核材料许可中的独立监管制度

　

(西南科技大学法学院　四川　绵阳　621000)

据《中华人民共和国核安全法》(2017)规定，核材料是指：(1)铀-235材料及其制品；(2)铀-233材料及其制品；(3)钚-239材料及其制品；(4)法律、行政法规规定的其他需要管制的核材料。①核材料的主要特征在于其存在核辐射，无色无臭，感染者无法感知并及时采取防治措施。然而核辐射对人体的危害又极其严重，辐射致癌，辐射遗传效应。对环境的危害更是直接，1986年前苏联切尔诺贝利核泄露致使320万人受到核辐射侵害，2294个居民点受到核污染，800万公顷土地成为放射性尘埃降落区，核电站周围半径30公里的地区严格限制人员进入，成为死亡区，至今不能靠近。

因此核材料是国家进行严格监管的危险品，对于核材料从生产环节到销售环节(包括进出口)再到使用环节层层设置许可，力求规避核材料产生的诸多危害。独立监管是对核材料许可制度的又一层制度保证。

一、独立监管现状及存在的问题

(一)监管主体

1987年6月15日的《核材料管制条例》第六条规定：国家核安全局负责民用核材料的安全监督，在核材料管制方面的主要职责是：(1)拟订核材料管制法规；(2)监督民用核材料管制法规的实施；(3)核准核材料许可证。在第七条规定：核工业部负责管理全国的核材料，在核材料管制方面的主要职是：(1)负责实施全国核材料管制；(2)负责审查、颁发核材料许可证；(3)拟订核材料管制规章制度；(4)负责全国核材料帐务系统的建立和检查。②由此核材料许可的相关管理职责归于核安全局和核工业部。国家核安全局于1984年设立，1988年国家核安全局并入国家环保总局，设立核安全与辐射环境管理司，2008年3月国家环保总局升格为环境保护部，对外保留了国家核安全局。而核工业部自1982年成立以来，1988年即予以撤销，其原有部分职能划入当时的能源部(后改为能源局)，并组建了中国核工业总公司，核工业总公司的主管部门是国务院成立的国防科工委。目前核行业主管部门的职能由国家能源局、工信部(实际由其下级的国防科工局负责)两个部门承担。③

随着国家机构职能部门的一再改革，核材料许可的监管部门职责也处于变化中，尤其是主管核材料许可的核工部，且不难发现的是对于核材料许可的监管职责并不独立，部门之间职能交叉，在2017年新修订的《中华人民共和国核安全法》中对于核材料许可的相关规定沿用了《核材料管制条例》的相关规定，并未对具体职能部门作出规定。所以当前监管主体还是依据1987年的《核材料管制条例》相关规定进行追溯，且随着国家机构改革、机构重组的进行，核材料许可监管的职能部门愈加不明确。

(二)监管职能

NRDC(国际自然资源保护协会)在2013年发布《中国核安全监管体制改革建议》，呼吁中国改革现有的核安全监管体制。建议指出，当前中国核安全监管机构的诸多问题：监管机构不独立，影响监管的权威性和独立性；基本法缺位，影响法律的有效性；监管机构之间未能形成有效制衡，影响监管措施的实施效力。④随着2017年9月《核安全法》的颁布，核安全领域的基本法已到位，但独立的监管机构和监管机构的独立职能，依然寄希望于改革。

法律对国家核安全局、国家原子能机构和核工部分别进行了职能划分，赋予其相应的管理职责。国家原子能机构主要职责在于对原子能宏观层面的规划，对于核材料许可的管理职能主要集中于国家核安全局和核工部，国家核安全局与原核工部职能存在重叠，且在核工部被撤销以后未能进行合理的再分工。例如国防科工局与国家核安全局在核材料和放射性废物监管方面存在交叉。⑤

职能不清、权责不明的监管在核领域较为常见，监管考虑因素众多，涉及领域专业性强、危险度高，且从核材料、核设施到核电站、核废料等等一系列过程中，对核安全的监管要求不尽相同，对其进行监管存在较大难度。但监管职责的划分必须明确，才能监管到位，各个核大国在监管机构改革中重点任务都是逐步明确清晰地界定各职能机构的权责，规避监管不到位的风险。以俄罗斯为例，在切尔诺贝利事件之后，俄罗斯俄罗斯联邦生态及原子能署(又称联邦生态、科技和核安全监管局)统一负责核安全监管工作。包括总部7个职能部门、2个核安全监管部门、6个工业和能源监管部门及地区核与辐射安全监督管理部门、技术支持及培训中心、核与辐射安全培训和方法中心。它隶属于俄罗斯联邦政府自然资源和生态部，受联邦政府委托执行国家政策和发展规划，并制定核与辐射安全监管领域的法令法规(民用原子能的利用方面)，对原子能利用实施全面的核安全监管。俄罗斯联邦生态及原子能署的监管职能，涵盖核安全管理的各个方面，能够有效确保俄罗斯核监管的独立性和有效性。

二、对策及解决措施

(一)监管主体独立

监管主体的独立性要求监管机构具备结构独立、操作独立、职责划分独立。要求独立于其他政府体系和核行业企业，拥有足够的人力资源、经费来源、专业的技术能力。监管主体的独立要求安全监管机构在安全监管领域具备绝对的话语权和决策权。

在我国当前环境下，核材料许可管理机构并不独立。例如环保部国家核安全局，它不是一个独立的实体，没有独立的人事权、财务权和外事权。不能根据核领域专业特性自主选拔核安全监管人才，经费受制于人，无权自主决定国际交流访问，不利于有效的核安全监管。另外核安全监管与环境保护在管理方式和工作特性上存在很大差异，把国家核安全局放在环保部下很难保证决策的独立性和权威性，难以摆脱执行政府政策和强制指令的要求。

按照政监分离的改革要求，核材料许可监管职责应从环保部剥离，独立于政府部门，拥有独立的法人地位，成立直属人大或国务院的国家核材料许可监管委员会(抑或隶属于核安全监管委员会)。同时应制定相应符合规定的程序，使核安全监管机构能够参与国家核能发展战略决策，充分考虑相关因素，确保安全与发展的统一性落实在核材料许可监管部门严格的审核、监督和检查中，对不符合安全规定的核材料或核活动具有干预和停止运行的权力。

(二)监管职能独立

核材料许可制度监管职能独立性是指核材料许可监管部门与监管对象之间没有上下级领导关系，财务独立、人事独立，独立行使监管权力，承担监管职责。监管职能独立性实质上是对监管主体独立性的延续，监管独立不仅要求监管机构独立，更为重要的是监管职能是独立的，职责划分是明确的，监管机关的权、责、名是一致的，权力的行使者也是职责的承担者。

核材料许可事项应划归国家专门核材料许可监管机构，由专门的监管部门提供专业的技术支持，由专家咨询机构对核材料许可实践中出现的问题作出及时有效的技术指导。独立不仅仅是人、财、物的独立，更是权、名、责的统一，监管机构有监管的权力，也必然应负监管不到位的职责，但其职能须独立于其他机构、组织，行使职权不受外界干扰。

(三)监管执法独立性

监管执法的独立性要求监管执法机构，

严格按照法律要求对核材料经营主体进行审核，发放许可证，并进行严格监督。核材料许可的监管执法主要包括发放许可证和进行监督两个方面。发放许可证需要根据法律规定，审慎履行核查职责，符合规定的才允许进入市场，不符合要求的要及时阻止。当然，核材料许可的执法监管也包括事后监督，这也是核材料许可监管的重要职能，在核材料生产、销售、使用过程中，基于核材料自身特点和和发展环境，情况出现变动的可能性较大，一方面需要被许可人主动进行申报，另一方面也需要许可机关进行事后监督，对事关重大的变动事项及时做出对策，保障被许可人和公众安全。

中国幅员辽阔，对于核材料许可的监管也较为困难，核监管主要部门、6个地区监督站⑥以及核与辐射安全中心的编制总计1000人，其中主管核材料许可监管的人员更是稀缺，与核材料许可监管任务相比显得严重不足，同时现有监管与审评人员在知识、能力和水平方面还不能满足监管的需要，因此监管执法也就尤为艰难，监管执法的独立性也难以得到保障。

监管执法的独立性是落到实处的独立，是核材料许可过程中“看得见”的独立，但监管执法独立须以前两者为前提，监管主体独立，职能划分明确，执法才能免受非相关因素干扰。

三、文章小结

监管独立性在有效监管中举足轻重，在核材料许可领域由于其自身危险性及基于众多风险规避的考虑，核材料独立监管困难重重，但独立监管也因此更为重要。当前中国核材料许可制度并未引起足够的重视，只是作为核安全的一个环节，附带性地加以规制，但其作为核安全领域的基础环节，地位尤为重要，对核材料许可的独立监管也是核安全的一道重要保障。强调监管独立也并不是拒绝各机构权力制衡，而是指其监管主体、监管职能、监管执法权应排除干扰，独立行使。

【注释】

①第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议，中华人民共和国核安全法，2017年9月1日。http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-09/01/content_2027930.htm

②中华人民共和国国务院.中华人民共和国核材料管制条例.1987-6-15

③张红见、曹芳芳、张亮、刘瑞桓：《加强我国民用核材料安全监管的独立性》，《核安全》，2016年9月第15卷第3期。

④李宗明：“从福岛核事故审视核安全的政府、法律和监管框架”，《核安全》2012年第2期，第6页。《核安全公约》第八条。

⑤李晶晶、林明彻、杨富强、Jason Portner:《中国核安全监管体制改革建议》，《中国能源》第34卷第4期。

⑥设立的区域选择主要考虑该区域核设施密集，此六个区域为北京的北方核与福射安全监督站、上海核与辐射安全监督站、广东核与福射安全监督站、四川核与福射安全监督站、大连的东北核与辐射妝督站、兰州的西北核与福射安全监督站。