金融消费者的界定与保护

　

(四川省社会科学院　四川　成都　610072)

一、金融消费者的界定

何为“金融消费者”？概念及其范围界定问题，难点往往在于邻近以及相对概念的区分上。金融消费者与一般(生活)消费者同属消费者，是否别无二致？金融消费者与金融投资者往往处于相对状态，二者是否会出现融合情形？待我们一步一步地去解构这些概念的区别与联系，那么金融消费者的概念及其范围界定问题也就不成问题了。

首先，我国消费者权益保护法中所规定的消费者，是指为生活消费需要而购买、使用经营者提供的商品或接受经营者所提供的服务的市场主体。①那么何为“生活消费”？我们通常以为，为了满足人类的生存、繁衍等生活基本需求而发生的购买、使用商品或者接受服务的行为与过程，这些需求一般情况下仅与人类的自然属性有关，通常与人类的衣、食、住、行、用紧密相关，其消费特征也比较明显，具有具体性、及时性、大众性和享用性等特征。②而金融消费，粗略来看，是指人们为了满足自身消费的需求，享受金融机构提供的服务，购买金融机构提供的商品的行为与过程，它应当是是人们收入达到一定的水平，具备了一定的条件下产生的。其金融消费也有其显著特征，主要呈现为无形性、期间性、投资性、高风险性等。金融消费与生活消费的不同，也表明我国的消费者权益保护法对于保护金融消费者这一特殊群体的不适宜。

其次，我们通常认为，消费与投资的区别在于其所从事的行为是否以营利为出发点，进而也生发出“非生产交易目的说”和“需要目的说”两种不同的学说。③非生产交易目的说主张,金融消费者系因非生产、交易目的而购买、使用金融机构提供的产品或者接受金融机构提供的服务的主体。需要目的说认为,所谓金融消费者,实际上是指为生活需要购买、使用金融产品或接受金融服务的社会成员。这两种学说分别从行为的反面、正面来界定消费，但两种学说的核心特征仍是不以营利为目的，常见的信用卡持有、住房按揭贷款就是典型的金融消费行为，反之，为了营利，为了取得资本收益，那便是投资无疑了，例如购买股票、公司债券、基金等金融产品的行为便是典型的金融投资行为。

最后，消费者与投资者是否会发生融合、竞合现象？传统观点认为，消费与投资之间横亘着是否营利这一天然标准，消费与投资是截然不同的。但随着金融产品的日益抽象化、复杂化和金融交易模式的日益综合化、专业化,导致金融市场投资者群体的身份转化与角色擅变，非专业投资者或者大众投资者逐渐与消费者融合,成为一类新的市场主体即金融消费者。④正是基于金融市场的日新月异，消费者与投资者在某些情形下发生融合、竞合，使得两者之间不再那么地泾渭分明。同时，将非专业投资者或者大众投资者与消费者融合合并为金融消费者更体现了一种倾斜保护趋势，更有利于保护金融消费者这一类弱势群体。

基于上述分析，我们将非专业投资者或者大众投资者与消费者融合合并为金融消费者，同时从我国监管的可操作性与便利性考虑，笔者以为，建立广义的统一的金融消费者概念并再区分专业与普通金融消费者或者专业投资者与金融消费者，这种制度价值已经远甚于目前的投资者与消费者之区分，⑤金融消费者也就是指在我国境内购买、使用金融机构销售的金融产品或者接受金融机构提供的金融服务的自然人、法人或其他组织。

二、当代中国金融消费者保护现状

1.法律的缺位

首先，对于金融消费者，这个概念性问题，现如今还难以在法律层面找到其踪影，在《商业银行法》《证券法》和《保险法》等传统的金融法中均没有使用金融消费者概念，金融消费者这个概念主要存在于监管机构的一些规范文件中，2006年12月,我国施行《商业银行金融创新指引》,该《指引》提到要“更好地满足金融消费者和投资者日益增长的需求”,“充分维护金融消费者和投资者利益”，这也是我国第一次从规范文件中采用“金融消费者”的概念表述，试想，国家对于一个重要群体的概念范围问题都没有确切的表述，何谈保护问题？另外，金融消费与普通消费有着显著区别，总体看来，普通消费呈现具体性、及时性、大众性和享用性等特征，而金融消费主要表现为无形性、期间性、投资性、高风险性等特征，正是基于两者的不同，《消费者权益保护法》等法律对于金融消费者的保护显得不够具体，不具有针对性。最后，由于缺乏统一、规范的高位阶的上位法，作为监管部门的“一行三会”在保护金融消费者权益的过程中往往只能依靠位阶较低的行政法规和部门规章，这就致使监管部门在对金融消费者进行保护时会经常出现监管无力的现象。⑥

2.保护机制不健全

尽管，从2011年起，“一行三会”陆续设立了保险消费者权益保护局、投资者保局、银行业消费者权益保护局、金融消费权益保护局，但这些机构主要发挥统筹规划、组织协调的功能，往往并不具体涉及相关保护措施。同时金融行业分业监管、分业保护，容易出现各自为政，监管不力与职责交叉，监管混合并存的局面，导致监管漏洞。另外我国金融行业的自律组织没有发挥应有的监督指导作用，受行政机关影响较大，难以做到真正的自主独立。纠纷解决机制最后主要在于诉讼，诉讼解决方式一家独大，协商，调节，仲裁，采用度不高，而诉讼又主要依托民事诉讼，没有专门的金融权益诉讼，同时诉讼一般过程漫长，费时费力，解决效果不尽人意。

3.消费者维权意识淡薄

在金融交易过程中，面对纷繁复杂、不断变化的金融市场，相比金融经营者，金融消费者的经济实力与专业能力都比较欠缺，造成在实际交易过程中信息严重的信息不对称，金融消费者常常处于被动地位，自身权益受到侵害时可能也不能及时察觉到，这就谈不上如何维权的问题了。同样地，在实际操作中，有相当一部分消费者即便是意识到自身利益受到侵害，在选择如何维权上，存在着我国特有的“信访不信法”的尴尬情形，发生纠纷，首先想到的通过“信访”来解决，积极找有关部门进行所谓的反映，既给监管当局造成巨大的压力，同时又达不到有效化解矛盾的效果。

三、金融消费者的保护建议

1.完善立法，弥补缺位

由于金融消费与普通生活消费的不同，目前的消费者权益保护法已难以适应日新月异的金融市场对金融消费者所要求的保护程度了，加之与保护金融消费者有关的金融法律法规，主要集中于有关监管部门的部门规章等规范性文件中，这些文件位阶低，具体性弱，可操作不强，导致保护力度停于表面化，故而很有必要完善立法，弥补缺陷。从长远来看，考虑到保护的系统性，长期的建议便是待到条件允许时，国家从立法法律层面制定一部专项的金融消费者权益保护法律，将有关金融消费者的所有内容囊括其中，包括金融消费者的定义、界定的标准、包含范围、保护的基本原则、所享有的基本以及特殊权利、金融监管机构的职责范围等内容。但考虑到我国短期内难以制定出一部完善的专项保护法律，远水解不了近渴，况且中国的法治之路必须注重利用中国现有的本土资源，⑦我们更应立足当下我国现有的法律资源，充分利用，然后加以完善弥补，降低立法成本提高立法效率。具体来说，立法机关可以在消费者权益保护法中将消费者进行扩大解释，将金融消费者包括其中或者在这其中设立专章规定，专章中可以重点详细规定，重点从定义、范围、权利、纠纷解决机制几个方面入手，做到突出重点，有的放矢。同时，对于监管部门的具体性规范性文件，应该进行细化整合，首先做到下位法不能与上位法冲突，及时将冲突的下位法修改删除，然后将这些规范性文件进行细化，从定性定量等多角度具体化，增加其可操作性、可适用性。

2.加强监管，推进多元化解决途径

西方诸多发达国家在经历了几次严重的金融危机后，深刻体会到加强金融监管以保护金融消费者的重要性，不管是“美国在美联储的统一系统下实施监管部门和金融消费者保护部门相互独立运行”的模式，⑧抑或是“英国分别由金融服务局和金融行为准则局独立、分工负”的模式⑨无不强化着对金融市场的监管，而新加坡、日本、我国的香港、台湾地区则是成立了统一的保护金融消费者的金融监管机构，在国外如此重视金融监管的大背景下，我国更应吸取国外有益经验，强化监管机制，同时我国坚持分业监管、分业保护的模式，容易出现各自为政，监管不力与职责交叉，监管混合并存的尴尬局面，结合我国目前金融监管的现状，可以探索建立金融消费者保护的联席会议制度，即在这个制度框架下，首先仍然利用当前分业保护的模式，明确银监会、证监会、保监会三会各自的监管保护职责，做到职权清晰、各司其职；同时又要加强三会之间的联系、沟通，做到信息互通有无，通力发展、协调并行。待到条件允许时，抑或混业监管成熟时，可以在独立于“一行三会”之外建立一个综合性的金融消费者权益保护局，独立运行，专门负责金融消费者保护监管。另外，积极推进金融消费纠纷解决途径多元化。塑造投诉、调解、仲裁、诉讼等多元化解决平台。发生纠纷时，允许当事人投诉，敢于接纳其投诉，可以考虑设置一个专门受理投诉的机构，做到统一受理，明晰投诉原因，妥善化解矛盾，将问题及早解决；同时，充分利用好调解这种解决方式，可以将金融纠纷的调解纳入到监管机构的职能中去，或者考虑独立专业的第三方调解机构来进行，依托第三方客观公正的判断、协调，将纠纷在诉前化解；推进金融消费诉讼专门通道，遴选专业法官，做到专业的人做专业的事，专案专做，提高诉讼效率，保证诉讼公正。

3.加强消费者教育，引导自发保护

加强金融消费者教育，提升金融消费者的自身素质，提高金融风险判断能力，早已成为诸多发达国家的共识。从上个世纪四五十年代开始，美国便开始了注重对金额消费者的教育了，一方面，通过传统的报纸、电视等方式进行，另一方面更是在中高年级开设专门的金融知识课程进行普及教育；而英国、法国也是积极开设类似课程教育。反观我国，对于金融教育普及这一块，显然做得还不够好，没有一个较为完整和科学的教育模式。作为监管机构的“一行三会”，首先应当承担起金融教育的主要职责，金融机构则在“一行三会”的监管下扮演次要辅助角色。具体来说，监管机构主要重点负责金融基础知识性教育普及，让金融消费者大致金融市场的运作、金融产品的种类以及风险等基础知识，同时，着重加强对维权意识以及纠纷解决机制选择的普及，让金融消费者熟悉如何维权，遇到纠纷可以采取何种方式做到心中有数。对于金融机构而言，强调其风险教育，着重关注两个阶段的风险教育，即消费者购买金融产品时的风险提示，明确告知其可能的潜在风险和购买一段时间后，结合当时情况，对未来的风险走势进行预判教育，通过一系列的金融风险教育，做到金融风险提前知道，防范于未然，将风险降到最低。另外，金融消费者更应加强自身学习，多多了解金融知识，增强市场风险敏感度，理性选择，理性消费。强化维权观念，能够积极并正确选择维权途径，做到合法合理，有理有据地维护自身合法权益。

【注释】

①参见消费者权益保护法第2条。

②凌思佳 郁宇昊：《金融消费者保护问题研究》，载《法制与社会》2017年第2期。

③王振栋:《论金融消费者与投资者的识别标准》,载《上海金融》2011年第6期。

④陈洁：《投资者到金融消费者的角色擅变》，载《法学研究》2011年第5期。

⑤陈学文：《金融消费者法律界定：一个制度构建的视角》，载《法治社会》2017 年第 4 期。

⑥杨帆：《金融消费者保护的中国现状及域外启示》，载《山西经济管理干部学院学报》2017年第3期

⑦苏力：《变法，法治建设及其本土资源》，载《中外法学》1995年第5期。

⑧中国人民银行西安分行金融研究处：《金融消费者保护》，载《西部金融》2011年第6期。

⑨尹继志：《英国金融监管改革与新的金融监管框架》，载《金融发展研究》载2013年第9期。