辽宁自贸试验区复制推广上海等地经验的做法

张世成 ，张 虹 ，洪 英

（1.辽宁大学 经济学院 辽宁 沈阳 110036；2.辽宁省人民政府发展研究中心，辽宁 沈阳 110032）

上海自贸试验区自成立以来，已经形成了若干可复制、可推广的经验。国内一些学者针对上海等自贸试验区的创新政策推广进行了研究。李鲁、张学良以经济园区为载体的“梯度对接战略”提出了复制推广的一条可行路径，但缺乏政策落地措施[1]。王雪也以“梯度对接”战略提出复制推广的建议，同样缺乏政策落地措施[2]。上海市工商局招标课题二组提出了推广上海自贸试验区商事制度的建议，复制推广的内容仅限于上海[3]。王平提出重点围绕政府职能转变、贸易便利化、投资自由化和金融创新四个方面加快复制经上海经验，但缺乏复制推广的难点及问题分析[4]。陈丽芬提出在行政精简化、贸易便利化、投资自由化和金融国际化等方面合理设置自贸试验区复制推广路径，同样缺乏复制推广的难点及问题分析[5]。周奇、张涌提炼了上海自贸区企业反应好、获得感强的改革事项，并形成经典案例进行复制推广，但是尚未考虑可行性[6]。廖凡从贸易、投资、金融、航运、仲裁等方面对上海自贸试验区的建设推进工作和制度创新情况进行了梳理和总结，缺乏具体复制推广的做法和建议[7]。

目前，上海等前两批自贸试验区紧紧围绕政府职能转变、贸易投资便利化、金融自由化等方面进行了一系列制度创新，成果丰硕，已先后分三批共123项在全国和第三批自贸试验区复制推广，辽宁自贸试验区正在开展复制推广工作。从实际工作角度出发，认真分析和总结辽宁自贸试验区在复制推广中取得的成果和存在的问题，继而提出相应的对策措施，对于深化辽宁改革开放，提高实体经济尤为重要。

一、辽宁自贸试验区复制推广上海等地创新经验的基本情况

建立辽宁自贸试验区是党中央赋予辽宁的一项重大任务，对于辽宁振兴实体经济，推进老工业基地供给侧结构性改革、产业转型升级以及对标国际高标准的经贸体系规则意义重大。辽宁自贸试验区共分为三个片区：沈阳、大连和营口。目前，三个片区认真梳理自贸试验区复制推广创新经验，一方面复制推广国家要求的123项试点经验；另一方面主动对标先进，自行复制推广上海等地改革经验，并在此基础上结合实际进行一系列制度创新。

（一）国家明确提出需要复制推广的123项改革试点经验

自上海自贸试验区建立以来，国务院总结上海、广东、天津和福建四地自贸试验区改革成果，先后分三批共推出123项试点经验，分为具体改革事项和最佳实践案例两种形式，主要涉及政府职能转变、贸易投资便利化及部分金融自由化领域。第一批（2014年）共推出“29+6”项经验，要求在全国及海关特殊监管区复制推广。第二批（2016年）共推出“19+8+52”项经验。其中，“19+8”项要求在全国及海关特殊监管区复制推广,“52”项主要由辽宁等新批的七个自贸试验区复制推广。第三批（2017年7月）共推出“5+4”项经验，要求在全国复制推广和借鉴。

（二）三个片区复制推广试点经验现状

围绕国家提出的123项试点经验，沈阳片区已实施82项，其中完成69项，正在推进13项；大连片区已实施100项，其中完成77项，正在推进23项；营口片区已实施72项，其中完成48项，正在推进24项。123项试点经验中，要求全国范围内复制推广的第一批“29+6”和第二批“19+8”项内容已基本在三个片区得到落实（沈阳、营口片区涉及海关特殊监管区政策除外），在政府职能转变和贸易投资便利化方面实施效果逐步显现；第二批“52”项试点经验部分得到落实，大部分落实政策效果有待进一步观察；第三批“5+4”项内容也正在积极推进过程中。

（三）除123项试点经验外，三个片区自行复制推广的先进经验

为缩小与前两批自贸试验区差距，营造市场化、国际化、法制化的营商环境，三个片区除了国家明确提出复制推广的123项试点经验外，对标先进，自行复制推广了其他自贸试验区先进经验。其中，沈阳复制推广33项，落地实施28项，推进中5项；大连复制推广40项，落地实施35项，推进中5项；营口复制推广了49项，落地实施28推，推进中21项。

（四）三个片区结合实际，进行一系列自我创新

三个片区除了复制推广外地先进经验外，还结合片区实际积极开展制度创新工作。目前共形成创新成果案例20个，重点推进创新事项11项。其中沈阳片区围绕国企改革、通关便利化等方面，开展了高端装备设备维修再制造业务试点、海关“集报集缴”改革和海关税款保证保险试点等8个创新案例；大连片区重点围绕东北亚航运中心建设，开展了口岸监管单位协同建设“三互”大通关格局、“保税混矿”监管创新带动港口转型升级等5个案例和一般纳税人简易设立、迁移、注销、大豆期货交割与加工原料之间快速变更检疫许可证等11项创新事项；营口片区围绕政府职能转变和综合交通运输大通道，开展了多式联运集装箱标准化改革、“39证合一”改革等7个创新案例。

二、辽宁自贸试验区复制推广上海等地创新经验的主要成绩

辽宁省虽然复制推广上海等地创新经验的时间不长，但是亮点纷呈，对于加快政府职能转变，投资贸易便利化以及产业结构转型升级发展起到了很好的带动作用，在一定程度上改善了营商环境，激发了企业投资热情。

（一）政府职能转变成效显著

政府职能转变是自贸试验区建设的首要任务，也是复制推广上海等地创新经验的重头戏。三个片区通过复制推广上海等地的“一照一码”“先照后证”登记制度，推行企业设立实行“单一窗口”，大幅简化了企业注册登记手续，压缩了审批时限，激发了市场活力。截止到2017年12月4日，沈阳片区新注册企业13 155户，大连片区4 769户，营口片区1 924户。营口在“五证合一、一照一码”的基础上自我创新，实现企业登记注册“39证合一”，目前正在向商务部申报创新成果。国地税部门通过复制推广“一窗国地办税”“一厅自助办理”等创新经验，也为纳税人办理涉税事务提供了极大方便。

（二）贸易投资便利化水平得到有效改善

贸易投资领域复制推广工作的进展，与企业市场准入便利、生产流通效率息息相关。目前，三个片区统一实行2017版《负面清单》，外商备案登记已由审批制改为备案制，为外资企业的快速设立提供了极大便利。大连片区依托综合保税区，积极复制商品归类行政裁定全国适用，引入中介机构辅助开展企业稽查，实行企业信用信息公示制度，推进特殊监管区货物状态分类监管试点。大连出入境检验检疫局对进境食品、化妆品、化工品及部分机电产品实施了进口预检验及核销模式；对生物材料制品实行分批核销、风险管理，实现审批、检疫查验、后续监管、日常监督的无纸化，减少企业85%往返办理审批申请的工作量；实施了动植物及其产品检疫审批负面清单制度，大幅缩短了审批时间，提高了审批效率和透明度。

（三）金融服务实体经济水平不断提升

金融领域的复制推广工作难度较大，需要多方面的积极配合，大连金融基础优势较好，在金融领域复制推广效果明显。大连片区完成复制推广简化货物贸易收入流程、开展本外币跨境融资、简化直接投资外汇登记手续、统一中外资企业外债结汇管理政策、资本项目外汇收入意愿结汇、便利外商投资企业以结汇资金开展境内股权投资、放宽跨国公司外汇集中运营管理准入条件、完善投资者权益保障制度等8项自贸区金融创新政策，使得区内企业收结汇更加便利、境内外融资渠道进一步拓展、避险工具进一步丰富，银行创新活力进一步激发。银监局通过政策先行、简政放权等形式，逐步简化机构高管准入方式，完善监管服务体系，鼓励中资银行入区发展，支持区内设立企业集团财务公司、汽车金融公司、消费金融公司、信托公司等非银行金融公司，支持外资银行入区经营，鼓励开展跨境投融资服务，推动辖内11家银行机构入驻自贸区大连片区。

（四）对于国企改革和产业转型升级带动明显

深化国企改革和促进产业转型升级是辽宁自贸试验区建设的自选动作，也是辽宁老工业基地全面振兴的重要途径。沈阳片区放宽市属国企投资管理权限，积极引导市属、省属国有企业在自贸试验区内开展经营活动。不断优化董事会建设试点，大力推进国有资产资本化，推动国有控股上市公司、非上市公司开放性市场化重组整合。鼓励各类投资者以出资入股等方式参与国有企业改制重组，建立多元化投资、市场化经营机制，提高资源配置效率和公共服务能力。通过制定重点发展产业目录和相关扶持政策，集聚高端装备制造业和现代服务业，加快融入全球价值链和推动产业转型升级。

三、辽宁自贸试验区复制推广上海等地创新经验存在的问题及原因分析

辽宁自贸试验区在复制推广上海等地创新经验过程中成绩突出、亮点纷呈，但是存在承载主体缺失、复制标准不一、部门协调力度不够、片区管理不灵活等问题，有待于继续调整解决。

（一）辽宁自贸试验区片区功能不全，市场主体多样性不够，复制和落地不能同步

辽宁自贸试验区在复制推广上海等改革创新经验时，由于片区功能不全，市场主体多样性不够，有些政策无法实施，有些已实施但尚未真正落地。如沈阳和营口虽然正在加快特殊监管区建设和申报，但是目前还不具备特殊监管区运作的基本条件，涉及海关特殊监管区的试点政策目前无法在两个片区落地，特殊监管区的功能还没有得到发挥。如“全球维修产业检验检疫监管”“允许设立股份制外资投资性公司”等试点政策已经实施，但是由于缺乏承载试验的市场主体，存在“政策等企业”的尴尬局面。辽宁省新增企业数量虽然较多，但活跃度低，有些企业还没有开立银行账户，未开展经营活动，处于观望态度。

（二）上海等地试点经验标准较高，采取完全直接复制推广模式见效不大,企业体验感不强

上海等前两批自贸试验区改革经验是基于当地产业基础及经济发展特点上形成，一些创新政策涉及的行业准入条件相对较高。辽宁省虽然属于沿海省份，但产业基础、市场发育程度、对外开放程度远不及上海、广东等发达地区，在复制推广这些地区经验过程中，完全照搬照抄会存在“水土不服”的问题，达不到预期效果。如“行业协会参与信用制度建设”试点内容的行业准入门槛较高，辽宁省三个片区行业协会或商会发展水平不及沿海地区，专业性不强，人才匮乏，完全照搬照抄这些政策后，很多有意愿的企业被拒之门外，政策效果不佳，所以需要因地制宜，科学调整。

（三）上下联动、协调力度不够，复制推广部门合力有待加强

辽宁自贸试验区复制推广改革经验是一项系统工程，很多政策的落地需要横向、纵向多部门联动配合，尤其是人民银行、海关、检验检疫等中直部门的支持和协调配合，政策审批和落地流程复杂。如“一厅自助办理”，需要依托省直相关部门进行软件开发、技术支撑和后台保障；金融领域开放创新政策中，有多条已上报中国人民银行总行，但都在等待审批阶段，影响复制推广进度；国际贸易“单一窗口”建设，涉及海关、检验检疫、口岸、国税、外汇、边防等很多部门，不消除信息孤岛、行政壁垒，很难在预定时间内完成复制推广任务。

（四）片区体制机制不活，基础设施配套不够，人才匮乏，复制推广保障水平不高

辽宁自贸试验区的三个片区，自身发展基础条件存在不足，在一定程度上影响了复制推广工作。第一，三个片区已经搭建了管理委员会，但是管理机制不活，管理架构、责任分工、绩效机制仍需进一步理顺。第二，三个片区各类硬件基础设施和软件信息化投入不足，个别地区还存在安全、消防、电力设施等方面无法满足企业需求等问题。第三，三个片区缺乏具备行政管理知识并掌握自贸相关规则的复合型人才，区内企业也缺乏熟悉自贸试验区政策的相关专业人才，影响了经验复制推广的进度和效果。

四、辽宁自贸试验区进一步复制推广上海等地创新经验的对策建议

复制推广与制度创新相辅相成，能结合辽宁实际，把先进地区经验拿来落地实施，本身就是创新。因此，辽宁自贸试验区复制推广工作要做到精准施策、水土相服。下一步，在提高对自贸试验区认识程度的基础上，可以围绕“复制推广什么、谁来复制推广、如何复制推广、推广效果如何检验、如何保障推广工作”五个方面做好文章。

（一）系统梳理复制推广经验，重点推出适合东北区域的创新政策

一是加强复制推广的顶层设计，释放复制推广的政策红利。上海等自贸试验区的创新改革经验政策总体来看适用于全国，但是部分政策起点高，碎片化，适用范围窄，并不完全适用于辽宁省。因此，辽宁省要强化复制推广工作的顶层设计，加强与国家部委的沟通协调，对123项试点经验以及自行复制推广的政策进行认真梳理，将多口径、分散化的政策系统整合，强化各项制度之间的内在联系，统一规范政策执行口径，用系统化、集成化的思想指导具体工作开展。

二是结合复制推广试点经验，抓紧开展适合东北区域的制度创新工作。完全复制推广123项试点经验并不现实，也不可行，我们可以结合辽宁、东北区域的实际，采用“嫁接”的创新政策弥补123项经验中的缺失项。如落实李克强总理在达沃斯会议期间提到的“鼓励外国资本参与国有企业兼并重组”精神，推出辽宁版“负面清单”；围绕国际贸易“单一窗口”，做好设计开发与对接工作，整合线上线下功能，共建口岸业务“全流程、全覆盖”的贸易便利化服务平台和体系；针对东北亚和中蒙俄经济走廊建设，实施开放平台、体制机制方面的创新政策，等等。

通过复制推广和政策创新营造良好的制度环境，不仅可以让区内处于观望的企业积极行动起立，开展经营活动，而且可以吸引更多的优质企业参与自贸试验区的建设和发展。

（二）明确推进主体，构建政府、市场、社会共同参与的协同推进体系

一是明确各项复制推广政策的责任主体，避免出现政策执行标准不统一、推进步调不一致、权责不清晰等问题。在省领导小组的统筹领导下，以责任主体为核心，完善跨部门的协调推进机制，形成省市与国家部委之间、片区与省市相关厅局之间、片区内部门之间的无缝对接，着力扫清复制推广工作的障碍。确实协调解决不了的重大问题，提交省政府研究解决方案。

二是复制推广工作要从政府单一主导向政府、市场和社会多元主体共同参与转变。企业作为市场的主体，应成为复制推广工作中的灵魂。在各项政策落实过程中，要先行组织相关企业、行业协会或社会组织召开政策可行性论证会，了解相关企业和行业协会的市场述求，尽可能做到复制推广政策具有普惠性、针对性，符合市场预期。

（三）采取“直接复制—修改复制—自我创新”并行模式，形成“方案设计—宣传落实—反馈调整”模块化、全周期工作机制

一是根据不同的复制推广经验，采取“直接复制——修改复制——自我创新”三种办法。对于直接适用于辽宁自贸试验区的政策，进行“直接复制”；对于因标准高、适用范围单一，难以在短时间内复制推广的政策，借鉴改革创新点，采取调整标准和适用范围的“修改复制”方式，增加落地可行性；对于方向性的创新政策和典型案例，紧密结合实际采取“自我创新”方式。

二是在复制推广过程中，形成“方案设计—宣传落实—反馈调整”全周期工作机制。“方案设计”，要针对每一项政策制定推进方案，明确责任分工、推进时间、存在问题和协调解决办法；“宣传落实”，要做好政策宣传，确保政策有效落地；“反馈调整”，要做好对企业政策运用效果的后续跟踪和信息反馈，结合国家新政及时修正相关复制政策。

（四）引入第三方评估机制，规范、有序地推进复制推广工作

一是定期实施第三方评估，更好地释放政策红利。第三方评估是政府绩效管理的重要形式，也是优化自贸试验区各项改革成果的有益手段。辽宁省自贸试验区要定期引入第三方评估机构，对于三个片区的复制推广经验和创新政策进行量化评估，重点评估政策实施效果和释放的红利效应。

二是通过第三方评估，客观总结复制推广经验，及时做出微调。借助第三方力量，追踪各片区近期拟完成的各种创新政策，以及已经完成的复制推广政策，及时分享经验和总结问题，为各片区下一步工作打下良好基础。对于由于政策调整，不符合当前形势的政策，及时加以梳理和修订，切实保证政策真正落地，服务企业。

（五）强化片区服务能力，提升复制推广的保障水平

一是优化片区管理机制，营造团结向上勇于创新的氛围。针对各片区发展实际，着手解决各片区管理体制不畅、机制不活的问题，如探索建立“政府+法定机构”模式提高管理效率，引入市场化酬薪分配机制激发管理人员的工作热情。如通过省市干部交流、跨部门交流等形式解决部门之间协调不畅、信息不对称问题。

二是利用好政策杠杆，优化片区资源配置。通过产业基金、税收返还等政策杠杆激活三个片区的投资建设热情，对于一些重大核心项目、人才引进予以支持。要因地制宜，引导三个片区进行特色创新，制定差异化的考核方案和评价办法，避免各片区因为完成任务而进行同质化竞争，充分发掘和利用三个片区的优势，突出各自服务东北经济的特色，打造特色鲜明、亮点纷呈的辽宁自贸试验区。