我国公共政策制定中的公民参与

(郑州大学　河南　郑州　450000)

随着社会经济水平的提高，社会利益多元化的格局逐渐形成，它给人们带来利益的同时，也造就了人们之间的利益差距；在满足人们利益愿望的同时，也激发了人们更大的利益追求和利益愿景。人们的利益意识，参与意识越来越强烈。公民在追求自己利益的过程中并不满足于仅仅通过他们的代表行使决策权，他们要求直接参与与自身利益相关的公共决策过程，甚至就某些重大的利益问题向政府讨价还价，施加压力。而且随着政治民主化进程的加快，人民越来越强烈地意识到作为国家的主人，在公共决策中过程中应该强化自己的主体地位。公民再也不满足于作为公共政策的客体而存在，而是强烈要求参与到公共政策的决定中来，从而维护公民自身的应有利益。

同时随着我国政治体制改革的推进，我国公民政策参与的渠道和方式逐渐增多。但我国目前在公民参与公共政策方面仍处于探索阶段，存在公民利益表达渠道不足和当前参与效力不佳的问题。因此，如何为公民有效、有序参加公共政策制定创造条件，提高公民参与政策制定的效力等问题仍具有重大的理论意义和现实意义。

一、我国公共政策制定过程中公民参与的现状、问题和成因

(一)我国公共政策制定中公民参与的现状

近些年我国在公民参与公共政策制定方面也在进行不断的探索，并且也逐步建立起了对应的公民参与制度，进行了公民参与的实践。尤其是近几年，随着我国社会、经济、政治的快速发展，公民参与社会生活的物质基础不断充裕，我国公共政策制定过程中的公民参与进入了新的发展时期，呈现出良好的发展态势，并初步彰显成效。

目前在我国从全国性公共政策的制定到地方性政策的制定，都纷纷引入公民参与。例如，铁路票价听证会是首次采用电视直播方式公开举行的全国听证会，堪称现阶段动作最大、最具影响力、最能体现我国价格听证实践的一次尝试。很多地方政府也根据当地的情况，探索新的治理方式的过程中，也纷纷将公民参与引入地方重大政策的制定过程中。公民旁听、领导接待日、以及民意热线、电子政府等众多公民参与的形式开始在公共政策制定过程中使用。例如，郑州市地铁票价的确定就通过听证会的方式来确定的，通过听证会让公民有效的参与到决策中来。

我国在推动公民参与公共政策的制定方面仍然是在探索阶段，在探索进程中积累了宝贵的经验，并也产生了一定的积极作用和效果。公民在参与公共政策的制定过程中仍然存在多种因素的制约，并且也存在不少问题，值得我们去探索。

(二)我国公共政策制定中公民参与存在的问题

公民在参与公共政策的广度方面存在主动性、积极性不够高，主动参与率不足的问题。随着网络、信息技术的飞速发展、社会主义市场经济的不断深入、以及政治现代化进程的加快，我国公民的参与意识、参与兴趣较之以往有了很大的提高。然而从总体上看，我国公民参与的主动性和自觉性仍处在较低的水平。除了部分政府官员、专业人士和知识分子以外，相当一部分公众是在从众心理的支配下参与进来的。真正能够自主自愿，代表全体公民，把公民参与当作自己应有的权利来看待的公民仍是少数，并且公民主动参与率不足也已经成为共识。即使在一些经济水平比较发达的地区，公民的参与意识也存在不足。

在参与深度上，公民的参与内容过于表层化，参与效果不够理想。公民参与公共政策的制定，一个十分重要的原因是公民通过参与可以有效控制政府的行为，限制公共权力滥用，维护公民权利，从而保持和促进民主政治的健康运行。而我国现阶段公民的政策参与仍存在一定的障碍和问题。以听证会为例，虽然新闻报道过程中经常可以见到代表们慷慨激昂的陈词和旁征博引的论证，但最后代表们的意见又在多大程度上影响了最终决策却鲜有报道，而决策部门对听证会代表意见的取舍过程和依据也很少有报道。常常是听证会上辩论的热热闹闹，而会后的决策却静悄悄。同时，公民参与的形式化和表层化也极大地影响了公民参与的积极性。

参与阶层的不平衡也是我国现阶段公民参与公共政策中所存在的问题。不同的社会阶层对公共政策的参与有不同的反应。知识分子和机关事业单位工作人员具有较高的教育程度，对政治制度和政治体质的运作比较熟悉，具体参与的自信和参与实践所需要的知识技能，因此他们参与意识和参与能力相对较强，而文化水平较低的阶层以及工人、农民的参与意识和参与能力则相对较弱。

通过上述分析表明，我国公用政策制定中的公民参与无论是在广度、深度、参与阶层等方面都存在着不足，仍处于初级探索的阶段。

二、完善我国公共政策制定中公民参与的对策

(一)提高公民参与意识、能力和水平

公民的参与意识和参与参与行为对政府来说既是动力，同时又是压力，因而树立民主参与的政策观念显得尤为重要。对政府部门来说，树立民主观念就是要倾听和吸纳公民的政策要求和建议，政策制定不再是闭门造车，而是以讨论、协商的方式进行，从而增进政策制定的规范性、程序性。

在公民参与公用政策的过程中，虽然公民有了强烈的参与热情和意愿，但是这是远远不够的。在公民参与的早期阶段，由于其素质不高、能力有限，致使参与效率低微，参与流于形式。可见有效的参与，即决定于参与意愿，又取决于实施不同的行动路线的实际能力(资源和技能)。因此，发展和完善我国公民参与的一个势在必行的要求就是增强公民参与的能力、提高公民的参与水平，使公民能够理性有效的参与到决策中来。但公民的参与习惯和理念并不是一日养成的。我们必须努力创造公民参与所必须的物质和文化基础，通过多种有效的途径加强对公民的教育和培训，让公民通过持续不断的民主实践有效地提高对政治体系的认识和了解，获得民主政治知识、形成民主参与 技能、积累民主生活经验、从而增强其参与能力，提高其参与水平。政府部门可以：

1)努力创造良好的公民参与的社会环境

2)大力加强对公民政治知识和参与技能的传授

3)积极引导和推进公民参与民主实践

(二)完善、畅通公民参与的渠道

完善、畅通的参与渠道是实现公民有序参与的关键所在。只有渠道多了，路径宽了，运行流畅了，才能保证公民在政策过程中有效地施加影响，使公民的利益在政策中得到均衡体现。目前，在我国公民参与中，真正被公民采用、且在实践中行之有效的参与渠道较少，且路径狭窄，运作不畅。如此，不仅造成公民参与的形式化和表层化，而且极易使公众从忍受和沉默转而寻求体制外参与，甚至出现一些暴力极端的反抗行为。因此在我国公民参与快速发展的环境下，完善、畅通规范化、组织化的参与渠道已是迫在眉睫。我们可从一下方面入手：首先，根据公民的参政素质和参政资源，继承、完善原有的参与渠道。其次，随着社会的发展、公民参与素质的提高，我们要与时俱进，以尽可能快的速度为各种利益群体与个体提供相应的、合法且有效的公民参与的新渠道。同时，我们必须及时将新生的社会阶层、社会群体所使用的参与渠道纳入制度化的参与渠道，这也是对原有规范体系适应性的一种考验。同时，简化公民参与渠道的中间环节，缩短公民表达的利益需求信息到决策中枢系统的距离，以减少公民表达的利益需求信息在传递过程中的损失。所以，我们特别要致力于拓展非政府组织、电子化参与渠道和大众传媒在公民参与中的作用，将其作为完善、畅通公民参与渠道的重要突破口。具体措施：

1)加快非政府组织的发展和成长

2)大力推进和完善电子民主

3)拓展大众传媒的参与功能

(三)推行电子政务和网络参与

网络信息技术的发展和电子政府的构建为政府决策权力的合理化调整和公民参与政府公共决策提供了新的机会，拓宽了公民参政的渠道和信息沟通渠道，实现了信息的互动。公民通过电子民意调查、发送电子邮件、微博留言等方式表达利益诉求，影响政府决策。同时，政府通过互联网络发布政策、法规信息，公开机构设置、职能运行、工作程序等供公民查询和知晓，满足了公民的知情权。电子网络参与作为一种全新的参与手段有着非常大的潜力。同时“在线参与”也是一把双刃剑，如果对网络参与行为缺乏规范，无序的参与会导致信息的干扰和泛滥，如网上所存在的各种谣言等。所以需要做好基础性的工作，规范公民的网络参与行为，使其在健康的轨道上发展，做到趋利避害，更好的为大众服务。

(四)营造参与型政治文化

政治文化是指“一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情”，包括了政治认知、政治感情以及政治评价，是政治体系正常有效运转的基本心理环境。任何政治行为的最终发生以及对行为方式的选择，都是在某种社会文化和心理活动驱使下进行的。公民参与是民主政治之精髓，其发展与完善必然离不开相应的政治文化背景和强有力的政治文化支撑，尤其是中国这样一个民主政治文化土壤相当贫瘠的发展中国家，先进的政治文化更是公民参与的底蕴所在。营造有利于公民参与的政治文化，培育支撑公民参与健康发展的理想土壤，提升公民参与制度化的精神支撑是推进和完善我国公共政策制定中公民参与的现实选择。营造参与型政治文化，我们应该从一下方面入手：

成熟的市场经济是参与型政治文化形成的基本驱动力。市场经济天生蕴含着对自由、平等、民主等思想的内在要求，是培养现代公民意识的天然沃土。市场经济及其相应的经济发展能够大大激活公民参与所必须的主体意识、平等意识、权利意识和法制意识等，为营造参与型政治文化奠定良好基础。

合理扬弃、对传统政治文化进行创造性转化。经几千年历史的传承在人们心理上沉淀下来，至今还深刻影响着人们的政治理念和政治行为。如何对待传统政治文化是我们在塑造全新的参与型政治文化时不可回避的话题。中国传统文化中的专制统治传统使中国传统政治文化在许多方面与参与型政治文化格格不入，如“权威崇拜”，“清官思想”，“与世无争”等。这些相对以小农意识为主体的政治意识和政治思想使得公民缺乏主体意识、缺乏独立人格，对参与缺乏应有的热情，势必大大阻碍参与型政治文化的建设。构建新型的参与型文化并不意味着我们要割断历史、拒绝历史，而是要对传统政治文化进行理性地分析、合理地扬弃。根除传统政治文化的消极影响，坚决摒弃那些落后、不合时宜、腐朽的东西。

营造参与型政治文化，我们既要汲取中国传统文化之精华，又要面向世界，吸纳和借鉴西方政治文明的积极成果和现代社会的成功经验，以形成体现公民主体意识的新型的政治文化。