农村公共物品的供给现状及改进措施

　　

(长春工业大学　吉林　长春　130112)

目前，我国农村地区的公共物品供给没有发挥其应有的优势作用，深刻制约着农村的经济和社会发展。涉及到农业生产生活领域的公共物品，诸如大型农业设备、养老保险、医疗保险、文化教育、公共基础设施等，关系到每个农民，关乎到他们的日常生活，因此必须做到充分供给。而充分满足农民需要的公共物品不仅可以促进农村经济的发展和社会的进步，而且还可以提高农民生活质量，实现全民生活达到小康水平。公共物品供给影响农村建设、生产、发展的各个方面。农村公共物品供给不足势必造成农业生产落后、农民生活质量下降、农村发展滞后。

一、农村公共物品供给现状

农村公共物品供给不足有历史的原因，也有现行的政治制度和现实的社会因素等的影响，具体来说，现行的农村公共物品供给现状主要体现在供给不足与“供给过剩”并存，政府越位与政府缺位并存，供给低效率与供给均等化并存。

二、解决农村公共物品供给的对策

我国农村地区地理面积广于城市，农村人口占比远高于城市人口。因此解决好农村、农业、农民的三农问题在现代中国是十分必要的。而如何解决好农村地区的公共物品供给问题，是解决三农问题，改善城乡差距，提高农村地区人民生活水平的重中之重。首先要建立以政府为主导的多元协作的公共物品供给机制；其次，从实际意义上统筹城乡发展，加快农村公共物品配套设施完善，建立以农民需求为走向的诉求表达机制；最后，鉴于农民不同的需求选择，我们要制定一套满足成本提供者的利益共享机制，做到民主的参与，公平的享用。具体的建议如下：

(一)构建以政府为主导和城乡协调发展的供给制度

1.充分发挥政府的主导作用

农村公共物品具有非排他性和非竞争性等特点，它的供给是否充足也有很多影响因素，如政府政策、经济发展水平、民主公平程度、社团力量等。从社会现实情况出发，完全依靠市场的力量提供公共物品是根本不可行的，会造成市场垄断形成寡头经济。政府必须作为主导力量来掌握供给方向，提供有中国特色的农村公共物品。但从理论角度出发，政府因为承担着全部的社会责任，以治理为主要目标，其提供的公共物品效率要明显高于以营利为目标的私人企业。学者萨缪尔森认为：“市场是组织松散，灵活自由的体系，由看不见的手自发调节，受市场经济规律影响，是由市场本身自然演化而来的，它虽然有效地解决了人类社会必须解决的三大基本经济问题，即‘生产什么和生产多少、如何生产、为谁生产问题’”。但在农村公共物品的生产和供给方面却存在先天的缺陷。不可完全通过市场来组织农村公共物品生产供给，否则必然会产生供给效率低下或供给不足问题，甚至出现寡头公司不遵循市场规律肆意赚取暴利，破坏公共秩序，造成国家动荡，社会发展停滞不前，挑起社会矛盾。市场经济的发展经验表明，由于市场经济的自发性、盲目性和滞后性，通过市场自身组织体系很难克服。不管是在市场失灵之下，还是市场经济正常运行中，政府都要充当引领角色与适当的行政性行政性管控，需要政府承担起农村公共物品供给的主导角色，政府完全需要承担公共物品供给的唯一主导力量。

2.统筹城乡公共物品供给促进城乡协调发展

农业作为弱质产业，农民作为弱势群体在市场中处于弱势。因此，应当随时代的变迁而发展，缩小城乡分治所导致的城市与乡村之间的差异，实行城乡统筹发展，鼓励和支持农村剩余劳动力向乡镇转移，建设乡镇企业，增加农民的归属感，大力支持乡镇企业发展利于解决农民增收、农业增产、农村稳定的关乎民生的三民问题。政府应坚持城乡平等的非歧视原则，严格遵守统筹城乡发展的政策，把农村公共基础设施投入由以农民为主变成以国家财政为主，统一筹划安排城乡公共物品的公平分配，城市与农村公共物品安排供给要严格遵循城乡统筹发展要求，稳步提高政府财政和货币政策对于农村各项公共领域的投入，重新调整出适于农村公共领域持续健康发展的政府公共支出政策，大力扶持农村经济、改善农民生活质量、重视农民子女的教育问题、落实农业的基础地位，在公共物品享用上可以提供给农民相比于城市居民相等的待遇，从心理预期上缩小城乡公共物品供给鸿沟。在医疗卫生、教育文化、生产设施、农业水利设施、住房保障、交通设施加大投入力度，提高政府重视程度，来缩小与城市的差距。

(二)构建多元公共物品供给机制

长久以来，政府作为公共物品供给主体，受官僚制的历史局限性影响造成现如今公共物品供给多数情况下听从于政府安排而忽略其他组织及农民自身的意见，造成公共物品供给匮乏的现状。因此应该构建以政府为主导，农村社区、私人部门、非营利性政府机构、农民群体自身等多方的多元化农村公共物品供给主体结构。在多元协作主体建设下需要明确各级政府之间责任，才能充分激发各参与主体参与公共物品供给的热情，改善责任推诿现象。

首先，明确中央和地方政府对于公共物品供给的责任划分。政府治理农村农业和农民，需要承担公共物品供给改善农民生活水平，提高农业生产效率。在明晰责任前应划分农村公共物品的种类。中央和地方政府在对于农村公共物品供给的责任划分应该按照农村公共物品的实际受益范围，科学划分财权和物权，明确界定各级政府提供公共物品的责任和范围，即中央政府、省级政府、市级政府，地区政府应该提供哪些供给物品，供给的公共物品种类等，做到供给责任明确，供给范围种类清晰。其次，发挥市场经济在农村公共物品供给中也有不可磨灭的优势作用。在市场经济体制下，政府并不是公共物品唯一的供给者，由政府供应全部公共物品会导致效率毋庸置疑的持续性降低，而且容易政府中利益团体导致寻租与腐败行为的发生。因此，必须要在政府提供农村公共物品的过程中，发挥市场自发竞争的作用，鼓励支持并引导私人企业进入公共物品生产领域。在一定数量私企的参与下，私企之间也会存在竞争，各个私企就会考虑盈利问题，会在竞争下不断压缩生产与供给成本，这不但会变相减少政府的开支和因技术壁垒所造成的损失，反而可以提高私企公共物品建设成功率。而政府需要做的就是放手，加强对私企的监督。完全的由政府提供或者完全的由市场提供公共物品都会不同程度毋庸置疑的造成供给低效率。

次之，发挥第三部门，如非营利性机构，在农村公共物品供给中的作用。第三部门的特殊之处在于它有别于政府部门，组织结构多样化，与政府的金字塔组织结构不同，部门机构设置扁平化，官僚作风低于政府部门，这有利于激发组织内部工作人员创新创业热情，并且这些部门大多由志同道合的有为成员组成，是主动承担社会责任和提供社会帮扶的社会机构，它的主要作用和功能就是提供由政府部门和市场都无法做出快速反应的紧急性公共产品和公共服务，例如大学生无偿支教，不计其数的汶川地震志愿组织，可以迅速灵活地依据市场和农民需求做出及时的符合其反馈的反应，从而满足不同农村群体多样化复杂化的紧急性需求。第三部门的出现和发展正向促进农村地区公共物品的提供主体和机制越来越朝着多元化复杂化方向发展，这是一个喜人的趋势，但是总体比重仍有待于提高。

最后，发挥农村社区及农民个体在农村公共物品供给中的作用，也就是说充分注重农村地区本土化的想法。农民在对公共物品消费过程中，作为公共利益的受益者，他们也就必须应该承担起相应的公共责任，参与公共物品的供给，公共利益的实现过程，充分参与民族选择活动。社区供给仍在发展中前进要让社区在农村公共产品中发挥主导作用，就必须激活民间组织，激发农民个人参与公共选择的热情。类似于城市居民委员会这类基层自治组织，农村社区及农民个体可以依照自身的实际情况提出实际看法。

(三)构建明晰政府责任划分机制

中央政府应该提供全国性的农村公共物品，因为这类公共物品只有外部性群众收益而没有企业自身的内部性收益，也就是说生产这些产品的私人企业很难盈利，因此企业不愿进入这些领域的生产，必须由中央政府承担建设与供给；地方政府承担提供如区域性的公共物品，如道路交通、中小型水利工程、农业科技推广等社会收益具有区域性的物品如农村的义务育、农村江河湖泊的治理、农业科技成果推广、乡村医疗卫生保健以及与国防建设有关的民兵团建等涵盖农村生产生活的各个方面，；社区性的农村公共物品，如农田小区域的灌溉、治虫、社区道路和农产品的加工等，由于其外溢较小，且收益群体相对固定，由集体提供，政府扶持。充分的公共物品供给不仅需要对公共物品的责任范围进行划分来明确各级政府之间的责任，还要在政府自身上明确政府与政府间的工作范畴，改善原来的上级政府做规划下级政府写策划的文案性书面工作，最后实际工作无法开展，实质性指标无一达成的恶性政府不作为行为⑥。在针对中央政府与地方政府间以及地方各级政府在公共物品生产与供给责任划分现状与问题制约下，调整和规范政府间责任划分和公共物品生产与供给的标本兼治之策，应主要集中在加强“依法行政”上，协调推进行政体制改革。首先加强法律建设完善政府间责任划分具体法律条文，依法处罚，依法治理。其次，加强行政管理体制创新与改善，构建依法行政的公共治理机制，树立民主、科学、法制观念。再次，改善政府财政投资制度，明晰中央政府与地方政府的投资责任与投资权限。最后，全国性的公共产品要按照公平原则来提供，依据效率原则来管理，避免绝对平均也要做到全面兼顾，避免出现过高关注中西部地区的建设而忽略东部发达地区的农村区域的公共物品的升级改善。在法律和人民的监督下，明确各级政府公共物品供给责任，降低政府间责任推诿与不作为的行为。

(四)构建成本共摊与利益共享的民主治理机制

成本共摊机制。所谓成本共摊机制是指参与主体按照协调好的一致比例和规则对承建的公共物品进行资金，技术以及人力等方面的投入。这不仅可以在一定程度上，加深农民对公共物品选择一致性的提高，而且激发团体组织以及民众参与公共物品建设的热情。在此基础上，正向促进多元协作主体交流与合作，更有利于公共物品发挥其应有的作用，更加满足民众的需求。利益共享机制。所谓利益共享是指参与公共物品投建的多元主体可以按照投入比例公平的享用成果，激发收益主体真正参与公共物品选择的过程，做到选择更加科学与民主。该机制中的参与投建主体，不仅包括社会上的团体，组织，以及非政府集团和政府工作人员，还包括需要投建设施、公共服务的当地村民，村民有权选择公共物品的同时，因个人需求和选择的差异，很难做到一致的选择的情况下，需要在公平公正公开的前提下做民主的投票抉择，保证村民的利益。因为有不一致选择的存在，就要采取成本共摊和利益共享。谁建设谁投钱，谁出资谁享用，为未承担建设成本的使用者建立一套付费制度，也降低了“搭便车”的出现。

完善的成本共摊与利益共享机制目的在于让各个参与主体能够相互尊重，互利互惠并且协作共赢，形成共同的文化认同度，这可以为多元协作提供文化保障。完善的成本共摊与利益共享机制的建立不但可以协调不同主体的长处，还能最大限度的降低各自的不足，激发各个主体最大程度地发挥优势效用，争取达到高于单个个体的利益回报率，二者可以实现从“零和博弈”向“正和博弈”的转变，减少个体间的冲突与摩擦⑤，从而有望化解协作主体间的利益冲突和不正当竞争。因而可以说，成本共摊与利益共享机制是多元主体协作的内在保障机制，如果没有完善的成本共摊与利益共享机制，多元主体间的协作是不可能持久稳定的。在投入成本与利益共享的过程中也是多元协作主体和收益双向四维沟通交流与合作，这样既有利于投入主体之间的交流，为收益群体提供更符合需要的有用的公共物品；也有利于收益主体提出其真实想法，在沟通中建设，在建设中合作。在全民投入与全民享用的情况下很容易剔除搭便车与坏票的可能性。进而可以做到生产与提供符合真实需求的公共物品，收益主体选择一致的情况，公共物品收益提高的可能性。

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