查处虚开案件面临的困惑

曾国锋 李鹏洲

当前，虚开增值税专用发票案件频发，查处虚开案件，打击虚开行为成为各地税务稽查部门的重要职责。从稽查部门近年查处的虚开案件来看，虽成果显著，有效震慑了虚开违法犯罪分子，维护了正常的税收秩序，但稽查部门在查处虚开案件过程中也面临一些问题和困惑，笔者归纳主要表现为“三难”，并受两大“瓶颈”的制约。

一是取证难做实。其实，查处虚开增值税专用发票案件在业务上并不复杂，即把纳税人的资金流、货物流、发票流查清楚即可取得证据。如在查资金流方面，只要存在资金回流，有手续费等，基本可认定虚开行为，又如纳税人无真实货物交易也可认定为虚开。不过，在现实检查中，由于无法摸清违法犯罪嫌疑人所有银行存款账户，也就不能查清所有资金交易情况，所取得的证据就不完整。同时，部分嫌疑人以现金交易为借口，不交代资金账户，掩盖其资金流向。稽查人员明知大额现金交易不可能，却不能取得有效证据，虚开事实难以认定。加之许多虚开者经常走逃，稽查人员根本无法找到嫌疑人落实证据。以上种种导致一些案件始终是嫌疑，无法做实证据，也难以办成铁案。甚至还有部分案件半途而废，不了了之。

二是案件难定性。由于虚开案件取证困难，也给稽查部门对案件的定性带来困难。如

单凭资金回流是否可直接定性为虚开，还值得商榷。稽查人员在实际检查中，从生产经营能力以及资金流、物流、票流等多方面分析，很容易判定嫌疑人虚开行为，但苦于未取得核心证据，或是证据缺少环节，未形成完整的证据链而难以定性。另外在处理协查案件中，对接收虚开发票的行为如何定性，有时也不太好把握。近年各地稽查部门在处理协查案件时，有相当比例的回复是模棱两可、难以定性的。

三是处罚难执行。从事虚开增值税专用发票的违法犯罪分子有相当一部分为空壳公司或是走逃户，即使未走逃的，一旦稽查部门查处后作出补税和处罚的决定，查处对象要么直接玩失踪，要么抱着“反正要被移交司法机关”的心理而拒缴税款和罚款，从而使国家税款无法入库，行政处罚难以执行到位。

除了以上“三难”，税务机关在查处虚开案件时，还会遇到两个“瓶颈”。

一是法律上的“瓶颈”。从目前查处的一些涉嫌违法犯罪的纳税人来看，其交易资金的往来很少通过企业的基本存款账户，绝大多数资金通过相关人员的个人存款账户交易。《税收征管法》第五十四条第（六）款规定：“税务机关在调查税收违法案件时，经设区的市、自治州以上税务局(分局)局长批准，可以查询案件涉嫌人员的储蓄存款”。《税收征管法实施细则》第八十六条规定：“有特殊情况的，经设区的市、自治州以上税务局局长批准，税务机关可以将纳税人、扣缴义务人当年的账簿、记账凭证、报表和其他有关资料调回检查，但是税务机关必须在30日内退还”。这样，在查询涉案人和相关人员个人的银行存款账户，或是根据工作需要调回纳税人当年纳税资料检查时，县一级税务机关的检查人员履行上述手续十分不便，甚至可能因耽误时间影响办案效率，失去最佳办案时机。同时，虚开案件移送司法机关标准过低。根据全国人大常委会1995年10月30日颁布并实施的《关于惩治虚开、伪造和非法出售增值税专用发票的决定》及最高人民法院于1996年10月17日出台的《最高法关于〈全国人民代表大会常务委员会关于惩治虚开、伪造和非法出售增值税专用发票的决定〉的若干问题的解释》，“虚开增值税专用发票或者虚开用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票，虚开的税款数额在1万元以上或者致使国家税款被骗数额在5000元以上的，应予移送”。20多年过去了，随着经济的飞速发展和当前虚开案件的高发态势，这个移送标准实在太低。税务机关为了规避风险，只要是虚开案件（开具金额、税额超过移送标准）一律移交。这样，公安机关接受的虚开案件过多，无人员无精力办理，造成虚开案件大量积压，甚至对虚开金额不够大的案件拒收。

二是合作上的“瓶颈”。虚开增值税专用发票是违法犯罪行为，税务稽查部门查处的案件都须与公安机关合作，最终将犯罪嫌疑人绳之以法。同时，税务稽查的执法手段有限，如不能控制犯罪嫌疑人，在资金查询上受限，执法缺乏刚性等，所以必须依靠公安机关。虽然各地都先后建立了税警协作和联络机制，加强了税警合作，逐步实现联合打击。但在一些地方合作深度还不够。特别是一些案件移交后，主动权在公安机关，受人员和业务所限，公安机关也有些力不从心，甚至会失去战机，使部分嫌疑人逍遥法外。

针对查处虚开案件面临的“三难”和两个“瓶颈”，笔者建议：

首先，要修订法律法规。如在查询纳税人个人银行存款账户，以及将纳税人、扣缴义务人当年的账簿、记账凭证、报表和其他有关资料调回税务机关检查时，应下放权力，并修订《税收征管法》，改为由县级以上税务局（分局）局长批准，可有效提高办案效率，有利于打击税收违法犯罪分子。又如，国家税务总局应与最高人民法院协调，促成出台新的司法解释，根据经济发展和实际情况，明确提高虚开发票案件的移送和立案标准，只要纳税人虚开金额低于新标准，虚开份数和次数较少，可不移交司法机关，而由税务机关进行补税和行政处罚。这样可有效提高结案率，也能挽回国家损失。

其次，要完善操作办法。国家税务总局应修改《稽查工作规程》，制订完善虚开增值税专用发票案件查处的操作办法或指导意见，就如何开展检查，如何取得证据，如何案件定性，给予明确和统一，便于稽查人员操作，从而保证取证的便捷、证据的完整，方便案件定性，解决各地在查处虚开案件时标准的不一和定性的困难，使积压的案件和困难的案件顺利结案。

再次，要健全合作机制。做好顶层设计，应由国家税务总局和公安部联合建立健全税警合作机制，全面建立公安机关派驻税务机关的联络机制办公室，保证人员到位，深入推进税警双方的全方位合作，做到涉税违法犯罪案件联合办，切实提高办案效率，精准打出打击违法犯罪的“组合拳”，让虚开等各类税收违法犯罪分子无处遁形。