J].西部法学评论，2017(3):104.