论我国的转基因食品强制标识制度

(苏州大学王健法学院　江苏　苏州　215021)

一、引言

1973年，美国斯坦福大学的斯坦利·科恩教授开发成功转基因技术；1983年，第一株转基因植物诞生，人类第一次感到可以像上帝一样创造生命；1994年，美国加州首次将转基因食品送上餐桌，自此食品的概念从农业食品、工业食品发展到了转基因食品。[1]近年来，我国市场上的转基因食品也呈现出持续增多的趋势，我国已然成为转基因食品的消费大国。转基因食品是人类利用基因技术改变生物遗传信息的产物，普通消费者大多不知其原理以及其对人体健康与生态安全的影响，从而对之怀有疑虑甚至恐惧的心理。我国就曾发生过一场关于转基因食品的论战，直到今天这场论战也没有结束。而这场论战的核心问题就是：转基因食品未经人类长期食用，对人类的健康是否可能存在潜在的威胁？对于这一问题，至今科学研究还无法给出一个确定性的结论。该核心问题的分歧往往发生在转基因食品上市前的审批阶段，而一旦过了这个阶段，即特定种类的转基因食品经科学论证可以通过审批而获准上市，那么假如消费者依旧对之存有疑虑，是否应对其选择或拒绝该特定种类转基因食品的权利进行保障？此即消费者知情权与选择权在转基因食品领域的体现，而法律上也已经对此作出了安排——转基因食品的标识。

在转基因食品的标识问题上，各国的态度存在差异，但近年来各国在基本立场上已逐渐趋于一致，即对转基因食品实行强制标识制度。尤其作为长期奉行转基因食品自愿标识的美国，也于2016年通过了联邦层面的《国家生物工程食品披露标准》(S.764)法案，将自愿标识转变为强制标识，由此国际上对于转基因食品实行强制标识的趋势更加明显。与国际趋势一致，我国法律对于转基因食品的基本立场也是实行强制标识。例如《农业转基因生物标识管理办法》、《食品标识管理规定》等都规定，属于转基因食品或者含法定转基因原料的食品应当强制标识“转基因”字样。[2]但由于“强制”标识往往对生产、经营者的权利造成一定限制，因而必须证成其正当性、合理性。另外，尽管我国的转基因食品强制标识制度实施至今已达十多年之久，但似乎效果并不明显，究其原因，当前这一制度还存在着明显的缺陷，亟待完善。

二、转基因食品强制标识的法理基石

(一)消费者的知情权保护

消费者知情权，即消费者在购买、使用商品或接受服务时享有获悉有关商品或服务的全面、真实信息的权利。[3]消费者知情权往往源于消费者与生产者之间的信息不对称，而这在转基因食品市场中表现得尤为突出：一方面，生产者没有披露转基因食品信息的动力，因为在转基因食品安全性争议不断的背景下，披露转基因食品的相关信息，可能会降低产品的市场竞争力，生产者为追求利益最大化，故没有披露相关信息的内在动力。另一方面，消费者没有克服信息不对称的能力，转基因食品与非转基因食品在物理外观等方面往往几近一致，因而消费者无法通过感官确认，也不能通过消费体验进行识别。[4]概言之，在转基因食品市场，消费者知情权基本不会自动实现，因而需要公权力的干预，其中干预手段之一就是对转基因食品实行强制标识。

那么，政府的干预应进行到什么程度，这就涉及到消费者知情权的边界问题。消费者的知情权不可能被允许无限膨胀，这在我国《宪法》中就有规定，“公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”而且政府也并非是具有完全理性的“超人”，而是仅具有有限理性的“常人”，其在作出干预决策时，也会面临如何进行最佳选择的难题。[5]

(二)风险防范原则

风险防范原则最早产生于20世纪60年代的德国环境法中，此后被一系列国际文件所采用，其中1992年的《里约宣言》最具代表性。[6]《里约宣言》原则15明确提出，为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用风险预防措施；遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。我国2014年修订的《环境保护法》第5条规定：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”这一规定可以被认为是我国国内立法中对于风险防范原则的确立，具体到转基因食品领域，当有一定科学证据证明转基因食品可能对生态安全或环境保护等具有潜在巨大的、不可逆转的风险，但尚不具备科学上充足的证据证明该种转基因食品具有对人体健康的实质风险或对动植物的生命、健康的风险时，就可以根据我国国内环境法上的风险防范原则，采取积极的防范措施，包括对该种转基因食品采取强制标识措施。[7]

上述两种理论是学界最常用来论证转基因食品强制标识制度正当性与合理性的理论基石，但尚存许多争议，包括肯定前者而否定后者；肯定后者而否定前者；同时肯定两者等等。虽争议诸多，但学者们对于转基因食品实行强制标识这一前提都是肯定的，即使有学者认为，转基因食品强制标识实质上是强制商业言论，而消费者的知情权并不足以证成强制商业言论的正当性，但该学者也并未主张转基因食品强制标识缺乏正当性，只是认为这种正当性还需要更为充分的理论依据来证成。[8]此外，根据我国《农业转基因生物标识管理办法》第1条所规定的立法意旨“为了加强对农业转基因生物的标识管理，规范农业转基因生物的销售行为，引导农业转基因生物的生产和消费，保护消费者的知情权”，似乎可以推定官方更倾向于从消费者的知情权保护这一角度来证成转基因食品强制标识的正当性，然而该办法的法律位阶毕竟有限，且学术界对于转基因食品强制标识制度的论证，也决不会仅仅被该办法限制。

三、我国转基因食品强制标识制度的实践

(一)目录制强制标识制度

我国早在2001年就确立了转基因食品强制标识制度。根据我国《食品安全法》、《农业转基因生物安全管理条例》、《农业转基因生物标识管理办法》、《食品标识管理规定》等法律法规之规定，我国实行的是以定性为标准的转基因食品标识制度，并采取目录管理的模式。[9]《食品安全法》第69条规定：“生产、经营转基因食品应当按照规定显著标示。”同时该法第151条又规定，对于转基因食品的安全管理，本法未作规定的，适用其他法律、行政法规的规定。从法律规范的效力上看，第69条以及第151条的规定均属于不完全规范，需要转引其他法律法规才能够得出完整的规范意旨。这里的相关“规定”以及“其他法律、行政法规”既包括2001年国务院颁布的《农业转基因生物安全管理条例》(以下简称：《条例》)，也包括2002年农业部颁布的《农业转基因生物标识管理办法》(以下简称：《办法》)。其中，《办法》第2条规定：“国家对农业转基因生物实行标识制度。实施标识管理的农业转基因生物目录，由国务院农业行政主管部门商国务院有关部门制定、调整和公布。”《办法》第3条规定：“在中华人民共和国境内销售列入农业转基因生物标识目录的农业转基因生物，必须遵守本办法。凡是列入标识管理目录并用于销售的农业转基因生物，应当进行标识；未标识和不按规定标识的，不得进口或销售。”同时，《条例》第28条也有类似规定，即在中国境内销售列入农业转基因生物目录的农业转基因生物应当有明显的标识。为此，《办法》专门将大豆、玉米、棉花、油菜、番茄这五类17种农业转基因生物列入转基因标识目录进行管理，即但凡在市场上销售这些目录内的产品，都需要采用醒目标识并和包装标签同时设计印刷，即便在加工制成后的最终销售产品当中不再含有或检测不出转基因成分，也必须给予相应标识。所以《食品安全法》第69条、第151条加上《农业转基因生物安全管理条例》及《农业转基因生物标识管理办法》就构成了我国目前实行的转基因食品“按目录强制标识”制度。

另外，农业部于2007年发布的689号公告《农业转基因生物标签的标识》对具体的标识要求也作出了规定，即转基因标识应当放在紧邻产品配料表的位置，且字体高度不小于1.8毫米。而作为食品安全国家标准的《预包装食品标签通则》还强调了应标识转基因食品的致敏性。可以说，上述这些法律法规共同形成了转基因食品标识制度在现实生活中的执行操作标准：一方面以零检出量为标尺体现出了谨小慎微的立法宗旨，另一方面，使用克制中性的标识方法也反映出了科学理性的发展意图。[10]

(二)我国转基因食品强制标识制度的现实困境

尽管表面上看我国对于转基因食品强制标识制度看似设计得相当完备，但立法的成效终须经过实践的检验。现实却是，这一制度在我国经历了十几年的实践，所达到的效果尚未尽如人意。从被称为转基因标识第一案的2004年上海消费者朱燕翎诉雀巢公司案，到2014年全国71名律师诉金龙鱼等食用油生产厂商案，整整10年的跨度间消费者难求一胜。作为普通消费者，我们现在见到的往往是这样的：商店柜台中使用转基因大豆作为原料的豆腐豆浆并未注明转基因标识；农贸市场里看起来光鲜亮丽的转基因水果并未打上转基因标识；超市货架上鱼龙混杂的转基因大米也同样没有转基因标识。[11]面对如此乱象，我们不禁要追问一个为什么。究其原因，我国的转基因食品强制标识制度本身尚存在着诸多不完善、不科学之处，有着难以忽视的缺陷。从上文的论述可知，我国还没有一部统一的转基因食品标识法律，目前对转基因食品标识的管理规定散见于国务院的条例、农业部的规章以及公告等文件中，尚未就这一制度形成系统的规定。此外，这一制度至少还存在以下两方面明显的缺陷：

首先，缺乏阈值制度。我国一贯秉持“定质不定量”的原则，以不含有或检测不出转基因成分作为强制标准。即只要是列入目录的农业转基因生物或原料加工中含有转基因成分的都必须标识，而不管实际的转基因成分占有多少比例。[12]。可以说，在当前各种各样的转基因作物越来越普及、转基因原料被现代食品加工业广泛使用的背景下，我国对于转基因成分零容许量的要求根本就是无视现有检测能力提出的不切实际的做法，这将极大提高整个市场的守法成本以及政府部门的执法代价。[13]事实上，我国目前这种转基因成分容许量严格限制为零的做法也是与国际通行惯例不符的。纵观世界各国对转基因食品标识的相关规定，最为普遍的做法是立法者预先设定一个转基因成分在食品中所占的百分比阙值，只有超过了这一阙值才会被强制要求标识“转基因”字样，否则就可以被豁免。

其次，我国转基因食品强制标识目录尚不完善。目前我国还是按照2002年农业部颁布的《农业转基因生物标识管理办法》中所确定的五类17种转基因农产品进行规制，这一目录发布至今已达16年之久，却从未有过更新，可以发现，这一目录已与我国目前市场上的农业转基因生物严重脱节。一方面，目录中的玉米、番茄并没有进行标识的可能，因为它们并没有获得商业化种植的许可；另一方面，获得了商业化种植许可且大量流入食品消费市场的转基因番木瓜却不在强制标识目录之列。正由于这五类17种涵盖的范围过窄，以至于出现了目前市场上除了转基因食用油普遍标识“转基因”字样外，其余含转基因食源的食品甚至是直接的转基因食品(如番木瓜)基本都没有任何关于“转基因”的提示信息。

(三)困境之突破

针对上述缺陷，笔者认为我国目前的转基因食品强制标识制度至少可以从以下几方面进行完善：

1.确立阈值制度

当前我国已经形成了转基因食品与非转基因食品深度共存的状态，在此种状态下，转基因食品在种植养殖、收获运输、生产加工、流通消费等环节中，或者基于自然原因，如基因漂移、基因污染等，或者基于人为原因，如有意或无意的混杂、交叉污染等，都可能使食品中含有转基因成分，因而要实现转基因成分“零含量”，客观上很难做到。[14]且当前科学技术还存在局限性，转基因成分检测存在极限检测值，故所谓的转基因成分为零，只能表示现有检测技术无法检出，并不意味着其确定不含转基因成分。而从目前国际社会的通行做法看，转基因食品标识阈值已经成为转基因食品标识制度的一种重要规制工具，各国或地区往往根据本国实际设定了不同的数值，比如欧盟的标识阈值为0.9%(转基因成分来源获得欧盟批准)和0.5%(转基因成分来源未获欧盟批准)；巴西、澳大利亚、新西兰、捷克、沙特阿拉伯、以色列的标识阈值为1%；瑞士、韩国的标识阈值为3%；日本、俄罗斯、泰国的标识阈值为5%。[15]

关于我国转基因食品标识阈值的设定，有学者提出应设定为10%，[16]有学者提出应设定为0.9%，[17]也有学者提出应设定为5%。[18]无论这一数值如何确定，都应充分检视我国当前的转基因食品市场，不仅要考虑市场干预的需求程度，同时也要平衡消费者与生产者之间的利益。一方面，我国转基因食品的种类和数量日趋增多，因而不宜照搬欧盟的模式，将阈值设定得过低，否则将造成执法的极度困难。另一方面，若将阈值设定得过高，则就背离了风险防范原则以及消费者知情权保护的目标。因此，笔者认为目前我国的阈值应设定在3%—6%之间，同时，随着科学技术的发展以及政府执法水平的不断提升，这一阈值还应进行动态调整，可再相应降低。

2.完善我国转基因食品强制标识目录

作为我国转基因食品强制标识的基础，标识目录的调整与完善是至关重要的。首先，这一目录中的项目需要增加。除了列明“实施标识管理的农业转基因生物目录”外，还应增加“农业转基因生物标识豁免目录”，以便让消费者全面了解市场中转基因食品的概况。其次，目录中列明的对象应是原料而非产品。以转基因玉米为例，只需要列出转基因玉米品种即可，其产品如玉米粉、玉米油等，则无需逐一列出，否则将会无法穷尽。第三，当前目录中的转基因品种应当进一步细化、规范。目录中列出的原料名称应当与转基因生物安全证书上的名称保持一致。以转基因大豆为例，不应概括表述为“转基因大豆”，而应表述为“抗除草剂大豆GTS40-3-2”。最后，这一目录必须保持动态调整、更新。这种调整更新的依据可以是转基因生物审批的情况，即对于获得转基因生物安全证书、将要流入消费食品市场的转基因生物，应及时列入标识管理目录；也可以是市场干预需求的变化，即对于认为没有必要实行标识管理的转基因生物，或者消费者认可并且市场表现良好、已经没有市场干预需求的转基因生物，应及时列入标识豁免目录。[19]

3.制定统一的转基因食品标识法律

具体制度规则的弊端往往不是最关键的，最致命的原因无疑是缺乏一部起到核心统率作用的基本法律。转基因食品的标识并不只是在包装袋上多印一行字那么简单，而是涉及整个食品行业的生产、储藏、物流、销售等全部环节的更新换代，更需要农业、质监、工商、检 疫等众多政府部门的协力保障，虽然人力、物力、财力上增加的成本可以摊派到每一位消费者身上，但最难预计的困难恐怕还是政府能否做到对从每一株稻苗到每一袋大米无缝链接的全产业链监管。面对如此错综复杂的局面，如果仅依靠目前各个部门“九龙治水”的模式来监管，恐怕不仅各种标准杂乱无章以致让人无所适从的面貌不会改变，而且各个部门规章效力低下致使市场无动于衷的现状也将持续，最终强制标识也只能成为空谈。因此当下有必要尽快制定一部专门的转基因食品标识法律，哪怕只是国务院的行政法规，来统合各个政府部门间不同专业的监管力量，形成治理合力，以高度透明的方式规定标识的对象与方法，借此保证对转基因食品进行强制标识是有法可依且违法必究的。[20]

四、结语

转基因食品自诞生以来就争议不断，其强制标识制度更是受到一些人的猛烈攻击。然而正是由于转基因食品的安全性还未有定论，那么出于对消费者知情权与选择权的保护，确有必要对其进行强制标识以实现与传统非转基因食品的区分，留住非转基因食品市场。我国的转基因食品强制标识制度实施至今已有十余年，然而这十多年的实践效果并没有达到立法者的预期，随着转基因技术、执法水平、消费者权益保障需求等的日益提高，我国转基因食品强制标识制度必然要随之调整并完善。然而，转基因食品标识的实现并不容易，不仅从农作物原料种植开始就需要做到转基因与非转基因的绝对隔离，而且对于食品加工企业来说也意味着必须建设全新的厂房、生产线与物流系统。更令人觉得千头万绪的是这一制度背后潜藏的民意汹涌、环保焦虑、宗教诉求、商机冲动、文化反思乃至大国角力。这些无时无刻不在提醒我们转基因食品标识制度是一把双刃剑，规定得当既可以促进转基因技术发展,也能够维护消费者正当权益；倘若规定不当则有可能

在极大推高食品价格的同时，更给本国转基因产业带来灭顶之灾。[21]所以，对于转基因食品的管理必须谨慎，同样，转基因食品强制标识制度也必须从法理上论证其正当性、必要性、合理性，并且还需要随着社会的发展使该制度不断处于动态调整之中，与时俱进。

【参考文献】

[1]钱振华、刘家华：《关于国内外对转基因食品安全状况的文献分析——基于科学计量学的视角》，载《北京科技大学学报(社会科学版)》2016年第2期。

[2]汪再祥：《转基因食品强制标识之反思——一个言论自由的视角》，载《法学评论》2016年第6期。

[3]吴宏伟主编：《消费者权益保护法》，中国人民大学出版社2014年版，第23页。

[4]张忠民：《论转基因食品标识制度的法理基础及其完善》，载《政治与法律》2016年第5期。

[5]应飞虎：《论均衡干预》，《政治与法律》2001年第3期。

[6]曾炜：《论国际习惯法在WTO争端解决中的适用——以预防原则为例》，载《法学评论》2015年第4期。

[7]竺效：《论转基因食品之信息敏感风险的强制标识法理基础》，载《法学家》2015年第2期。

[8]同2。

[9]同4。

[10]李响：《比较法视野下的转基因食品标识制度研究》，载《学习与探索》2015年第7期。

[11]同10。

[12]刘旭霞、欧阳邓亚：《转基因食品标识法律问题研究综述》，载《粮油食品科技》2011年第3期。

[13]同10。

[14]同4。

[15]参见金芜军、贾士荣、彭于发：《不同国家和地区转基因产品标识管理政策的比较》，载《农业生物技术学报》2004年第1期。

[16]参见卢长明：《我国实施转基因产品定量标识的对策与建议》，载《科技导报》2011年第24期。

[17]参见孟繁华、李清：《欧美转基因农业发展的两重性》，载《世界农业》2014年第6期。

[18]同4。

[19]同4。

[20]同10。

[21]同4。