精准扶贫视域下产业扶贫模式的特征、问题与对策——基于陕南产业扶贫的调查

马艳利， 杨建科， 袁景衡， 冯明放

(1.陕西理工大学 经法学院， 陕西 汉中 723000； 2.西安交通大学 人文学院， 陕西 西安 7100490)

产业扶贫是指在深入了解贫困户致贫原因的基础上，把贫困户的实际能力、发展心理、文化水平和当地的资源优势、产业优势结合起来，通过政策引导和经济扶持，让贫困户从事具有可持续发展的产业来增加收入逐步摆脱贫困的方法。产业扶贫是脱贫攻坚的重头戏，而且“异地搬迁、生态保护、发展教育也都离不开产业扶贫的支持”[1]。因此产业扶贫所涉及的农户最多，覆盖面最广。国家扶贫资金的70%在地方上要用于产业扶贫[2]。从产业扶贫工作在各地展开以来，脱贫工作取得了显著成效，在一定程度上促进了农村经济的增长，改善了农户的生活水平。2011年至2015年，现行标准下农村贫困人口减少1亿多人、贫困发生率降低11.5个百分点。但由于我国贫困人口基数较大，截至2015年底，我国还有5630万农村建档立卡贫困人口，主要分布在扶贫开发重点县、集中连片特困地区[3]。据国务院扶贫办统计，国家有14个连片特困地区，扶贫开发重点县832个[4]，贫困人口规模大，贫困程度深，脱贫难度大。这些地区环境约束力强、产业发展活力不足、资源开发模式单一、贫困人口就业渠道狭窄，是今后几年国家脱贫攻坚阶段主要攻克的难题之一。

陕南秦巴山区连片特困地区，以山地深沟地形为主，人口居住分散，基础设施落后，生产条件较差，也是整个陕西贫困人口主要的居住区域，属于“环境脆弱-掠夺式开发-环境退化-低水平发展”的贫困区域[5]。该地区农户的脱贫不仅是陕西省扶贫任务的重中之重，更是全国14个集中连片贫困地区脱贫攻坚任务的重中之重。为了更好的推动产业扶贫工作的深入开展，及时准确深入地了解陕南贫困地区产业扶贫发展的现状及存在的问题，课题组在2016年6-9月期间进行了实地考察和调研。在对陕南三市的调查中，我们集中选取了具有代表性的洋县、西乡、勉县三地的贫困户，对其脱贫现状进行了入户调查。共涉及20个贫困村的294户贫困户和42户非贫困户(调查非贫困户是基于对比分析的考虑)。并走访了安康、商洛两市的108户贫困户作为对照。受访企业12家。通过对农户调查，发现致贫的原因较多，因病、因残、因学、缺资金、缺技术等。许多家庭也不是单一的原因，可能还是多种因素综合。通过对农户脱贫的需求方式和实际的帮扶措施分析：产业扶持占61.9%，教育扶持占5.4%，医疗救助占7.1%，移民搬迁户占11.3%，社会保障兜底户占13.3%。所以产业扶持是陕南精准扶贫的重中之重，如何抓住产业方向、发挥产业优势、推动产业的带动功能，就成为陕南特色产业扶贫模式的主要问题所在。费孝通在《江村经济》中对农村发展产业的重要性就有过说明，他认为农村从来都不可能靠单一的农业发展壮大，人多地少现象的长期存在，仅靠农业生产是无法维持生计的，他把农业产业称为“乡土工业”[6]，如果没有乡土工业的支撑，农村的各种矛盾便会显露和公开，会威胁到整个社会秩序的稳定。课题组基于实地的调研和分析，对陕南产业扶贫的主要模式和基本特征进行分析并提出因地制宜的发展对策。

一、 陕南地区产业扶贫的主要模式

1.政府主导下的生态养殖业——“政府扶着农户走模式”

扶持养殖业是产业扶贫模式中最为常见的一种方式，基础设施简单，技术要求低，资金投入少，见效快。主要针对山区没有劳动力资源、人力资本投入较低的农户。陕南地区有着丰厚的资源优势，水草资源丰富，比较适宜生态养殖。该地区养殖业主要是以陕南水牛、土鸡、生猪三种牲畜为主。其特点是主要依托本地的养殖企业、合作社等，形成企业带头负责技术指导，政府给予贴息贷款、组织培训等政策帮助，农户分散养殖。成本低、风险低，适合劳动力较少的贫困户养殖。在所走访的贫困户中，从事养殖业的占37.8%，其中养殖两种以上牲畜的占11.4%。对于养殖数量较多的农户，政府直接资金扶持最高5000元。出栏牲畜在农户没有销路的情况下，部分会由当地企业收购。该种模式的典型特征是“政府扶着农户走”，即政府在扶贫工作中既出钱又出力，政府帮扶人员到村到户，扶贫资金到村到户。

2.政府引导下的绿色种植业—— “政府领着农户走模式”

陕南气候温暖湿润，植物垂直分布明显，有机米、木耳、茶叶、中药材、菌类也是陕南的特色产业。生物资源特别是天然中药材资源十分丰富，素有“巴山药乡”之称，药用种类达1500多种以上，是陕西省药材主要生产基地。经过多年培育，西乡、洋县、勉县已经形成了种植技术相对成熟的药材种植结构与规模，种植药材主要有杜仲、天麻、党参、附子等。其中天麻年收购量占中国市场的40%，是中国天麻第一产区。从2000年以后，大量民间资本涌入药材加工产业，并形成在当地具有带动效应的龙头企业。在所调查的贫困户中，中药材种植占到了种植业30%以上，农户对于中药材的种植技术掌握娴熟，对于农业生产的天生能力，也较容易接受药材种植产业。另外陕南地区茶叶和菌类及烤烟的种植呈现一种上升趋势。仅西乡茶园总面积达到30万亩，茶产量突破1万吨[7]。培育了一批如秦韵、东裕、鹏翔、陕南、苍山等茶叶企业。食用菌种植规模达到3500万袋，食用菌产业体系正在逐步完善。这些相对成熟的产业为扶持贫困户发展产业提供了良好的技术背景和市场平台。在所走访的贫困户中，几乎家家都有一定数量的茶园或者菌架，但规模参差不齐，也有部分农户仅仅是为满足自家消费需要进行的种植，并未形成规模。该种模式的主要特点是“政府领着农户走”，政府的主要作用是培育市场，为农户发展产业项目搭建平台。

3.政府推动下的观光农业——“农户自己走模式”

随着人民生活水平的提高，休闲娱乐、接近大自然、体验农村生活也成为人们生活中的一种自然追求。依托陕南的气候条件，各地竞相发展观光农业，荷塘观光园、 桔园、 樱桃园、 茶园等观光农业迅速崛起。观光农业的发展主要采取以下方式：第一种由政府规划，农户参与，统一管理，分散经营；第二种是企业承包经营，农户转租土地；第三种是农业合作社，农户以土地、劳动力入股，按股分红。目前勉县建成现代农业园34个，西乡43个，洋县33个。在政府、企业和农户的共同努力下，陕南观光农业发展迅速，走在陕西省的前沿。例如西乡的杨河、东裕、江塝、罗镇四大茗园，不仅带动茶业的发展也带动了当地旅游业的发展。茶叶、樱桃、桔子采摘体验活动每年都吸引了大量的省内外游客，据政府统计数据仅2016年接待游客486万人次。观光农业的投入要求较高，需要大量的土地、资金和人力。 在调查的农户中，有43户部分的流转了土地，有11户参加了土地股份合作社。这些农户中有25户缺乏劳动力。这种扶贫模式的特征就是政府给予发展观光农业以优惠政策，鼓励农户或者民间资本进入农村，农户以土地或者劳动力参与的方式去发展经济，政府资金主要用于旅游资源宣传和旅游设施建设，打造较好的旅游环境，让“农户自己走”。

在研究的过程中发现，这三种模式不仅是由农户的贫困状况决定，而且和地域的相关性很大，即农户的脱贫能力以城镇为中心向山区减弱，相应的政府的扶贫举措以城镇为中心向外围加强。从陕南特色产业扶贫模式的成因上分析，是陕南的地域经济特色和市场导向发展的必然结果。首先，地域特色和扶贫模式是一个具有耦合性的开放系统。地域经济的特点和发展程度决定扶贫产业发展方向，同时扶贫产业的发展又会促进地方政府对地域经济结构进行调整与优化。其次，区域经济的发展又能够为产业扶贫提供必要的技术基础、产业支撑和相对完善的市场体系。因此，陕南产业扶贫模式的成因可以归结为内在的资源禀赋、产业基地，外在的经济发展水平、市场需求等因素综合的结果。

二、 陕南地区产业扶贫的基本特征

基于对陕南产业扶贫的主要模式及其成因分析，陕南产业扶贫模式具有以下较为显著的基本特征：

1.以特色产业为依托

在调查的地域，产业特色明显，都充分发挥了各地的地域优势和资源禀赋。培育了一批具有市场前景和带动功能的产业。例如西乡县，充分利用秦巴山区气候优势，发展茶叶和食用菌，现在年产茶叶1.3万吨，食用菌每年增加1000亩。洋县中药材种植25万亩，占耕地面积的41%。这些特色产业拓宽了农户的收入渠道，带动了旅游资源的发展，又以精准扶贫为发展契机，积极引导贫困户发展菌类种植，禽畜养殖，逐步形成了一系列的产业基地，为农户脱贫搭建了平台。调查中，49.6%的农户对产业的选择方向是基于本地区的产业优势，20.7%的农户是基于自己的劳动能力，另外29%的农户对产业的选择具有很大的随机性。

2.以农户生产为主体

陕南农产品的年产量很大，其中除了茶叶的生产主要掌握在大的企业手中之外，其他的农产品如菌类、水果、烟叶、中药材、家畜等绝大部分都是农户分散生产养殖的。例如生猪养殖业，西乡县2016年生猪出栏74万头，全县9.8万户农户中有7万多户有生猪养殖，其中约有6200多户养殖规模在35到50头，1000头以上的有100多户[8]。菌类、中药材种植等技术要求和劳动力要求低，也大都由农户分散生产。对于贫困户，政府及时的给与了财政补贴，鼓励他们积极从事种植或养殖。例如中药材产业就是洋县精准扶贫工作的主打产业，鼓励农民因地种药，采取了“公司+基地+贫困户”发展模式，扶持汉森药业等30多家企业进行中药材种植、加工、销售。鼓励贫困户优先发展银杏、元胡、油牡丹等中药材生产，对发展中药材产业的贫困户在资金上给予优先扶持。到目前，该县发展中药材种植面积25万余亩，年产各类中药材1.15万吨。

3.多样经营方式为路径

由于在各地产业扶贫的主打项目不同，不同农产品的经营方式也不同。但总的来说，有以下几种经营模式：第一种是“农户-企业-市场”。这种经营方式主要是养殖户通过从企业那里掌握技术、获得种苗，进行养殖或者种植，成熟期后由企业直接收购，销往市场。第二种是“农户-专业合作社-企业-市场”。这种方式主要在药材种植领域较多，在勉县、洋县农产品的组织管理收购大部分是通过企业创办的专业合作社进行的。随着市场的扩大，农村中的散户也自发的组织一些农业专业合作社，采取土地、劳动力合作分红的方式统一经营，不通过企业，产品直接走向市场。第三种是“农户-市场”。这种经营方式所占的市场份额很小，其农产品主要是家畜养殖业，农户进行自产自销，农产品的市场仅限于本地。这种方式受市场影响较大，当市场发生变化，农户本身又缺乏规避市场风险的意识，长期以来形成的经营模式难以改变，如果一旦受挫，就会给农户造成较大经济损失。

三、 陕南地区产业扶贫存在的主要问题及原因

陕南的产业扶贫工作经过近三年的努力，到2015年底汉中地区54.9万人基本脱贫。虽然取得了一定的成效，但由于陕南地区贫困人口基数较大，地域发展受限，经济基础薄弱，产业扶贫大量资金主要依靠政府拨款的形式没有根本转变。目前陕南产业扶贫还存在以下一些具体问题：

1.资金不足，公共基础设施落后

基础设施落后是造成陕南地区贫困人口较多的首要原因。周亮等在《秦巴山连片特困区地形起伏与人口及经济关系》中指出:地形起伏越大，人口密度越小，经济发展越慢[9]。这个研究也恰恰揭示了陕南贫困地区基础设施落后的深刻原因。在走访过程中发现，贫困户居住分散，往往一户住在一座山洼里，调研组一天也只能调研5～6户。水、电、路、讯设施建设成本极高，在地方经济实力不强的情况下，三五年内建设很难到村到户。这样一来，对外信息交流闭塞，农产品运输成本高，资源产品交换程度低，导致这些贫困人口将不得不在今后一段时间内生活在一个生产力水平低下且相对封闭的自然系统之中，这又进一步限制了贫困户发展空间。

2.产业链不完善，农产品销售收益保障不足

传统的产业规划难以形成高效的产业体系模式,各自独立的产业组织与布局造成产业之间缺乏有效的链接[10]，使得农业产业的产业链很难向其他产业延伸。因为农产品的种植、存储、深加工、销售等环节在空间上的并存性和时间上的继起性，不仅影响农产品的再生产，也影响农户的再投入，只有农产品产业链完善，能够迅速走向农业二产、三产才能使农业产业进入一种良性循环，也能够为贫困户持续增产、逐步脱贫提供有效保障。但从本质上来讲，农户在农业产业中处于产业链的最低环节，农民文化素质较低、风险意识薄弱、市场信息反应慢、农产品科技含量低，产品附加值小，在整个生产销售过程中处于被动的地位，农产品的收益关系到一年的生计，一旦任何一个环节出现问题，都会使他们再度陷入贫困。在调查的农户中，从事种植业和养殖业的贫困户对农产品销售的担心大于农产品的生产问题。从农户关心的数据调查反映出：担心农产品能否及时卖出的有78.1%，排在第一位；关心哪种农产品收益更大些的占67.5%，排在第二位；32.2%的农户考虑过对产品的深加工，排在第三位。因此，完善农产品产业链是发展现代农业的必然结果，也是资源优化配置，农户持续增收的前提，对实施产业扶贫有着重要的实践意义。

3.生产规模小，持续增产有限

尽管从所调查地区的总体数据来看，勉县、洋县、西乡农业产业获得了很大的发展，种植业、养殖业每年以双位数的增长速度在扩大，但就贫困户来说，他们所进行的种植和养殖规模小的可怜。这些贫困户致贫的原因大多是因病、因残、缺资金或者缺劳动力。以养殖业来讲，不管是因为资金还是劳动力，贫困户所能承受的养殖数量是极其有限的。从调查的数据来看，从事养殖业的贫困户主要是为了从政府手中获得养殖补贴，一般生猪不超过10头，陕南牛2～4头，土鸡少于100只。除去基本的费用，所剩无几。种植业的规模也很小，陕南人多地少，适宜耕种的水田更少，多以坡地、山地为主，人均耕地面积不足1亩。尽管政府给予贫困户有贴息贷款的优惠政策，但大部分贫困户不愿或者不敢进行大规模的养殖。在调查中，通过和农户的攀谈，发现他们对于没有做过的事怀有很大的抵触与怀疑，具有很强的抗风险意识。这种保守的思想观念在贫困户中很普遍，也是贫困人口自我发展能力较弱的一个内在原因。

4.劳动力不足，制约产业经济的可持续发展

农村劳动力不足已经成为一个不争的事实。农民社会主体已经进入老弱化时期，青壮劳力快速非农化导致农村产业衰退[11]。长期以来，农村劳动力外流的原因是小农经济下，农业生产所获得的比较收益长期落后于从事二、三产业的收入，使得大量的劳动力从农村流向城市，留守农村的主要是老弱病残。在陕南三地的调查数据显示，农村留守劳动力平均年龄为57.8岁，其中55.4%的人为小学以下文化程度，这些人处于一种基本劳动能力丧失和新的适应能力欠缺的一种状态，他们无论是在劳动能力还是思维能力上都无法承担农村产业调整和扩大规模的重任。劳动力不足成为严重制约农村产业经济持续发展的主要因素之一。

5.帮扶人员帮扶能力有限，影响扶贫的进展程度

精准扶贫不仅考验的是地方政府，更是对具体帮扶人员的考验，因此帮扶人员的文化素质、思想观念、帮扶能力在很大程度上也影响着农户的脱贫程度。从西乡、洋县和勉县的帮扶人员来看，基本都是各级地方政府工作人员，他们从事的工作性质和内在的文化素养并不都能够和农户达到紧密的契合，有些对农户心理、农村经济和市场的了解程度不深刻，有些只能依靠自己的行业资源进行扶贫，影响因素较多，也限制了脱贫的实质性进展。在走访过程中，农户对经验的事实更容易接受，他们对本村或者临近村的致富户的发展方式有很大的倾向性，这些致富户的发展经验、发展效果对他们更具有说服力。因为在农村“独辟蹊径”的扶贫方式，还不如“经验推广”更能带动农户的发展信心。所以，扶贫人员在精准扶贫的过程中不但要深入了解贫困户的致贫原因，还要多和致富户沟通，进行经验交流，为贫困户提供更有效的脱贫方式。

四、 发展产业扶贫的对策建议

要在2020年实现全面小康，全面脱贫，必须依赖产业发展，做到因地制宜，因人而异。把扶贫政策和贫困地区的特征结合起来，把扶贫的方法和贫困农户结合起来，才能提升贫困地区的发展能力，让农户自己站起来。因此可以从以下几个方面着手：

1.政府应加大对偏远贫困地区基础设施建设的投入

加大对偏远山区基础建设的资金投入，做到水、电、路、讯畅通，既能吸引民间资本为发展产业基地打基础，也能够改变农户发展观念，为农户自主发展减少成本；在已经培育起来的农业产业基地主要以完善产业链条为主，建设深加工产业集群，拓展农产品销售渠道，发展农商结合，农厂结合，引入电商平台，加强电商与农户的直接对接，让电商进村、进户，充分利用互联网时代的优势解决农户的后顾之忧；在城镇近郊农村主要进行产业要素、产业设施投入，引入社会保障，拓宽增收渠道，鼓励农民自主发展。

2.以科技创新推进产业链升级融合

强化科技意识，促进农业从传统农业向加工-包装-研发方向拓展。依靠科技创新加大农产品的技术含量，广泛培育贫困地区的农产品品牌，通过农产品品牌战略来带动经济效益和农产品竞争力已经成为现代农业的主要走向。从“十二五”规划开始，全国各地力争建立绿色、有机、无公害的品牌竞争已经开始，并产生了一大批具有地标性的农产品品牌。陕南在绿色产业发展中有明显的资源优势，西乡牛肉、茶叶、洋县有机米、勉县中药材已经在全国建立了自己的品牌地位，但是要进一步加强品牌竞争力，必须通过科技投入，进行产品产业链升级，扩大市场带动效用。

3.进行生产资源整合，走集约化发展道路

陕南农村仍然是小而全的发展观念，贫困户主要集中在山区，土地分散、多样，主要以山地为主，水田、旱地较少，农户生产模式基本相同，许多家庭以农为本，对其他的农业产业持保留的态度，这样一来在人多地少的陕南地区，分散经营，规模狭小，就成为制约增收的瓶颈。加之农户对土地的经营管理不善，不能合理利用，导致土地闲置，农产品产量有限，收益有限。可以通过建立农民专业合作社进行土地等资源整合，进行连片开发，适当实行专业化分工，进行劳动力资源整合，提高贫困户组织化程度，让各个生产要素发挥最大效益。

4.加大资金整合，拓宽扶贫的融资平台，鼓励和支持民间资本在贫困地区发展特色产业

贫困县对每个贫困村保底产业扶持资金8万元，无疑是杯水车薪。农户要扩大规模，实现集约化发展，向现代农业发展，就必须有广泛的资金支持。首先，各地可依据本地实际通过各金融机构联合适当放宽贴息贷款数额，同时引入社会保险、产业保险来减轻农户贷款压力；另外放宽政策，鼓励和支持民间资本进入贫困地区，对于发展较好的产业给以阶段性免税奖励。

5.扩大帮扶人员范围，并加强过程管理

针对目前帮扶效果不理想的状况，应适当扩大帮扶人员的范围，并加强过程管理。首先，从管理上扩大帮扶人员范围，改变原有仅依靠事业单位、公务员进行帮扶的人员结构，以制度规划和政策支持鼓励企业、个人加入帮扶队伍。其次，针对贫困户的实际和帮扶人员能力的实际，进行双向选择，变被动帮扶为主动帮扶。第三，制定实际政策，促进帮扶人员资源共享，打破不同行业帮扶人员之间的资源垄断，改变办事求人的被动局面。

任何地区单一的扶贫模式都不能发挥其最大的作用，产业扶贫更没有一劳永逸的模式可供选择。随着市场、资源、劳动力、经济水平的变化，产业发展的结构、规模也必然会发生变化。精准扶贫工作的难点就在于立足实际，发现问题，找对方法，拓宽渠道，多管齐下，不仅要把资源优势和产业优势结合起来，把产业结构调整和科技创新结合起来，开发具有市场竞争力的农产品品牌，吸引贫困户走产业脱贫之路，更要健全扶贫机制，完善金融服务机制，加强产业风险的防范意识，解决农户发展的后顾之忧，才能真正走上脱贫和持续发展之路。

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[8]西乡县人民政府.2016年西乡县政府工作报告[EB/OL].(2017-01-03)[2017-10-23 ]. http://www.snxx.gov.cn/info/13986/82622.htm.

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