城市治理的策略选择

(中央民族大学管理学院　北京　100081)

一、城市治理兴起背景

城市治理研究在国内外都是处在初步发展阶段，它引入中国只有十几年的历史，对于西方发达国家来说，其发展历史也仅有二十几年。

治理理论是在20世纪晚期才兴起的。20世纪70年代末，80年代初开始，西方国家政府改革运动及其后的新公共管理实践推动了治理理论的形成，20世纪90年代以降，治理问题成为政治学、行政学和管理学等领域探讨的热点，引起了西方学术界的广泛关注[1]。

2000年以后，中国学者受西方的影响而开始关注城市治理研究。早期国内学者主要引介西方城市治理研究，一些学者也将其翻译为“城市管治”，其中，陈振光、胡燕、顾朝林、易晓峰等学者介绍了城市治理产生的背景、概念、特征、模式，以及西方和发展中国家城市治理的研究成果[1]。学者们把城市治理研究的相关问题引入中国并进行研究，虽然如此，但总体表现出来的是受西方的影响较深。近年来，随着城市治理研究的不断深入，中国的城市治理不再局限于理念探讨和对西方治理实践的介绍，现在已经逐步拓展到了城市治理管理实践的分析之中。

二、城市治理的含义

英语中的“治理”(governance)可追溯到古拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词,原意主要是指控制、指导或操纵,与政府(government)的含义交叉[2]。从20 世纪 80 年代开始，治理一词在政治与行政管理领域中频繁使用。不同学者对治理一词都有不同的定义。根据1992 年全球治理委员会(commission on global governance)对治理的定义,以 “ 争取使用政治权威控制和经营社会及资源以争取社会和经济的发展”,并强调:(1)法制精神(2)公共机构公正地管理和使用开支(3)政府领导向人民负责(4)建立在信息技术基础上的政治与行政公开[3]。

关于治理的定义，俞可平认为,治理意味着一系列来自政府,但又不限于政府的社会公共机构和行为者；意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性；意味着涉及集体行为的组织必须依靠其他组织；意味着参与者最终将形成一个自主的网络；意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力,不限于政府的发号施令或运用权威[3]。笔者认为，治理是政府部门、企业、社会团体或个人对他们共同事务的相互协调与管理。它是使个体或团体为了相互之间的利益最大化而联合行动的持续过程。基于治理的这一基本理念，城市治理即为了谋求城市的发展，政府部门、私营部门、非盈利组织和个人联合起来，相互协调并共同解决城市中的各种问题，从而实现城市良性发展的利益整合过程。

三、城市治理模式

城市治理的模式多种多样，并不固定。国家不同，地区不同，治理的模式也不同。即使在同一国家同一地区在不同的时期的治理模式也有所差别。考察了发达国家城市发展模式后，Pierre(1999)认为西方有四种主要的城市治理模式,即管理模式、社团模式、支持增长模式和福利模式。YU(2000)认为城市治理模式有二十多种，包括公私合治模式、新精英模式、超多元模式、合作型治理模式、发展型政府模式、规制型政府模式、新管理主义城市治理模式、新自由主义城市治理模式等[4]。从城市治理的内涵和城市治理的实践出发，笔者认为城市治理比较典型的模式有以下4种。

(一)企业化城市治理模式

该模式流行于北美和欧洲的中小城市，有些大城市也受其影响。这种模式是最为广泛的城市模式之一。该模式的企业化有两方面的意思,一方面是城市的企业化,即把企业的管理方法运用于城市管理 ；另一方面是将竞争机制引进城市政府部门,使得政府管理者有企业家精神。企业化城市治理模式有以下特点：首先，城市政府组织机构的企业化，即把政府管理看成企业管理那样。城市政府的作用和重要活动就是对城市进行经营和管理,创造良好的城市服务,该模式下的政府目标是城市经济的持续增长。其次，需要一位像企业家那样具有企业家精神的市长来进行领导，他敢于冒险,勇于创新,用心的经营城市。再次，广泛采用城市形象设计和进行城市营销。最后，政府决策的形成和实施并不是政府独自完成，而是依靠政府、营利组织和非营利组织的合作与整合来完成。与中国不同，西方的非政府组织一般都会很发达,比如各种各样的行业协会、咨询机构、志愿者组织和事务所等,他们都承担许多公共事务。

(二)国际化城市治理模式

按照 Friedmann 等人的标准,全世界只有纽约、伦敦、东京等屈指可数的几个城市称得上国际城市或世界城市,而香港、新加坡、北京、上海等只是区域性的国际城市，但是国际化城市治理模式却是盛行于国际范围的城市发展模式,不仅对于大城市而且对于小城市都有可借鉴之处[4]。该模式主要有以下特点:(1)城市分工的国际化；(2)城市发展的区域化；(3)城市管理主体的多元化与国际化；(4)城市运行规则的国际化与现代化；(5)城市的特色和个性化发展。

(三)顾客导向型治理模式

20 世纪 80 年代以来,兴盛于西方国家的政府改革运动(又称为新公共管理运动),其重要特色即是建立顾客导向型政府,提供与最好企业相同的政府服务,争取政府的顾客的最大的满意度。1993 年,美国总统克林顿签署第 12862 号行政命令(Executive order No.12862),要求所有联邦政府机构全面评价他们的顾客满意水平,制定提高顾客满意的计划。这项命令是对美国国家绩效报告(NPR)的具体解释和回应,被认为是政府为顾客服务的革命和政府服务的彻底变革。

我们可以把城市政府顾客定义为城市政府服务的人。城市政府顾客根据不同的标准又可分为内部顾客和外部顾客。内部顾客是指政府内部工作人员,比如说普通公务员是科长的顾客,科长是处长的顾客；外部顾客是指享受政府服务的人,即城市市民。这里的市民是广义的概念,它包括传统意义上的城市居民和非城市居民。用这种方式看待顾客,我们通常所说的打工者、城市民工、跨国公司皆为城市政府的顾客。也可把城市政府的顾客分成一般顾客和核心顾客。一般顾客指对城市的发展起一般的作用,流动性弱,较难用脚投票来表达其偏好的人；核心顾客则与此相反,对城市的发展起着决定性的作用,极易用脚投票的人,如高素质的生产要素和跨国公司；又可以将城市政府顾客分成个体顾客和组织顾客,个体顾客是城市市民,而组织顾客是指城市中的各种赢利和非赢利组织等。

(四)城市经营模式

城市经营是典型的中国城市治理模式。对于谁最早提出城市经营概念目前仍存在争议。一种观点认为是由上海前市长汪道涵提出的,他在 1998 年在中国城市经济学会一次研讨会上提出城市现代化要走“经营城市”之路；一种观点认为城市经营是由大连市前市长提出并付之实施,由于其 8 年的经营,大连市由昔日的重工业城市变成一个环境优美享誉海内外滨海名城。从中国城市治理实践的内涵出发,城市经营萌芽于 1980 年代的城市建设实践,如当时的天津市长李瑞环就提出并实践城市政府的规划建设管理职能,兴起于1990 年代,1990 年代由于众多城市的实践使城市经营的理念和做法在我国迅速得以传播[4]。

四、城市治理的策略选择

(一)智慧城市

“智慧城市”的概念源自 IBM 公司 2008 年提出的“智慧地球(smart planet)”理念，其核心是“感知化”、“互联化”和“智能化”，该理念一经提出即引起了全球广泛的关注，IBM 公司认为，“智慧城市”是有意识地、主动地驾驭城市化这一趋势，运用先进的信息和通信技术，将人、商业、运输、通信、水和能源等城市运行的各个核心系统整合起来，从而使整个城市作为一个宏大的“系统之系统”，以一种更智慧的方式运行，进而为城市中的人创造更美好的生活，促进城市的和谐、可持续的成长[5]。美国学者 Andrea Caragliu 等认为智慧城市是通过参与式治理，对人力资本、社会资本、传统和现代的通信基础设施进行投资，促进经济的可持续增长、提高居民生活质量以及对自然资源明智的管理。

国内外学者从不同角度对智慧城市予以界定，从中可以归纳出智慧城市的内涵包括信息通信技术的基础性作用、注重经济发展和鼓励创新、促进各部门间资源共享和协同作业、实现社会包容、关注人力和社会资本的作用、保护环境并合理利用自然资源等方面。

1.注重经济发展和鼓励创新

智慧城市一方面注重推动城市的经济稳定和繁荣，发展社会生产力，发挥地区经济优势，为知识型人才提供大量的就业岗位和发展机遇； 另一方面，智慧基础设施的建设将为物联网、新材料、新能源等新兴产业提供广阔的市场，激励创新，鼓励政府、企业和个人在智慧基础设施之上进行科技和业务创新，为城市提供源源不断的发展动力以助力产业发展和经济运行[5]。

2.促进各部门之间的资源共享和协同作业

基于网络基础设施，城市不同部门和系统之间能实现信息共享和协同作业，更合理地利用资源，做出最好的城市发展和管理决策，及时预测和应对突发事件和灾害，精简业务流程，降低服务成本，达成城市运行的最佳状态。

首先，在公共服务方面，需要建立“一站式”服务平台，推广电子化行政中心，全面提升公共服务效率和质量； 其次，在城市管理方面，强调提升城市管理与运行能力(交通、环卫、城市监管、供水供电)，让城市中各个功能彼此协调运作，为居民和企业提供优质的生活发展空间； 再次，在公共安全方面，要求对突发事件和灾害具备应急反应能力。

3.实现社会包容

许多研究聚焦于为各种不同的城市居民在公共服务中实现社会包容。缩小数字鸿沟，提高家庭宽带普及率，减少信息不对称，促进决策者兼顾公平的城市发展理论，促进研究者和政策制定者去关注城市发展中至关重要的公平问题，有助于开发和制定更有效、更准确的公共服务方案[5]。

综上所述，智慧城市是对现代城市治理理念的创新，是在充分合理利用 ICTs 的基础上，将物联网与互联网系统完全连接和融合； 在缩小数字鸿沟、促进信息共享的基础上，通过参与式治理，让决策者更智慧地管理城市、保护环境，更合理地利用和分配人力资本、社会资本和自然资源，促进城市经济增长和维持城市的可持续发展，提供更完善的公共服务，不断提升居民生活的质量，促进社会各阶层的平等[5]。

(二)良法善治

城市治理的价值理念以不同的学科作为背景来解释都会有不同的观点和结论，但以良法善治作为城市治理的价值追求应该说是具有共识的，可以说城市的良法善治理念的确立是城市治理从传统型管理理念向现代型治理理念的价值转型[6]。法治精神的要义就是 “良法善治”，“良法善治”是法治的最本质特征。一般语境下的 “善治”，就治理主体而言，善治是善者治理；就治理目的而言，善治是善意之治，就治理方式而言，善治是善于之治，就治理结果而言，善治是善态之治。

总而言之，城市治理的 “良法善治”应该成为政府与公众对城市公共事务进行共治的新型治理模式，通过还政于民、还权于民，发挥人民主体性作用，实现公共利益最大化的根本要求。从城市治理 “良法”到 “善治”的过程实际上应该是一个赋权于民的过程，即赋予人民治理城市立良法之权，又赋予人民治理城市的参与之权，还赋予人民治理城市的监督之权，同时也赋予人民治理城市的评价之权。

城市治理法治必须是良法善治，然而立良法与行善治先要从传统的城市管理向现代城市治理转型。笔者将这种转型概括为：从物本向人本转型、从官本向民本转型、从政策向法制转型、从无限向有限转型、从战术向战略转型。

第一，从物本向人本转型，完善城市治理法治的能动机制。传统的城市管理往往重视城市的物质层面，比如城市整洁、建筑靓丽、马路宽敞等，往往忽视的是人在城市治理中的地位、作用和尊严，实际上这个世界如果用制度来规制，最易规制的是物，最难规制的是人，因此，从传统城市管理向现代城市治理转型首先应该明确，人是城市治理的主体,城市治理的目的是制定统一规则、严格执行规则，更好地服务于人，明确每一个人作为城市治理主体应有的权利和义务，为人们的生存和发展提供一个自由、舒适、有序和清新的城市环境、城市秩序和行为指南[6]。

第二，从官本向民本转型，完善城市治理法治的主体机制。传统的城市管理往往注重自上而下的行政动员，管理的价值理念是以 “官”、红头文件和行政命令来定位的，政府管理部门和人员实行纵向的管理模式，首先要调整的是城市治理主体机制，改变以政府为单一主体的城市管理模式，代之以政府、非政府组织及其他社会组织和公民为多元主体结构的城市治理模式，充分发挥社会组织和民众在城市治理中的作用，体现从官本向民本的转型[6]。

一般而言，民本概念就是以人民为本位，或者说人民主体性。因此，所谓从官本向民本转型，就是要在城市治理法治中尊重和践行人民的主体性，将民本的内涵从法治规则层面上固定下来，维护和保障好公民权益，树立民本城市的法治理念和打造民本城市的治理模式。

第三，从政策向法制转型，完善城市治理法治的规则机制。传统的城市管理规范大都以政策制度为主，占了 98%以上，基本上以通知、意见、方案、办法、计划、纲要和规划等政府和部门文件形式发布实施，只有不到 2%的规范性制度属于法规和政府规章，其位阶、等级和效率都较低。这一政策制度与法规制度的结构性失衡现象非常普遍，出现了以政策制度调整为主、法规制度调整为辅的不正常局面，因此，从法治建设的战略目标来看，现代城市治理必须从政策制度向法规制度转型，城市治理的制度体系建构应该以法规性制度为主，以政策性制度为辅，更多地运用法治规则来治理城市，展示给公众稳定的、权威的和可预期的城市治理目标[6]。