土地经营权流转下农业经营主体风险防范研究

　　　　　

(四川省社会科学院　四川　成都　610000)

一、我国“三权分置”制度及发展现状

(一)“三权分置”含义及实施意义

“三权分置”是指农村土地的所有权、承包权和经营权适度分离，其核心措施着眼于放活土地经营权，以土地经营权的流转促进农业生产效率的提高。

从产权经济学的角度来看，实行“三权分置”是现阶段我国农业发展的必然和未来发展的方向。我国农地产权的不完整、不明晰和复杂性导致了农民利益受损和社会总体效率的损失(王庆明，2015；徐智环，2006；张曙光，2015)。[1][2][3]“三权分置”体现了农地产权制度界定的相对性与渐进性，能够有效发挥农地产权的激励功能，对农民流动与土地流转产生积极影响(何立等，2015)。[4]“三权分置”重在解决农业效益问题，符合发展适度规模经营的时代要求(张红宇，2016)[5]，其实施在一定程度上能够解决家庭联产承包责任制下农地所有权与承包经营权两权分离的土地制度所产生的一些问题。

一方面，土地经营权的流转有助于提高耕地的配置效率，提高农民收入水平(薛凤蕊等，2011；李中，2013；冒佩华等，2015；史常亮等，2017)。[6][7][8]另一方面，赋予土地经营权抵押融资的功能有利于盘活农村金融市场。目前我国农村金融市场融资困难，融资双方对农村产权抵押融资都缺乏积极性(张迎春等，2012)。[9]农村土地是破解农民贷款抵押品不足的关键，而土地经营权可抵押贷款正是破解当前正规金融机构农村惜贷的重要选项(缪德刚，2017)。[10]

(二)土地经营权制度发展现状：从“两权”到“三权”

农地产权制度是有关农村土地的基础性制度安排。自1978年以来，中国农村土地制度一直处于所有权集体所有、承包使用权农民所有的“两权分离”状态。近年来，随着生产水平的不断提高、农村深化改革的不断推进，这一产权特征不断随之改变，我国农地产权制度逐渐从“两权分离”向“三权分置”转变。

2014年初，“土地经营权”概念首次被提出，代替了以往的“土地承包经营权”。2014年11月，“三权分置”的概念被正式提出，其实施重点在于放活经营权，赋予土地经营权明晰的法律地位和权能，从而调动农业生产积极性，提高农地使用效率。随着土地经营权有序流转的展开，其金融属性也逐渐凸显。2015年起，土地经营权开始被赋予抵押融资的功能。2016年，农村土地确权办证工作逐步开展，相关制度建设逐步制定与完善。至2017年，农村土地“三权分置”已成为盘活农村土地使用效率、提高农业供给质量的重要途径，也是推进农业供给侧结构性改革的重要方式之一。十九大后，进一步明确在深化农村土地制度改革的基础上，完善农村土地“三权分置”制度，耕地承包期届满后延长三十年，实施“三权分置”办法的制度保障不断得以完善。

二、我国农村土地流转存在的问题

(一)地方政府越位、缺位，土地流转主体错位

土地作为资源型生产资料，其价值属性随着数量的减少而不断提高。在农村土地流转市场中，应充分发挥价格调控市场的作用，正确引导土地流转方向。地方政府作为土地流转的服务者和监督者，其作用是保障农村土地流转市场的健康运行。由于我国土地改革的历史遗留问题及土地制度改革新举措的实施，部分农村干部或领导认为土地流转应由国家来控制实施，土地流转权属于政府。这样的错误认识导致一些地方政府在建立土地流转市场后，政府居于主导地位，不遵守市场经济规律，随意处置被流转土地，损害农民根本利益。再有，有些地方政府为提高政绩，发展新农村，遂将农民宅基地与土地流转进行捆绑、划分土地片区，强行进行土地换置。还有部分地方政府将国家政策扩大化、扭曲化，以不成文形式规定土地流转最低指标，造成土地流转市场的混乱。此外，在课题组调研过程中还发现，各地方政府出台的关于土地流转改革文件大多着重强调如何提高管辖区域内土地的流转使用率，以及土地流转对地方经济所产生的影响等，而忽略了土地流转政策的保障性作用和收益性作用。

(二)土地流转法律不完备，流转主体利益缺乏保障

我国土地法律制度历史悠久，关于土地流转的法律法规，国家相继出台《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》等。原有的土地流转法律法规对土地流转主体、合同及其他基本条件做出了相应规定，但是“土地经营权”概念的提出对我国土地流转法律法规提出了新的要求，比如：对流转主体的准入要求、对流转主体的利益保护、基层政府和集体组织应该承担的责任等。虽然目前我国鼓励试点地区根据其实际情况，自行制定土地经营权流转相关管理办法，但由于各地区间的发展水平、流转情况等具有一定的差异，各地区暂行的管理办法也都具有相当的差异性和不规范性，对上述问题尚没有做出统一规定。从而在土地流转市场快速发展的同时，也出现了大量问题，比如：基层政府在土地流转过程中存在不作为或者乱作为的现象；违约行为一旦出现，流转主体的利益缺少合理完善的保障；由于没有统一标准，各地关于农田设施补偿标准存在很大差别；流转合同由当地基层政府自行拟定，部分地区合同内容没有反应农民的诉求。

(三)过度追求流转规模，忽视土地流转风险

农业生产往往面临着较高的自然风险、市场风险和政策风险，要想控制农业生产风险，达到土地耕种资源配置效率最高，土地经营规模必须适度。以家庭进行粮食生产为例，根据农业部相关调查，最适合我国农情的种植方式为：一年两熟地区和一年一熟地区分别户均耕种3-4公顷和6-8公顷。由于土地经营规模受到地理位置、自然条件、经济条件、劳动力情况、农业机械化水平、生产成本等诸多因素的影响，在家庭联产承包责任制下，以家庭为单位进行农业生产，风险较为分散，危害程度相对较小。但是实行“三权分置”以来，一些地方政府忽视了农业生产的客观规律，贪大求快，片面追求土地流转规模和比例。随着流转规模的增大，承担风险的主体减少，农业生产风险集聚，危害激增，一旦发生大的自然灾害或市场价格急剧下降，土地的经营者将出现巨额亏损，届时将出现无力支付农户流转费用的情况。

三、农村土地经营权流转下农业企业风险分析

农地流转作为农村改革中的重要部分，关系我国农业发展方向、农民切实利益和农村经济发展。其在经济层面可以影响国家粮食安全，也可以影响农民的基本收入，在社会层面则能够影响农村城镇化进程与农村基层治理的稳定性。农业企业经营者作为农村土地流转中的重要角色，分析其经营过程中的风险，做好防范措施，能够更好的促进农村经济的发展，推进农业现代化进程。

(一)农业企业进入农地流转市场的风险

经营业主取得土地经营权的过程中存在风险。目前就眉山市彭山区的试点工作来看，在未改制之前，业主取得土地的方式是业主与当地村社进行谈判，通过村社来取得土地的经营权，并未与农民亲自接触；村社取得农民土地经营权的方式是与农民签订《土地经营权授权合同》，在这其中村社扮演的是中间人的角色。

改制后，彭山区建立了农村土地流转服务公司——彭山正兴农业发展投资有限公司(以下简称正兴公司)，公司性质属于国有独资企业，其在土地流转方面的业务是属于公益服务性质。正兴公司的建立为农户和业主搭建了沟通的桥梁。业主想要取得土地的经营权只需与正兴公司签订租赁合同即可，正兴公司提供出租土地的信息、负责与当地农户接触并洽谈、为农户和业主服务。该公司属于第三方服务平台，虽然提高了土地流转的效率，但是也减少了业主与农户之间的交流，增加了业主的经营风险。原因在于业主未能与出租土地的农户进行深入交流，在业主取得土地使用权后，农户有可能为难业主。

此外，业主在进入土地流转时还可能存在市场准入审查风险。政府在审查土地流转经营者的准入资格时，只能做到形式审查，并不能做到实质审查。《土地管理法》第九条“受让方应当具有农业经营能力”，所谓形式审查，即农业经营主体资格审查，如需要农场经营主体的资金得有一定的保证，达到一定数额以上才能参与土地流转。然而在实际操作过程中只审查形式文件，比如银行存款证明等，却没有担保人对其资产进行担保，从而难以准确核实农业经营主体的生产经营能力。

(二)农业企业生产经营过程中的风险

市场信息不对称风险。市场中信息的不对称会对农业经营主体产生较大的影响。大部分农业企业的市场信息来源于当地市场，或者周边地区的订单。农场经营主的市场信息尚未拓展到全国，这与当地没有建立统一的信息分享平台有关。农业生产经营者单纯靠经验与周边市场的需求进行生产决策，缺乏市场导向与行业数据信息，极易出现生产经营滞后于市场波动的情况。市场价格的波动成为农业经营的主要导向。由于农业生产的主要特点为生产周期长、销售周期短，二者时间上的不对称性与分割性，造成农产品市场上供求关系的变化与价格的波动，进而造成农产品收购价格风险。目前除了粮食有最低保护收购价以外，其他农作物基本没有最低收购价，市场风险难以进行有效的规避。

自然风险。我国目前的农业结构还未完善，大部分农业经营还处于较低的水平。自然风险中的洪涝、干旱、病虫害等都会给农业生产带来困扰。而这些风险大部分是属于未知的，无法避免。有的自然灾害只是减少农业产品的生产，有的则是毁灭性的，农业企业只能通过人力和技术的提高来减小自然灾害对农业生产的损害。特别是规模化的农业生产，一旦发生较大的自然灾害，其损失是不可想象的。在实地调研过程中课题组发现，地方政府倡导的是适度规模的农业，而不是大规模的农场农业。适度规模的农业生产有利于调整农业生产结构，灵活应对农业市场中的各种风险。我国农业发展方向是订单农业，但对于经济不发达地区而言，还处于农业发展的初级阶段，只有转变农业发展模式，由粗放型向精细化转变，才能促进我国农业的发展。

(三)工商资本大量涌入所带来的风险

资本疯狂涌入农村土地流转市场，容易造成土地流转市场乱象。目前，我国农村土地流转市场正逐步开放，流转速度和规模也在逐渐增加。在调研过程中笔者发现，政府虽然在积极地引入社会闲散资本进入农村土地流转市场，但是并不赞成大规模的资本进入农村土地市场。而且由于农村经营作物投资的长效性与收益的周期性，一旦出现资金断裂的情况，农民利益与业主利益都得不到保障。这不仅会造成资源的浪费，还会造成生态的破坏。

首先，资本投资是为了实现资本的增值，其自身的趋利性会一定程度上扭曲农村土地流转的本质。投资者为了更快的得到收益，有可能将投资的土地变为商品，而不是变为生产品。其次，工商资本的疯狂涌入带来的就是农业机械化水平的迅速提高，农业生产资料价格的迅速上涨。据调研采访可知，随着农村土地流转市场的开放，投资者为了更快的得到投资回报，大多采用规模化的生产，将大量以前的荒地、无人耕种的土地都利用起来进行农业生产。农业种植规模的扩大，激活了农资市场，农资产品价格也随之提升。致使普通小规模农业经营业主以及家庭承包经营主体的生产成本提高，赚取的利益变少。最后，由于资本缺乏农业经营的优势，投资者为了快速回收成本和其自身的趋利性质，占优势的资本势必将投资方向转向高经济作物，或者借农业用地之名修建娱乐场所等来促使资本利润的增值。

四、土地经营权流转下农业企业风险防范

(一)宏观统筹产业政策，避免业态同质化

农业生产极易出现产品同质化的现象，特别对于经济作物种植业、家畜养殖业等，十分容易出现根据短期市场情况盲目跟风的情况。虽然农产品市场更加接近于完全竞争市场，适当的市场竞争也有利于激发生产动力、促进产业发展，但是一旦出现同质化过重的现象，将会挤压产业合理的利润空间，造成大范围的同种业态产业萧条，从而危害生产者和投资者的利益，加重农村土地流转的风险，甚至诱发群体性事件。因此，政府应当宏观统筹农业产业政策，以省、市、县为单位，对辖区内地业态发展做出科学、合理的定位和规划，构建差异化业态为主、同质化竞争为辅的农业生产格局，从而降低社会风险。

(二)加强土壤质量监控，避免土质严重下降

化肥、农药的不当使用始终是我国农业生产过程中亟待解决的乱象，特别对于土地经营权的受让方来说，为了在短期内实现经济效益转负为正、弥补农业生产前期投入，这一现象尤为明显。这不仅容易导致土地酸化板结、土壤肥力下降，更有甚者，还有农业经营者假借农业生产的名义，建设硬化道路和非农建筑物、非农设施，造成流转的土地“非农化”“非粮化”。土壤中的有机物和营养成分是长时间的生态循环和积累沉淀的结果，一旦土壤质量严重下降，短时间内是无法恢复的，必将导致严重的后果。因此，应当加强对土壤质量和土壤污染的监测和管理，并将此纳入区域监管部门绩效考核体系当中，以提高监管效率。

(三)完善制度建设，降低违约风险

在农村土地流转的过程中，不管是以前的土地承包经营权流转还是现如今的土地经营权流转，违约现象时有发生。既存在由于受让方经营管理不善而无法偿付租金所导致的违约，也存在出让方恶意违约的现象，不管是哪一方的违约都会对社会发展造成巨大的风险，形成潜在的不稳定因素。因此，应当建立健全土地流转相关制度，切实控制违约风险，具体包括以下三个方面：

1.加快健全统一相关法律法规，在县、市一级成立农村土地经营权仲裁庭，保障仲裁工作有序开展；加大对相关政策和法律的宣传力度，强化我国基层农民的契约精神。

2.加强农业经营主体违约风险控制。土地经营权流转过程中最主要的风险来源于农业经营主体的生产经营风险和违约风险，因此，建立土地流转事前、事中、事后风险防范机制，对于有效管控土地流转过程中的风险具有十分重要的意义。具体来讲，在进入土地流转之前应当加强对农业经营主体履约能力和流转资格的审查；在土地流转过程中，一方面在合同中约定足额的保证金或抵质押品，另一方面应对农业经营主体的生产经营状况进行实时监控和风险评测，保证能够在风险发生的第一时间启动托管措施和法律程序；在退出土地流转后，第一时间启动预置执行程序，利用风险保证金弥补农户的损失，同时由第三方土地流转服务平台接手土地的再流转，保证土地流转合理有序地进行。

3.加强投资者违约风险控制。投资者违约只有一种原因，那就是经营严重亏损导致投资失败，没有能力履行合同。如果这种风险大量出现，也将导致社会风险加剧，农民寻求当地政府的保护甚至要求当地政府补偿损失的情况将不可避免。因此，加强对这一风险的控制意义重大。首先，在引进投资者之时必须加强对其实际履约能力进行审查；其次，在合同中植入担保条款，且最好是有其他资产为该项目设置抵押或质押，签订合同之时应当交纳履约保证基金；再次，对经营动态进行实时监控，一旦发现风险苗头，可以启动托管措施并且对担保财产采取法律措施的准备。

(四)完善信贷措施，防范金融风险

“三权分置”下土地经营权流转的放开，一方面能够提高土地资源配置效率和农业生产效率，另一方面对于盘活农村金融也提供了新的思路。目前，不少地区正在进行“两权”抵押试点工作，对于土地经营权抵押贷款有了初步的探索，金融资本的引入也极大地调动了农村金融市场的活力。但当前土地经营权抵押贷款工作的开展中，由于时间短、资金量小，风险尚未体现，对风险控制的重视程度也有所欠缺，容易诱发金融风险和其他社会风险，因此，应当从以下三方面注意防范和规避其中的风险：

1.谨防“骗贷”“风险转嫁”现象的发生。在农业信贷过程中，引入保险机制和担保机制，建立多层次、多元素的农村金融体系，避免只单单从银行获取资金。并且金融机构应当建立相应的贷款审查机制和风险评估体系，设定一定的准入门槛，防止部分农业经营主体将将经营风险转嫁给金融机构，从金融机构谋取不当利益。

2.避免采用联合担保的方式规避风险。对于经营风险较大、经营信息不透明、财务体系不规范的涉农企业来说，其风险较大且难以规避，如若采用联合担保的方式获取贷款，一旦某一经营主体出现风险，其他业主也极易卷入金融风险当中，从而造成大规模风险的爆发。一旦出现这样的局面，

金融债权很难得到有利保护，从而最终使涉农贷款被彻底悬空，极易导致群体性事件，应特别警惕。

3.以涉农企业在农业项目之外的资产作为担保物。涉农企业在项目本身之外的资产对贷款提供担保，将极大保障金融债权得到实现。尽可能避免投资业主利用流转土地经营权作为担保，出现担保权益难以变现的金融风险。

【参考文献】

[1]王庆明.产权的不完全转移:中国近代以来地权逻辑的延续与变异[J].广东社会科学,2015(03):189-196.

[2]徐智环.产权、决策权与农地产权制度的变革[J].税务与经济，2006(3)：22-25.

[3]张曙光,程炼.复杂产权论和有效产权论——中国地权变迁的一个分析框架[J].经济学(季刊),2012,11(04):1219-1238.

[4]何立，罗帅.农地产权“两权分离”到“三权分离”——基于新制度经济学视角的解读[J].农村经济，2015(5)：81-85.

[5]张红宇.关于深化农村改革的四个问题[J].农业经济问题，2016(7)：4-11.

[6]薛凤蕊,乔光华,苏日娜.土地流转对农民收益的效果评价——基于DID模型分析[J].中国农村观察,2011(02):36-42+86.

[7]李中.农村土地流转与农民收入——基于湖南邵阳市跟踪调研数据的研究[J].经济地理,2013,33(05):144-149.

[8]冒佩华,徐骥.农地制度、土地经营权流转与农民收入增长[J].管理世界,2015(05):63-74+88.

[9]张迎春.农村产权确权颁证后融资困境解决了吗——以成都市为例[J].农村经济，2012(05).

[10]缪德刚,龙登高.农地经营权抵押贷款现行机制及推进对策[J].浙江社会科学,2017(08):33-41+157.