京津冀养老保险关系转移接续政策落实困难的原因分析

(天津财经大学 天津 300000)

一、引言

京津冀地区在地缘政治、产业经济和文化习俗等领域自古以来一脉相承，不可分割。在京津冀劳动人口频繁大量流动的时代背景下，城镇企业职工基本养老保险作为关系到每个劳动者切身利益的社会保障制度，其能否顺利跨统筹对接就显得尤为重要。为此，我国于2009年颁布了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，力求切实保障城镇企业参保人员享受养老保险待遇的合法权益，促进人力资源合理配置和有序流动。《暂行办法》颁布后，京津冀各地方政府均出台了相应的具体实施方案，但由于诸多主观和客观的原因导致各地在政策制定和执行方面存在差异，在一定程度上为城镇企业职工及其基本养老保险关系在三地间的转移和对接增添了障碍，本文将从政府及政府关系角度分析京津冀养老保险关系转移接续政策落实困难的原因。

二、京津冀地方政府转移接续政策执行效果有限的原因

(一)地方政府养老保险制度存在固有差异。不同地域间固有的制度差别会掣肘地方政府政策的制定和实施。养老保险作为一项与一个地区经济和社会发展状况息息相关的、具有高度地方性的制度，其跨省市差异性更是尤为明显。在城镇企业职工基本养老保险制度方面，京津冀职工的平均工资存在较大差距，三地2015年城镇单位就业人员年平均工资分别为111390元、80090元、50921元，因此在以前一个年度职工平均工资为基础计算的缴费基数上也有一定出入。此外，三地在养老金费率和计发方式上也有不同，这些原有制度上的不统一决定了京津冀在制定相关转移接续政策时会不可能完全遵从统一标准，这就导致了在政策具体实施过程中，劳动人员在关系对接前后的缴费和待遇给付存在断层，也增加了审核和转换的难度，从根本上影响了三地政府城镇基本养老保险关系转移接续政策的执行效果。

(二)地方政府在制定转移接续政策时存在利益冲突。地方政府间的利益冲突是影响政策执行的重要因素，利益冲突往往会引发地方保护主义的产生，这种保护主义会使本地政府在决策过程中以域内群体的短期利益为优先考量，造成政府间政策制定和实施的客观差异。

当前我国养老保险基金的统筹层次维持在省一级，离实现全国统筹还有一定距离。在这样的背景下，城镇就业人员跨统筹区转移养老保险关系会对转出省份和转入省份的养老保险基金收支平衡产生较大的影响，在各地实行基本养老保险属地管理和财政“分灶吃饭”的背景下，当养老保险关系在不同统筹地区之间发生转移时，地方政府对于参保者的养老保险责任也随之发生变化。根据现行规定，统筹账户资金的转移比率为12%，而不是先前企业缴纳的20%，这就意味着养老保险转出地在关系转移过程中会获得原有缴纳基金8%的截留资金，减轻了当期现收现付养老保险资金的给付压力，相对地，转入地的负担则会大大增加，不利于转出地当期基金收支账户的平衡。

因此，为了减少地方财政的负担，保护本地区民众的待遇获得权，各地政府往往在《暂行办法》之外增加诸多限定条件，增加关系转入的难度，京津冀政府亦不例外。北京市政府对视同缴费年限的认定较为严格，意在缩短广大“中人”的有效缴费时长；河北省政府对《河北省职工基本养老保险关系转移接续实施办法(试行)》前不规范的转移接续关系不再补办；天津市政府更是规定转入人员必须具备天津本地户口(“蓝印”户口不包含在内)。三地出于利益保护原因施加的限制条款为政策的有效实施和人员的顺利转移增加了潜在障碍。

(三)地方政府转移接续政策的出台具有时滞性。时滞广泛存在于中央和地方政府政策从制定到被新政策取代的生命周期之中，时滞性在内部表现为认识时滞和决策时滞，即从中央政府出台政策到该政策被地方政府理解并根据本地情况制定出相应实施方案之间的时间差；在外部则表现为执行是指的生效时滞，即地方政府的具体政策从执行到政策基本达到效果间的时间差。

中央政府和通过前面的政策梳理部分我们可以看出，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》于2009年底出台，天津市和北京市在2010年6月及2011年五月发布《关于贯彻实施“城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法”有关问题的通知》和《关于印发北京市基本养老保险关系转移接续几个具体问题处理意见的通知》时已经分别过去了5个月和14个月的时间，而河北省直到2012年10月才公布了本省的养老保险关系转移接续实施方案，这也就意味着该省的转移接续工作经历了长达两年半的只能依靠老政策和《暂行办法》大方向为凭依的“半真空”状态，在此期间其他几个政策跟进较快的省市在具体的政策实施过程中已产生了许多新问题和新矛盾，甚至进入了新的政策制定周期。河北省地方政策出台的时滞性严重影响到了具体业务的开展。

(四)中央政府政策的明晰度不高，各地方政府间存在理解偏差。中央政府政策的明晰程度决定了地方政府在具体政策的制定和实施过程中自由度的高低：中央政府政策明晰度高，则地方政府在中央政策基础上根据本地实际制定具体方案的空间就比较狭窄，这要求中央政府要充分考量不同地区的特点和差异，制定难度较大；中央政府政策明晰度低，模糊度较高，则地方政府可以获得充分的施展空间，但容易产生理解偏差和地方保护行为。

社会保障作为关系到国计民生的重大制度，具有一定的公共物品性质，需要中央政府严格统筹把关，发挥好总揽全局的作用，承担绝对的领导责任。而在城镇基本养老保险政策转移接政策的制定过程中，中央政府政策的明晰度较低，这体现在人力资源和社会保障部在一个相对较短的时间周期内连续发布多项补充政策，在《暂行办法》公布后中央连续发布多条通知对暂行办法进行展开和补充，这从侧面反映了包括京津冀政府在内的许多地方政府在具体政策的制定和实施过程中存在理解盲点和偏差。中央政府关于转移接续的政策模糊程度过高，影响了京津冀地方在政策执行中的通畅性，在摸索中降低了行政效率，不利于城镇人员基本养老关系的顺利对接。

三、总结

由于中央政府出台的转移接续政策明晰度不足，且地方政府养老保险制度存在固有差异，制定转移接续政策也具有明显时滞性，再加上地方政府间存在的利益冲突，共同导致了京津冀养老保险关系转移接续政策落实困难。在未来的政策改进中应当着重推动京津冀养老保险制度和程序一体化对接，加快养老保险基金全国统筹，减轻地方政府间利益冲突，进一步完善央-地和地-地间沟通和商榷机制，以推动转移接续机制顺畅运行。