业主委员会法律地位研究

王思远

(中国政法大学图书馆)

引 言

我国的城市化进程不断加快，虽然业主委员会在我国的起步比较晚，但是作为一个逐渐庞大的新兴团体，它在社区中承担着重要的职能。在一个小区内，如果出现与物业服务企业的纠纷，单个业主进行诉讼存在着一定的劣势，同时业主的维权意识可能不高，同物业服务企业相比，掌握的信息和资源都很少，一旦诉讼就会明显处于不利的地位。如果业主能够团结起来维护自己的合法权益，那么生活品质将会得到显著提高。所以业主委员会的的成立极大地保护了业主的权益，维护了小区的安定，成为可以对物业服务公司进行有效监督的一个组织。

今年3月份，《民法总则(草案)》审议通过。此次该草案有很多亮点，其中有一个就是新增了“非法人组织”这一章。有出席这次会议的人大代表就提议，明确业主委员会的法律地位，但是对于它具体属于哪一类型的，有代表提出不同的看法。比如说陕西代表团的韩宝生代表就建议能够赋予业主委员会法人地位，这样有利于其社会职能的发挥，同时对其本身来说也是一种约束和监督。河南代表团的谢经荣代表就建议，直接明确业主委员会是一个“非法人组织”，如果暂时不能在此次的《民法总则》中给予明确，也希望日后能够通过法律解释给予明确。从上面的情况看出，现在住房是我们日常生活中很重要的一部分，我们也越来越重视居住环境和居住质量，因此伴随着《民法总则》的颁布、实施，业主委员会的法律地位问题被大家重新关注起来。虽然人大代表对它的法律地位如何有着不同的看法，但是可以看出业主委员会在小区管理中承担着越来越重要的角色，在平时的社区生活中，也能看到很多物业纠纷困扰着住户的情况，因此明确业主委员会的法律地位是十分必要的。

一、业主委员会的立法现状梳理

1.法律

2007 年实施的《物权法》是我国首次用法律的形式确立业主委员会制度，同时也对建筑物区分所有权制度做出了规定。

《物权法》的第75条首次明确提出了业主委员会这一概念，并且明确了它的成立方式。*参见《物权法》第75条。第78条规定了一方面业主要接受业主委员会的管理，另一方面，如果它的决定的确是违法违规的，或者并不是从保护业主权利的出发点做出的，甚至侵犯了业主的合法权益，那么业主有权通过诉讼的方式来进行维权，通过行使撤销权，改变对自己不利的状况。*参见《物权法》第78条。该条文也从侧面肯定了业主委员会的诉讼资格，所以有学说不承认它的诉讼资格是错误的，后文将详细叙述。第83条授予了业主自治组织的排除妨害请求权，当业主存在随意丢垃圾、制造噪声等严重影响居民生活环境的行为以及不支付物业费、侵占小区公共区域等违反规约的行为时，其有权制止业主的侵害行为并索取赔偿。*参见《物权法》第83条。以上三个条文就是我国法律中对业主委员会的相关规定，很显然法条比较模糊和概括，缺少一些更加系统、细致的规定，同时也没有明确其法律地位到底如何，但是我国将业主委员会制度写入法律本身是一个很大的进步，说明随着市场经济和房地产的发展，业主委员会在我国小区中越来越普遍，这也是公民个人法治意识和权利意识提高的表现。我国法律应该顺应这一潮流，推陈出新，更注重业主委员会制度的建立和完善。

2.行政法规

《物业管理条例》在2003年颁布、2007年进行了修订，该条例在内容上更加细化了一些具体规定，列举了业主委员会的具体工作内容。该条例第20条规定了业主委员会与居委会的关系，包括一方面要配合并支持它的工作，另一方面要接受它的监督和指导。第19条规定了其从事活动的范围以及当其违反法律法规时的后果，但是对于具体什么事项属于与物业管理有关的活动并没有做出细化的规定，物业管理活动的内涵和外延规定的不明确，也直接导致了司法实践中的混乱。综合来看，该条例对于业主委员会的规定比《物权法》细化了一些，但是相关规定仍然十分笼统，比如业主委员会做出不合法合规的行为时，它所带来的损失与后果由谁来承担？它参与诉讼的时候是否要受到一定的限制？当然，对于其法律地位问题依然没有明确。

3.地方性法规

在国务院《物业管理条例》颁布之后，各省、直辖市也相继出台了类似的条例、办法等。《北京市物业管理办法》中也有相关的规定，其中很大部分延续了国务院的条例中的规定，除此之外，还规定了其中的委员实行任期制，明确了担任委员的条件以及资格终止的事由，并且规定了当业主委员会拒不履行职责时，当地乡镇人民政府可以责令其履行，如果业主委员会侵害了业主的合法权益，业主享有撤销权。*参见《北京市物业管理办法》第17、18、44条。该办法对一些事项的细化，使业主委员会的相关制度更完备，也使相关程序更具有可操作性，但是对于业主委员会的法律性质依旧没有明确说明，采取了回避态度，总体来说还是一个比较模糊和框架性的规定。1997年颁布的《上海市居住物业管理条例》也有相关的规定，其中明确规定了业主委员会提起诉讼的情况，主要是针对如果有其他业主违反了公约，除了权利受到侵害的业主或者住户本身可以依法提起诉讼之外，它也可以提起诉讼，并请求其承担民事责任。这一条款肯定了它的民事诉讼主体的资格，这是对其诉讼资格的直接认可。上海市高院2003年也通过对有关案件进行解答的形式，回答了有关其能否参与诉讼的问题，其中肯定了它可以以自己的名义参与诉讼，但是要为了业主的公共利益的打算，同时也要完成一定的手续。*参见上海市高院2003年《关于审理物业管理纠纷案件有关问题的解答》。但是2011年的《上海市住宅物业管理规定》中，上述有关其诉讼主体资格的条款被取消了，它的法律地位问题进一步模糊化。

二、我国业主委员会存在的问题

1.主体地位不明确

虽然我国的法律法规中可以寻找到关于赋予业主委员会职责的条款，也看到其在小区的日常管理中发挥了巨大的作用，既可以与其他的民事主体签订合同，又可以对公共设备、公共区域进行管理，但是与现实情况极度不相符合的是，在法律上对于它的地位迟迟没有一个明确的界定。可以说，业主委员会的目的就是能够履行好自己的职责，为业主的权利保驾护航，在物业服务企业侵害业主相关权利的时候，物业服务企业作为法人参与到诉讼中，但是业主委员会的法律主体地位由于没有法律上的明确规定，它是否具备民事主体资格？如果具备的话，它属于哪一类民事主体？是否能参与民事诉讼？由于缺乏明确的关于法律地位的规定，它的职责不够清晰，从事活动的过程就会受到限制，也进一步影响了其目的的实现，对业主权利的保护也不够完善。另一方面，业主委员会也可能在运行过程中存在一些侵害业主权利的情况，更有可能勾结物业服务企业，那么业主处于弱势的一方，也需要对它进行起诉来寻求救济。因此业主委员会法律地位不够明确，它在运行过程中的职责与权利都不能很好地落实，最终对业主的保护也不能落到实处。

2.诉讼地位不明确

关于业主委员会的诉讼主体地位，虽然在各地的判决中我们可以看到它参与诉讼的具体案例，但是却找不到对它诉讼资格规定的条款，因此，也不乏从判决中看到对它的诉讼主体地位的认定出现了不一致的情况，也就是出现了相互矛盾的判决，下面以两个案例说明：

在北京静源居小区业主委员会诉开发商一案中，业主入住后发现绿化率、内部设施和社区配套设施与当时的约定不符，而且房屋质量也存在诸多问题，于是业主委员会提起诉讼。法院判决中并没有支持它的请求，认为其不具备诉讼主体资格。之后其又提起上诉，二审法院认为其提起诉讼应限于物业管理活动相关的事项，但是本案中的诉讼事由并不符合，因此仍然认定其不具备诉讼主体资格。

在幸福家园业主委员诉前郭县某物业服务有限公司一案中，该城市管理执法局与被告公司签订了物业服务合同，约定由被告从2013年至2023年为幸福家园小区进行物业服务，在合同履行期间，业主委员会成立，同时也履行了相关的登记备案手续。后来经过业主一致签字同意，决定解聘该物业服务公司。但是该物业服务公司认为，业主委员会不能请求解除合同，因为与其签订这份合同的另一个当事人是执法局。法院审判认为在业主委员会成立后，其具有选聘物业服务企业的权利，故原告具有主体资格，支持了原告的请求。

从上述两个例子可以看出，不管是2005年业主委员会刚兴起没多久，还是2016年业主委员会已经发展了很长一段时间，业主委员会的相关法律地位问题一直存在于司法审判的审判焦点中。它是否具备法律主体地位、是否能够参加诉讼、如果能，诉讼的范围是什么？这些内容在法律上一直没有明确的规定，导致了司法实践中出现了矛盾的判决，影响了法律的权威。

三、我国业主委员会实体法律地位构建

1.业主委员会不是法人

我国《民法总则》中对法人有详细的规定，界定了它的概念、成立所需应当具备的条件。*参见《民法总则》第57、58条。如果说业主委员会属于法人，那么值得商榷的是其是否符合我国法律规定的法人的要件，比如说它是不是依照法律产生的？有没有独立的财产？能不能独立地承担民事责任？

首先，业主委员会是通过选举产生的，它的成立不以登记为必须要件，只要经过选举通过，那么它就成立。虽然法规也规定了它的登记制度，但是备案登记只是一个程序性的事项，是政府为了更好的进行管理，登记备案本身对于它的成立没有任何影响。相反，法人的登记是其成立的条件，因此其与法人是有区别的。其次，业主委员会在运行过程中，并无归其本身所有的财产，它运行下去的资本以及掌握的资金主要是来自业主自愿的捐助，还有一部分财产是从出租小区公共设施的收益中提取的，但是这些财产业主委员会只享有支配权，而不是所有权。最后，因为业主委员会的财产不是由其所有的，在面临纠纷的时候，其也无法支付相应的赔偿。综上所述，它不是法人，如果将它的性质规定为法人，那么明显与我国的法人制度是相违背的，也不符合建筑物区分所有权理论。

2.明确业主委员会是“非法人组织”

(1)“非法人组织”概述

普遍认为，自然人和法人是两类民事主体，但是随着经济不断开放，市场主体多元化，在自然人、法人之外的一些其他组织也大量出现了，它们可以用自己的名义从事民事活动。对于这些不具备法人资格的组织各国也都有自己的规定，同时所界定的范围也不尽相同。

《德国民法典》规定了“无权利能力社团”这一概念，也即非法人团体组织，其中它的行为导致的法律责任由行为人承担。*参见《德国民法典》第54条。虽然在德国民法上规定了其法律适用比照合伙来进行，但是相对于合伙，其更类似于有权利能力社团。其与社团法人有同一性质，但未取得依法取得法人资格，*韩松：《民法总论》，法律出版社2013年第二版，第173页。无权利能力社团有自己的组织机构、章程，它的存续原则上也不受成员变动的影响，相比之下，合伙中成员的退出会对合伙产生重大影响，在执行事务时，合伙的成员原则上共同来执行，但是无权利能力社团一般都有自己的章程或者由代表人来执行。因此，“无权利能力社团其实质同于社团，而异于合伙”。*王泽鉴：《民法总则》，中国政法大学出版社2001年版，第195页。

在我国台湾地区，法律上存在“非法人团体”的概念，按照有关学者的解释，它不仅仅包括无权利能力社团，还包括合伙、设立中的社团。*王泽鉴：《民法总则》，中国政法大学出版社2001年版，第196页。因此相比较于无权利能力社团，非法人团体是一个上位的概念，而无权利能力社团是它的下位概念。

(2)业主委员会法律地位的定位

我国《民法通则》中也对民事主体进行了规定，明确了自然人与法人这两种主体。后来经济越来越发展，各国都对不具备法人资格的组织给予了规定，我国没有“无权利能力社团”这样的概念，但是《合同法》中就添加了“其他组织”这一主体，肯定其可以用自己的名义签订合同，本文认为既然我国对不具有法人资格的组织明确规定了“其他组织”这一概念，那么就可以先将业主委员会的地位认定为“其他组织”。我国《民诉意见》规定了它的构成要件：首先它是合法成立的；其次，它要有自己的组织机构，同时也要掌握一些资金；最后，它没有法人资格，比如说合伙组织、社会团体、分支机构等都属于其他组织。

首先，业主委员会是合法成立的。它成立的目的是合法的，它是一个业主自治的组织，维护全体业主的利益，负责小区日常事务，成立的目的是为了更好地实现小区管理，为业主维权。它的成立也不违反法律的规定，法律规定了小区业主自愿选择成立业主委员会，同时在选举产生后的30天内向政府相关部门进行备案，这种备案制度也肯定了它的合法性。

其次，业主委员会有较完备的组织体系。它会设置主任、副主任等职位，还有相关的监督机构，有自己完备的组织体系，业主委员会还有自己的相关规章制度，对日常的管理工作进行规范。业主委员会的意志并不是每个业主意志的简单叠加，个别业主的不同意见不会影响到整体的决定，业主委员会的主任或者副主任可以代表业主委员会对外从事民事活动，因此业主委员会是有自己独立的意志的。

再次，它有可以支配的财产和经营场所。它虽然没有财产的所有权，但是对财产可以自由支配。首先，《业主大会规程》对经费进行了相关规定，业主委员会从事活动产生的费用是由业主来负担，*参见《业主大会规程》第35条。由此可见其可以支配这部分资金。其次，在一些小区的实际管理中，尤其是在业主委员会成立之初，由于刚刚成立缺乏资金，有的业主会自愿捐助一些费用作为经费，也有一些小区在规章中明确约定，在物业费中拿出一定的比例，让这些资金用于业主委员会的经费，那么其对这部分经费是享有支配权的。最后，虽然法律规定了建筑物的维修资金是归业主共同所有的，但是现实生活中，该项财产数额不多，把它平摊给每个人并不现实，所以大多都是由业主委员会来进行管理，因此对这部分其也可以根据自己的工作需要来使用。相比较于法人，非法人组织不需要有独立财产，只要有一定的资金用来支配即可，以维持日常的运营。同样，业主委员会所在的办公区域并非是由业主委员会享有所有权的房屋，但是开发商在交付建筑物时，必须要提供房屋归业主委员会使用，因此它有自己的办公场所。

最后，业主委员会能够用自己的名义对外从事民事活动。正如前文所述，我认为针对平时的工作，业主是一个委托人，业主委员会是一个受托人并在授权范围内从事相关活动，如果对方明知道这种代理关系的话，产生的最终结果直接归属于业主。因此，它也符合可以以自己的名义对外从事民事活动这一条件。

2017年3月《民法总则》被表决通过，它用整整一章规定了非法人组织，确定了它的民事主体地位。其中这一章的规定也为我们将业主委员会的地位进行一个合理的定位提供了理论基础。《民法总则》规定了非法人组织的概念，认定其能够用自己的名义从事民事行为，并且没有法人资格。如前文所述，我国的业主委员会完全符合这一条件，比如说用自己的名义同物业服务企业签订合同，同时也没有法人资格，因此属于非法人组织。其还规定了当财产不足以清偿债务时，其成员对该组织的债务负无限责任。*参见《中华人民共和国民法总则》104条。业主委员会也完全满足上个条文所要求的，它虽然有可以支配的资金，但是并不归它所有，因此当业主委员会对外负担债务时，应当由所有业主承担法律责任，这个责任应该是无限责任。业主委员会完全符合《民法总则》中非法人组织的要件，相比较于“其他组织”，在《民法总则》生效实施的现在，用非法人组织来定义业主委员会的法律地位更加严谨、可行。

现在我们国家加强法治建设，我国公民的权利意识也逐渐提高，业主委员会越来越成为一个维护业主合法权利的重要组织。在日常的生活中，如果住宅小区的每一件琐事都要业主事必躬亲几乎是不可行的，业主委员会作为一个民事主体，可以更好的参与到民事活动中，对内进行小区的管理，对外可以签订合同，这样节省时间与资源，保障业主合法权利。综上，明确其属于非法人组织是可行的，同时也是必要的。

四、我国业主委员会的程序法律地位构建

如果法律上仅仅赋予业主委员会一定的职权却不明确其诉讼主体地位，必将导致这些关于职权的规定不能落实，如果其不能参与诉讼，那么这些职权就无法很好的行使，即使出现了侵犯业主合法权益的事情，也不能代表业主维护权利。司法实践中也出现很多同案不同判的现象，有的肯定它的诉讼主体资格，而有的对于这种诉讼直接进行驳回，只有早日将这个问题在法律中予以明确，才能防止矛盾判决的现象出现。

1.限制业主委员会参与诉讼的条件

经济快速发展之下，纠纷也变得多样化，虽然我们要明确业主委员会的诉讼资格，但是这并不意味着其可以不受任何限制，笔者认为，其应符合以下几点条件：

(1)业主委员会必须是合法成立的

我国法规中规定了业主委员会的备案登记制度，要求在其成立之后的一定时间内前往相关机关进行备案登记，因此，提起诉讼的业主委员会应该已经依照管理条例在相关部门进行了备案登记。法院在受理业主委员会作为诉讼主体的案件时，也应该首先审查其是否严格依据规定进行备案登记。

(2)业主委员会提起诉讼之前，必须经过业主大会授权

业主委员会是一个执行机构，对于比较重要的活动就需要经过表决同意，得到授权才可以进行工作。诉讼对于小区来说，是一个重大的事项，不可能交由其随意地决定。诉讼关乎着全体业主的利益，一旦败诉，责任也是落到业主的身上，因此在进行诉讼之前一定要经过授权或者大会表决通过。

业主大会并不是一个常设的组织，所以在业主大会非开会期间产生的纠纷或者诉讼，就可以采用召开临时会议的方法。根据规定，经过1/5以上的业主提议，就应该组织召开临时大会。*参见《物业管理条例》第13条。如果存在需要进行诉讼的情况，一方面可以通过业主大会表决，另一方面，可以按照程序召开临时大会。既可以在召开的临时会议上也可以在业主大会的定期会议上对是否提起诉讼进行决议，得到业主的多数同意后，其方可提起诉讼。

(3)业主委员会参与诉讼的范围受到一定的限制

并不是小区全部事项其都可以进行诉讼，首先要确定是否有诉的利益的存在。诉的利益是指当民事权利受到侵犯时，是否有诉讼的必要性。诉的利益的一个特征就是它一般指直接的个人利益，也就是说提起的诉讼与个人利益息息相关。如果涉及的是他人的利益，那么就无权提起诉讼。但是如果一个团体的利益和个人的利益是相同的，那么可以说这个团体也享有诉的利益。*张卫平、陈刚:《法国民事诉讼法导论》，中国政法大学出版社1997年版，第70-71页。具体到业主委员会，就只有关乎业主共同利益的事项，它才有权参与。如果纠纷仅仅关乎个别业主的利益，那么它就没有诉的利益，也就不能作为纠纷的原被告参与到案件中。*柏玲：《论业主委员会的诉讼主体资格》，苏州大学2009年硕士学位论文。我国有关法条既然明确规定了业主委员会的主要工作内容，即要与物业管理活动相关，同时列举了一些具体情况，比如说公共设施、场地的维护，小区环境的保护等，那么它参与诉讼就不能超越这个范畴。由此可见，业主委员会提起诉讼，一方面要关乎业主的共同利益，另一方面是与物业管理活动相关，除此之外业主委员会是无权进行诉讼的。如果容忍业主委员会随意地进行诉讼，必然会导致业主私权受到侵犯。

最高人民法院于2009年的两个司法解释中，列举了一些业主委员会可以作为原告或者被告的情形。*参见《最高人民法院关于审理物业服务纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》，《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律问题的解释》比如说如果物业服务企业把自己对于该小区应当承担的工作全部委托他人，或者在与业主委员会签订的合同中，排除对方的主要权利或者免除自己的主要责任，那么其就可以参与诉讼，请求法院判决该合同是无效的。*参见《最高人民法院关于审理物业服务纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第2条。再比如说，如果业主大会的决议通过，那么其可以诉请法院解除物业服务合同，在物业服务合同终止后，其可以诉请法院移交相关材料和管理资金。另外也规定了其作为被告的几种情形。*参见《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律问题的解释》第13条。

虽然司法解释规定了几种具体情况下业主委员会可以参与诉讼，但是这几种情况是远远不能满足现实多种多样的物业管理纠纷的，因此在法院针对具体案件的审理过程中，对于它的诉讼范围也应该灵活地把握。笔者认为，如果是基于业主共同权利受到侵犯而提起的诉讼，就应该同意其作为原告参与到诉讼的过程中。

2.业主委员会的诉讼后果承担

业主委员会提起诉讼是一个十分重大的事项，要经过业主大会的授权，因此经过大会投票表决，参与诉讼后的法律后果要由全体业主承担，但是如果有个别业主不经大会表决同意，擅自以业主委员会的名义进行诉讼，或者在诉讼过程中未经大会表决同意就作出重大的决定，因为上述未经授权行为带来的后果就由个别业主来承担。同样，在业主委员会作为被告的时候，诉讼中的后果也应该由全体业主来承担。

五、业主委员会法律地位构建的意义

1.保障业主权益

法律赋予业主委员会一定的职权，如果在诉讼中不承认业主委员会的主体地位，那么当业主委员会存在着滥用职权、挪用资金等违法违规的行为时，业主就不能通过诉讼的渠道维护自身的权益。另外，当面对物业服务企业不积极履行合同义务，甚至严重危及业主自身利益的时候，也不能代表业主提起诉讼，这个最终的受害者是业主。只有在立法上明确其诉讼主体地位，才能结束司法判决混乱的情况，才能在业主权益受到侵害时，能够通过诉讼的途径得到有效的解决。

2.弥补单个业主诉讼的局限性

当遇到自身权益受到侵犯时，几个业主的力量很单薄，难以同掌握较多信息、明显处于强势地位的物业服务企业进行对抗，这时如果业主委员会来提起诉讼，就极大地改善了业主力量薄弱的情况。即便受到权利侵犯的业主数量较多，也很难形成统一的意见。业主委员会有完备的组织机构，办事效率高，便于联系各个业主并进行沟通，弥补了单个业主诉讼的不便。

业主大会的召集程序比较复杂，成本高，业主出席率不高，因此业主大会也通常只解决小区的重大问题，例如规约的修改，小区的修缮等等。小区的大量事务还是需要由它来负责。明确业主委员会民事主体地位，让其以自己的名义来进行活动，可以更好的保护广大业主的利益，当业主委员会违反法律或者规约时，业主可以通过行使撤销权来进行监督。

3.便于政府的管理

我国对不动产实施登记制度，因此对于小区内业主专有的部分，业主经过登记就可以获得权属，但是对于小区的一些公共区域，如果把所有业主都登记为所有权人确实存在一定的难度。小区业主如果因为房屋买卖等出现了变化，每一次都要进行变更登记也是不现实的。因此明确它的主体地位，可以方便将小区的公用地登记在业主委员会的名下，有效地解决了上述问题的发生。

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