论检察民事公益诉讼制度的完善

黄彩霞

（中南财经政法大学 法律硕士教育中心，武汉 430000）

2015年，检察机关提起公益诉讼制度试点工作经授权，在全国多个省市全面铺开。2017年，《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的修改，标志着检察公益诉讼制度正式写入法律。2018年两高联合发布司法解释，进一步明确检察机关诉讼主体地位，由此，检察机关办理公益诉讼案件成为法定职权。目前，检察民事公益诉讼仍处于初立阶段，还存在许多有待改进的地方。

一、检察机关提起民事公益诉讼的理论基础

公益诉讼起源于古罗马时期，在近现代得到充分发展，其中以美国公益诉讼制度最为典型。所谓公益诉讼，是以保护公共利益为目的，与保护个人利益的私益诉讼相对应。那么，何为公共利益？公共利益的界限如何划定？学者们对此存在不同观点，笔者认为，公共利益应包括两个方面，一方面是国家利益，国家利益还可细分为对内利益与对外利益，在此，笔者仅讨论对内利益，而损害国家对外利益，可通过外交手段进行维护；另一方面是社会公共利益，是部分或全社会成员共同享有的利益。因此，当公共利益受到侵害时，国家利益由国家特定机关发挥职能作用进行保护，社会公共利益则由社会成员代为维护。由于国家权威，国家利益并不难实现，但个体的力量薄弱，又有制度限制，主客观方面都不如国家机关，个体维护社会公共利益尤为艰难。

长期以来，我国诉讼法领域一直强调，唯有自身利益受到损害的人才有权提起诉讼。[1]在这个理念的指引下，许多侵害公共利益的行为躲过法律的追责，社会公共利益也没有得到救济。法院多以起诉人与案件不具有直接利害关系而裁定驳回起诉。然而，现代法治的发展使得“直接利害关系”原则，不断受到人们的质疑，要求扩张公益诉讼原告资格范围的呼声逐年高涨。民事诉讼一直强调诉权的重要性，这一理论的确符合过去社会现实的需要，却难以应对复杂化的现代社会，市场经济影响层面深远，一旦发生侵害行为，其波及范围不再限于个体利益，而是一个群体，甚至是整个社会的公共利益，为此，必须扩大诉权的主体范围。法律不仅保护私人利益，对公共利益更应如此。特定机关代表国家，根据法律授权，能够有效维护公共利益。因此，在赋予私人诉权救济的同时，更不应忽略国家特定机关的原告资格。综上，公益诉讼起诉主体应包括三大类：任何个体、社会团体和国家特设机关。任何个体为维护公共利益而提起诉讼，不仅体现正当当事人原则，也与建设法治国家相符合。社会团体由个体组成，个人权益也可通过团体实现，是故，赋予社会团体诉权，既能实现个人价值，也能保护私权不受侵害。国家特定机关代表国家提起诉讼，作为第三方介入诉讼，不仅能有效遏制侵害公益的行为，也能防止私人滥诉现象的出现，提高诉讼效率。

在我国，人民检察院是最能代表国家提起公益诉讼的国家机关。人民检察院作为国家法律监督机关，履行法律监督职责，保障立法的正确实施。相较其他行政机关，其更能有效运用法律手段维护公共利益。因此，除代表国家行使刑事公诉权外，还有必要增加检察机关非刑事公诉权，用于检举破坏环境，制造垄断、侵吞国有资产等侵害公益的恶行。对此，国外也早已有相关立法，美国在环境保护方面，均授权检察官提起相应诉讼、或是支持私人或社会组织、团体起诉；在英国，则由检察总长代表政府参与民事案件的诉讼。因此，在我国实行检察民事公益诉讼制度是绝对可行的。

二、检察民事公益诉讼现状及意义

(一)国内发展现状

直至2017年，《民诉法》的修改正式确立了检察民事公益诉讼制度。至此，检察机关结束了二十多年来无法可依的尴尬状态，正式作为诉讼主体参与民事公益诉讼，维护国家利益与社会公共利益。2018年两高联合发布司法解释，对人民检察院的诉讼主体地位进一步规定，明确检察诉讼主体的正当性，以便检察工作的顺利推进。

检察民事公益诉讼制度试点工作开展之前，我国法律并无相关规定。但在司法实践中，该试点却非首次尝试。上个世纪九十年代，为解决经济发展困境，减少国有资产流失，检察机关曾以原告身份代表国家参加民事诉讼，[2]二十一世纪初期，检察机关参与公益诉讼也主要集中在保护国有资产方面，少数案件涉及民事领域，但参与方式转变成督促与建议。[3]随着我国经济社会的不断发展，我国公共利益受损的状况每况愈下，我国立法有必要借鉴西方国家的经验，在已有的司法实践基础上，构建具有我国特色的检察民事公益诉讼制度。

(二)检察民事公益诉讼制度之意义

1.为司法实践提供法律依据

法治国家强调依法治国，国家机关的一切行为都要符合法律规定，检察机关更是如此，所有行为以法律授权为前提，法律未授权的则为禁止。在对现有民诉法修改之前，仅靠其第十五条有关支持起诉的规定以及2012年修改《民事诉讼法》增加的公益诉讼条款，难以明确检察机关在公益诉讼中的地位。因缺乏明确的法律规定为支撑，参与诉讼方式也无具体条文表述，检察机关的诉讼主体地位常常受到侵害人的质疑与挑战。是故，通过立法，明确检察主体地位，不仅完善了法律制度，也为检察工作提供了有力的立法支持。

2.检察主体优势

人民检察院作为公益诉讼起诉人参与诉讼，其地位不同与个体或社会团体。后者提起民事公益诉讼旨在维护受损的自身利益，实践中，其为实现目的，常常采取较为极端手段，忽视法律规则，浪费司法资源，其中以滥诉现象最为典型。[4]相反，检察机关独立于利害关系人，具有相对独立性，且司法实践经验丰富，更能客观公正地参与诉讼，实现维护公共利益的目的。检察机关还拥有调查取证等权力，比较其他民事公益诉讼主体，所能发挥的作用就更强大，实质上，这也是履行法律监督职责的另一种形式。此外，现行民诉法还规定其他主体有权向人民法院提起公益诉讼。然而，在我国，现存社会组织数量虽多，但真正符合法律法规，有资格提起公益诉讼的却少之又少，且这些组织力量弱小，甚至缺乏维权意识，在当前严峻的社会形势，无法实现保护公共利益的目的。检察机关参与公益诉讼，能有效遏制侵害社会利益的行为，也能最大限度回应人民群众的呼声。“禁止被告提起反诉”这一司法解释，再次体现了检察机关不同与一般原告的主体地位优势。

3.诉前程序与诉讼程序衔接紧密

检察民事诉讼制度包括两部分，诉前程序与诉讼程序。在民事公益案件中，检察机关向法院提起诉讼前，应当鼓励并支持符合法律规定的机关或有关组织先起诉，此为诉前程序。只有在没有适格主体行使诉权，且公共利益仍处于受侵害状态时，检察机关才能行使起诉权。因此，并非所有案件都能进入诉讼阶段。根据试点中期报告表明，许多案件在诉前程序就能得到解决，[5]这一程序的设置在很大程度上节省了司法资源，减少法院的工作负担，也提高社会成员依法维权的法律意识。诉讼程序与一般民事诉讼程序并无二致，其与诉前程序时间上相互衔接，作用相互补充，诉讼虽非维权的必经之路，但正是诉讼程序的设立，强化了维护公共利益的目的，形成了完整的维权步骤。

三、检察民事公益诉讼制度之不足

通过试点，证明了检察机关作为公益诉讼原告主体的可行性，但任何法律的制定都不是一蹴而就，该制度仍存在许多不足有待在后续的立法中加以改进。

（一）检察民事诉讼起诉权缺乏制约

人民检察院办理民事公益诉讼案件发挥法律监督职能，表明人民检察院既是公益诉讼起诉人，也是法律监督者，拥有双重的权力。就像在足球比赛中，一个人既要参加比赛，同时又要对整个比赛进行裁判，如此配置无法保证比赛公平。[6]诉讼程序要求当事人双方地位平等，法官居中裁判，才不至使判决有失偏颇。人民法院与人民检察院虽独立行使职权，但同为国家机关，且业务上相互协作，相较被告一方，关系更为亲密，难以完全保证法院意见不会倾斜。再加上公益诉讼案件社会危害性本就令人难以容忍，迫于公众舆论的压力，极易出现不公正的裁判。因此，有效制约检察机关民事公益诉讼起诉权，保证司法公正，就显得尤为重要。

（二）检察机关起诉案件范围有限

现行《民事诉讼法》第五十五条第二款规定了人民检察院起诉民事公益诉讼案件的范围，该条文采取列举式立法方式，具体罗列案件起诉范围，但列举即限制，检察机关实际可参与的案件范围仅限于该条所列三项—生态环境、自然资源以及食品药品安全领域。而社会中仍有大量侵害公共利益案件，如侵害弱势群体案件、重大企业垄断案件以及知识产权等案件。影响层面广，严重侵害社会公益，却未能有效纳入案件范围，为人民检察院所监管。该条规定限制了检察机关维护公共利益的范围，制约其法律监督职能，无法真正实现保护社会公益的目的。

（三）诉讼程序缺乏保障

公益诉讼案件案情复杂，事件影响波及面广。我国法律虽规定检察机关免缴诉讼费，但案件所需费用不限于此。普通案件尚需收集证据、司法鉴定、证人出庭等程序，这些程序都需要花费一定费用。公益诉讼案件也是如此，甚至有增无减，那么这些额外费用该由谁承担？若胜诉，赔偿金能否用于填补上述费用？试点方案均未提及，现行民诉法以及司法解释也没有做出详细具体的规定。此外，在涉及环境公益诉讼案件中，检察机关还面临跨界取证的难题。[7]目前民事公益诉讼多属于环境资源保护案件以及消费者权益侵害等案件，涉及问题专业性强。尽管在法律领域属于专业人才，但在其他行业却不尽然，检察人员面对的是更高的技术难度，不论是事实鉴定还是损害评估等方面，其自身的专业能力与之难以匹配。再者，起诉部门主体未明确，检察机关有权提起民事公益诉讼，但内部部门分工没有明确，是选择由增设一部门独立办案？还是实行一部门带头，多部门合作负责？基层检察院作为该制度实行的先锋，肩负着比较重大的责任，但案多人少，明显加重了检察人员的工作负担,极易导致检察机关懈怠工作问题的出现。因此，如何调整内部分工，以及投入更多的优秀人员参与到诉讼中来，成为检察机关亟待解决的难题。

四、检察民事公益诉讼制度之完善

(一)明确制约检察机关权力

我国宪法规定，检察机关由权力机关产生，对其负责，受其监督，因此，在民事公益诉讼中，人民检察院首先应接受全国人大及其常委会的监督。其次，检察机关应加强自身建设，细化部门分工，区分法律监督与公益诉讼起诉职能，划分不同人员行使上述权力，实现机关内部监督。此外，检察机关还应接受社会公众和媒体的监督，随时向媒体公众更新维权进度，保证权力行使透明化，拓宽投诉渠道，提高社会公众的参与度。

(二)扩大检察民事公益诉讼案件范围

“诉讼案件的受案范围，标志着公益诉讼能够抵达的深度和广度，从理论层面而言，凡是涉及公共利益的案件均可纳入公益诉讼的范围。”[8]我国民事公益诉讼起诉案件范围狭窄，不利于维权目的的实现。但也不可一味扩大范围。民事公益诉讼究其本质，仍属于私权纠纷，因其涉及面广，侵害公共利益，检察机关才介入。倘若随意扩大范围，不加限制，将侵犯公民的意思自治，侵害当事人的处分权。因此，笔者认为，现阶段，我国社会正处于转型的关键时期，侵害公共利益的问题层出不穷，现有的制度难以全面调整。为此，立法机关、检察机关应适当放权，放宽权力限制，给予基层人民检察院更多空间，去探索、尝试，随着该制度的不断推进、办案经验的积累，检察机关对该制度的认识也会更加全面客观，对起诉权的行使也将更加成熟。实践是检验真理的唯一标准，以渐进的方式逐步扩大检察机关公益诉讼的案件范围，综合各方因素进行考量，合理划定公益诉讼案件范围，避免盲目修改法律，会更加科学有效。

(三)完善诉讼程序，保障诉讼顺利推进

人民检察院作为公益诉讼起诉人参与诉讼，发挥的作用于一般原告不同。根据诉讼担当原理，若案件胜诉，判决的效力及于原民事关系主体，人民检察院仅作为第三方介入，并无资格获得胜诉后的赔偿款，所得赔偿应收归国库并用于保护和恢复公共利益。因此，其在诉讼中支付的鉴定、咨询等费用应由本机关承担。但检察机关现有财政拨款恐难以支持，故笔者认为，应通过提高检察机关财政拨款，保障机关办案经费，解决检察人员的后顾之忧。同时立法与司法层面也应紧跟发展，完善相关规定，提供法律和司法解释支持。高素质的司法队伍是法律适用的关键所在，加强对检察人员的专业培训，同时注重对外寻求协助，上下级检察院之间相互协作，形成以市检为主导，基层为辅助的办案方式，[9]整合资源，提高取证效率。关于内部部门分工，笔者认为，可借鉴刑事公诉程序，仍以公诉部门为主，其他部门共同协作参与公益诉讼，但增加公诉部门人员配置，细化部门，减少人员工作负担。

五、结语

公益诉讼发展至今，在世界上许多国家已建立较为成熟的法律制度。我国公益诉讼制度虽起步晚，但经过多年的探索，基本雏形业已形成。检察机关提起公益诉讼制度作为我国公益诉讼制度的一部分，对保护公共利益起着关键作用。该制度运行产生的法律效果整体上是好的，检察机关主体地位优势，有利于公益的维护，但正是其法律监督者的地位，双重权力导致诉讼主体地位失衡，易产生不公正的判决。此外，检察民事公益诉讼制度本身仍存在缺陷，检察机关可起诉的案件范围过小、相关权利义务不明确、人员配置规定模糊等问题，需要进一步通过立法或者司法解释加以完善、弥补，才能保证检察机关有法可依，防止滥用权力，干预私权，建立具有中国特色的检察民事公益诉讼制度。