不同类型邻避运动的成因及其治理

陈璇

（西南政法大学 政治与公共管理学院，重庆 401120）

一、邻避运动的缘起与研究进展

“邻避”即“Not In My Backyard”，本义是“不要在我家后院”，“邻避”一词最早用以形容当时美国人对化工垃圾的警觉和反感[1]。1980年代美国正处于一个不折不扣的“邻避时代”，同时面临着邻避挑战的还有其他西方国家，如英国、荷兰。直至1990年，邻避运动逐步出现在亚洲国家，例如日本、中国台湾地区。而我国大陆地区真正开始出现邻避运动是在2003年。2003年北京发生的“望京西园加油站事件”预示着邻避运动在我国大陆地区的“粉墨登场”。

早期台湾邻避运动的口号引人注目，即“鸡屎拉在我家后院，鸡蛋却下在别人家里”。这一口号生动诠释了邻避运动的本质，即由于社会生活需要而兴建的公共设施，其带来的正外部性普遍使得方圆百里之外的公众受益，但其负外部性使邻避设施附近的居民利益受损，从而引发他们的反抗。自2003年以来，我国邻避运动大肆兴起，邻避运动的相关研究成果也大量涌现。寒竹（2014）认为邻避运动就是居民避免自身生活环境被具有负面性的公共或工业设施影响，而产生的社会反抗行为。[2]王奎明等人（2014）则通过实证研究的方法对中国式邻避运动的影响因素进行分析，分别从“议题单一论”和“政府挑战论”两个方面考察。[3]杨芳（2015）通过总结台湾地区治理邻避运动的经验而认为：引入公民参与、创新治理方式、建构社区生活共同体有助于解决邻避问题。[4]陶鹏等人（2010）对多起邻避事件进行分析，依据其特点将邻避运动归纳为四种亚类型：污染类、风险集聚类、污名化类及心理不悦类。[5]

总体而言，我国对邻避运动的研究集中于邻避运动的内涵界定、成因及对策。其中，对邻避运动的成因探讨大多限于共同成因的研究，对不同种类邻避运动的特殊成因进行分析的研究较少，因而其对策具有普遍性，针对性可能不强。忽略不同类型邻避运动的“痛点”，简单归并其“痛点”容易削弱治理手段的有效性。本文基于不同类型的邻避运动，在分析其共同诱因的基础上探讨其特殊诱因，以增加治理手段的可靠性，为邻避运动的有效治理提供参考。

二、不同类型邻避运动的具体表现

自2011年我国城镇化率首次超过50%以来（为51.27%），我国城镇化率持续上升，2017年高达58.52%。随着城镇常住人口的增加，城镇公共生活需求随之扩大，并衍生出许多公共设施，例如垃圾处理厂、变电站、污水处理厂、戒毒中心、精神病院等。这些带有公益性特征的设施在满足社会需要的同时，带给设施周围居民强大的负效应，从而引发居民不满。周边社区居民以集体上访、“集体散步”、围堵党政机关、聚众闹事等群体行为来进行抗争，邻避运动由此兴起。陶鹏（2010）按照邻避设施的特点把我国邻避运动归纳为：污染类、风险集聚类、污名化类、心理不悦类。其中污染类和风险集聚类邻避运动最易产生大量社会冲突。本文以此为分析切入点，分别对四类邻避运动进行分析。

（一）污染类邻避运动

污染类邻避运动指邻避设施的建造或投入使用过程中，将会对周边环境产生大气污染、水污染、噪声污染等其他可预见的不良影响，从而引发居民不满和反抗的运动。例如2009年广东“番禺垃圾焚烧厂事件”，由于当地居民担心焚烧垃圾过程中会产生有毒物质“二恶英”，而通过投诉信访、座谈会方式来表达诉求。最终用理性的维权方式赢得满意的结果：政府重新考虑该发电厂项目的选址和建设。某些情况下在污染类邻避运动中居民可能会选择非理性方式来表达其不满和反抗。例如2012年四川什邡“钼铜项目事件”，因为居民担心什邡市宏达钼铜多金属资源深加工项目导致环境污染问题，而集体上访、聚集示威、在党政机关聚集且以暴力发泄的方式来抗议该项目的建设。

（二）风险集聚类邻避运动

风险集聚类邻避运动同污染类邻避运动一样容易引发较大的拒斥感，但与污染类邻避运动有所不同。风险类邻避运动其负外部性是隐性的，它没有污染类邻避运动的危害或风险明显。专家们认为此类邻避设施发生意外事故的概率很低，但如果发生意外则其危害程度无法估量。例如2009年广州发生的“南景园变电站事件”。南景园变电站建设项目一经公示，便遭到了周围小区居民的强烈反对，因为变电站距离小区居民楼仅10米左右，一墙之隔的不确定性风险让居民对辐射感到恐慌。500名业主强烈反对变电站的建设，业主们在小区门口聚集，并到广州市政府门前抗议,最终规划局改变该项目的建设选址。

（三）污名化类邻避运动

污名化类邻避运动指对某一特殊群体的抵触，对其污名化，强烈排斥服务该类群体的设施而产生抗议行为。例如居民对周围兴建戒毒所、精神病院、救助站等设施的反对。正是由于民众对于被戒毒人员、精神病患者、流浪人员等群体的偏见，造成其抵触相关设施修建在居住地附近。这类邻避运动的冲突不如上述两种类型的邻避运动激烈，但是仍然不容忽视，它仍然会对社会稳定产生威胁。例如2006年3月广州市荔湾区荔新大厦的居民要求精神病康复中心迁离大厦，附近居民恶意破坏康复中心的防火门锁。此外，居民屡次在小区内到处张贴带有过分言语的标语，使得精神病康复者家属深感不满。又如2013年武汉一家戒毒诊所被周围居民泼漆驱赶。

（四）心理不悦类邻避运动

心理不悦类邻避运动主要是民众对于在其居住地附近修建承担一定社会服务功能的公共设施内心产生不悦情绪而排斥的抗议活动，例如反对在居住地附近建设墓地、殡仪馆、火葬场等。此类邻避设施主要对民众产生两方面的影响：一是对其心理造成一定的畏惧感，尤其是心理素质不佳者和小孩；二是大大贬低房屋的价值，间接造成房主的财产损失。2012年5月青岛市双山小区附近兴建墓地，居民为了阻止墓地建设，集体将修建的墙体推倒。又如2014年济南市某小区业主欲退房以表示抗议在其附近修建墓地。居民表示：“一开窗户就看到墓地,心里能舒服吗？”正是这种强烈的心理不适感引发了居民的抗议。参与此类运动的居民一般是距离此类设施很近的居民，如那些一开窗便看见引发不适感邻避设施的居民，因而此类运动的规模通常较小。

三、不同类型邻避运动的成因

邻避不单单是一种运动，还可视作政策失败的表现。[5]邻避运动的背后是各种利益冲突的较量。对上述邻避运动的产生原因进行分析，有助于解决冲突，利于稳固社会和谐的根基。上述四类邻避运动的发生既有共同原因也有其特殊诱因。

（一）共同成因

1.封闭的决策模式

学术界普遍认为我国邻避设施项目的决策过程遵循的是“决定—宣布—辩护”的模式。邻避设施的选址问题是由政府与专家一同经过论证来决定，决定之后公之于众。当决定引起公众强烈不满，甚至是引发群体性事件时，政府才开始采取补救措施，将有关可行性的论证结果予以公告。由此可看出政府关于邻避设施建设的决策是一封闭的模式。虽然有专家的参与，但是如果仅是官方智囊团的参与而缺乏公众的声音，那这样的决策何来民主性和科学性？正是在决策环节少了公众的参与，故而一些负面影响极小的邻避设施的危害被公众无限放大。无论政府、专家如何解释也难以使人信服，所以邻避运动愈演愈烈。

2.过高经济补偿和过低经济补偿的两极作用

王奎明、于文广等人通过调查上海松江区垃圾焚烧厂周围的居民得出结论：经济补偿因素与民众支持度正相关。也就是说经济补偿越多，民众则越支持。并且经济补偿因素本身存在一个临界点，当经济补偿金达到足以让民众重新买房搬家时，民众支持度空前提高。[6]但是王奎明、钟杨在对34个城市的居民进行实证研究时却发现，经济补偿因素同民众参与邻避抗争活动意愿度之间成显著负相关性。即给予民众的经济补偿越高，民众会认为有购买其健康之嫌，遂越可能支持邻避抗争。[3]由此我们可看出经济补偿因素的作用并不是简单的线性相关，需要结合具体的实际情况进行分析。令人深思的是经济补偿对邻避运动的作用机理：有些群体认为经济补偿越高，则其危害越大，故积极参与邻避运动；而有些群体认为，经济补偿越高，其因邻避设施而带来的损失得以弥补，故不愿意加入邻避运动中。

3.风险认知的冲突

在邻避运动中，风险扮演着重要角色。政策制定者与专家通常从技术角度定义风险，而在居民看来，风险主要来自他们的主观感受。[7]政府和专家往往是旁观者，他们能够将自己置身事外，清晰地从技术角度运用现有的科学知识来分析风险，然而他们基本上没有感知风险。然而作为当局者的居民而言，自己即将身处邻避设施附近，他们往往“当局者迷”，深感其中暗藏的风险。而这一风险并非纯粹从技术角度衡量，而更多是出于一种对未来危及生命健康和财产安全不确定性的担忧，即风险感知。现实中，所感知的风险通常远大于技术风险。因而当邻避设施遭到民众竭力反抗时，政府试图用其测量的技术风险取代民众感知的风险，但感知风险的生命力极强，民众只会质疑技术风险而不会怀疑自我感知到的风险。正因为各方对风险的认知不同才推动了邻避运动的发生。

（二）特殊成因

1.对生命健康及财产安全的显性威胁诱发污染类邻避运动

污染类邻避运动，假设其邻避设施建设的决策过程是公开的，即公众充分地参与其中，但是其爆发的可能性仍存在。因为公众已经深刻意识到此类设施即将带来的危害性。他们在邻避运动过程中所声称的政府“暗箱操作”、“环评作假”等都不过是阻碍邻避设施建设的工具，真正目的是希望存在显性威胁的污染类设施尽快撤离。正是出于对其生命健康及财产安全的保护，所以此类邻避运动迫不及待地爆发，大多数破坏社会正常秩序的邻避运动都属于此类。

2.政府公信力及企业社会责任缺失加剧风险集聚类邻避运动的隐性风险

风险集聚类邻避设施的风险是隐性的，具有高度不确定性。当下，政府公信力缺失，尽管政府声称此类邻避设施发生意外事故带来危害的可能性极小，但是公众不愿意相信。企业社会责任的缺失使某些企业在管理邻避设施运行的过程中乏力，不愿支付足够成本进行管理，类似导致意外事故的先例致使居民不再相信这种隐形的危险发生概率极低。倘若政府具有较强的公信力、企业肩负较强的社会责任感，那么民众会选择相信此类设施风险较低，且即便意外事故发生，他们也相信政府与企业会将损失降到最低。

3.对治安管理的质疑推动污名化类邻避运动

不同于上述两类邻避运动，污名化类邻避运动主要出于担心被其污名化的群体可能成为不安全因素，威胁着附近居民的生命及财产安全。对社区周边治安管理水平的怀疑诱发了此类邻避运动。假若周围的治安环境能够使得居民放心，那么建设此类邻避设施虽会引发居民的担忧，但是有良好的治安管理水平为保障，他们往往不会引发抗议。

4.心理恐惧与风水玄学的深信诱发心理不悦邻避运动

心理素质不佳者对于在其居住环境附近修建墓地、殡仪馆等设施会比较排斥，这是其自身产生的恐惧感导致的。而且有许多家长担心自己的孩子会害怕此类建筑，因而极力反对。另外，由于我国自古有“风水玄学”这一学问，许多人选择居住地时会忌讳这些邻避设施。尤其是“开窗见坟地”使许多人宁可退房也不愿居住。身处在此类邻避设施附近的居民原有的舒适感将会大打折扣，尽管他们深知此类设施并不会直接带来身体危害，但是精神上的不悦感由此增强，急需其他方式弥补。

四、不同类型邻避运动的治理手段

（一）通用手段

1.引入公民参与的决策模式

封闭的决策模式只会使得利于邻避设施建设或运行的信息被隐匿，而且会催生出许多诱发邻避运动的因素。引入公民参与以保证公民在重大决策时有充分的知情权和参与权。在这方面台湾地区有丰富的经验：由政府向公众提供相关信息，再采取各种方式收集民意，最后利益各方进行协商对话达成一致。通过公众参与，以协商的方式达成共识，改变了自上而下的单一决策方向。尤其是关键的选址问题必须同公众协商，避免不合理选址引发群体性事件和停建项目的损失。引入公众参与需要保证公众参与的充分性：首先，保证利益相关公众人数的充分性，所选取的参与代表需保证代表的合理性，竭力避免“被代表”现象。其次，还需合理界定公众参与讨论的内容，内容应该尽可能涵盖同其利益紧密相连的部分。

2.进行预调查之后再决定经济补偿内容

如前所述，经济补偿并不见得越多越好。部分居民可能会认为，经济补偿越多则有购买其健康的可能，故会随经济补偿的增加而更加反对邻避设施。因而，在对邻避设施周围的居民提供经济补偿前可进行预调查。若居民倾向于经济补偿，则可适当增加补偿标准。但是如果居民认为经济补偿有购买健康之嫌，就需要采取其他补偿手段（例如在社区建设一些免费的休闲服务中心），避免过高的经济补偿增加居民的忧虑。如果经过调查后发现居民的排斥感极为强烈，那就需要重新考虑规划选址。

3.预先开展社会稳定风险评估

社会稳定风险评估是指与公共利益密切相关的重大建设项目在审查批准或实施前，对其中潜在的风险因素进行系统调查、预估分析、制定风险应对举措和应急预案。[8]一般来说邻避设施的建设都会遵循“最小抵抗原则”，但是单凭这一原则远远不够。事前开展风险评估，有助于认清当下政府角度出发的技术风险和公众角度的风险感知之间的冲突，可提前制定相关的解释方案，并提前预防群体性事件的发生，对可能发生的邻避运动进行前馈控制。例如社区工作者察觉到社区居民对邻避设施产生民怨，可运用预先准备的解释方案先进行预处理，对其进行耐心解释。如果民怨不可避免地转化为民愤，邻避运动即将发生，那么可运用先前风险评估制定的应急方案来将损失降低，以维护社会稳定和保证公众安全。

（二）特殊手段

1.污染类、风险集聚类邻避运动

由于这两类邻避设施的预期损失、风险都较大，故需要采取特殊手段治理这两类邻避运动。第一，需加大对社区居民的宣传教育力度，通过宣传相关知识来引导居民理性维权。教育内容包括邻避设施的有关常识还包括有关维权的法律知识。引导居民合法维权，避免其发生过激行为，尤其防止他们出现违法行为。第二，通过科学论证的邻避设施，要想取得公众的认可，可借助于其他类似设施的示范效应。例如居民对附近拟建变电站产生担忧，相关部门可组织居民去运行良好的变电站附近参观。通过切身感受，用事实来说服他们。

2.污名化类邻避运动

为防止此类邻避运动，在拟建设此类设施的地方加强相应的治安管理。为附近居民提供安全可靠的居住环境。例如增设治安岗亭或增加每日巡逻次数等方式。同时不可忽略被污名化群体的合法权益，在加大治安力度的同时需要给予这部分群体更多关注，避免其心理遭受二次伤害。可借助社会力量，让社工或志愿者为其提供心理疏导服务，让其轻松接受康复训练。污名化类邻避运动的难点就在于平衡上述两大群体的利益。不能因为居民这“大多数人的利益”而漠视特殊群体“少数人的利益”，这绝不是社会公平正义的本意。

3.心理不悦类邻避运动

心理不悦类邻避运动通常不涉及人身安全这一重大问题，故经济补偿能发挥较好的作用。通过对此类邻避设施附近的房地产企业，可适当减免税费或是给予一定额度的财政补贴，以补偿其损失。而对附近的居民，也需要适度给予经济补偿，尤其是那些“开窗就见坟地”的离设施距离近的居民，补偿额度应当适度提高。此外，此类设施的建设应当尤为注意其外观设计，应当给人以舒适感而绝不是恐惧感。因为这类设施的实质服务功能已引发了居民心理不悦，所以需在设施外观部分加以弥补，尽量留给附近居民足够的舒适感。